云南省生态护林员政策实践及启示*

韩 锋 高 月 赵 荣 戴栓友

(中国林业科学研究院林业科技信息研究所 北京 100091)

2016年，为贯彻落实 《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和习近平总书记关于生态脱贫的重要指示精神，国家林业局开展了建档立卡生态护林员选聘工作。这一政策精准、直接、有效、快速，聘用的建档立卡贫困人口当年即可实现山上就业、家门口脱贫[1-3]。从2016年开始，中央财政安排专项资金选聘建档立卡贫困人口为生态护林员。截至2019年，中西部22个省 (自治区、直辖市)共选聘生态护林员108.76万人，其中中央资金选聘79.39万人，地方资金选聘29.37万人[4]。但是，部分地方在政策执行过程中，存在着生态护林员选聘不规范、管理水平低、考核机制和责任机制不完善等突出问题[2-3]。因此，本文根据在云南省的调研结果，对当前生态护林员政策进行分析并提出建议，为生态护林员政策研究及实施提供典型案例。

1 云南省生态护林员政策实践

2015年1月，习近平总书记在考察云南时，对云南提出了 “努力成为生态文明建设排头兵”的战略定位。近年来，云南省通过生态产业扶贫、生态保护脱贫、安排生态护林员等措施，实现了生态建设与脱贫攻坚双赢。中央财政资金云南省生态护林员补助实施范围为乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境片区、藏区及片区外国家扶贫开发重点县，共计88个县级行政单位；省级财政资金补助实施范围重点安排在边境地区、藏区、“镇彝威”革命老区，共28个县级单位。两者共覆盖89个县 (市、区)。根据云南省林业和草原局数据，2016—2020年云南省累计投入财政资金43.73亿元用于选聘生态护林员；2020年全省共安排建档立卡贫困人口16.87万名参与森林资源管护工作。

1.1 加强组织领导，规范选聘流程

在省级层面，林草、财政、扶贫部门密切配合，共同组织全省开展生态护林员选聘工作。在县级生态护林员选聘工作中，由县级政府总负责，对口落实职能部门职责，下沉前沿组织职责至乡镇人民政府，提高村级基层组织在生态护林员评选过程中的参与度。全省形成了纵向上下联动、横向紧密协作的格局，推动生态护林员选聘工作有序开展。

中央财政安排生态护林员补助资金，云南省林业和草原局、财政厅、扶贫办及时分解下达资金任务计划。同时，云南省天保办与规划院衔接编制中央财政生态护林员选聘省级方案，以林业和草原局办公室发文形式组织各地开展县级实施方案编制工作。各地乡镇人民政府统一组织，因地制宜制订生态护林员选聘标准，严格执行规定的选聘程序，组成由乡镇干部、村级两委委员、村民小组长参加的选聘评议组，初步筛选拟聘生态护林员。拟聘生态护林员经县级林业、财政、扶贫部门确认，县级人民政府批准后，由乡镇人民政府聘用上岗。

1.2 整合生态保护项目资金，加大资金投入力度

云南省积极统筹资金，加大对边境地区、藏区等生态区位重要、森林资源面积大、贫困程度深、扶贫攻坚任务重的县级单位的生态扶贫投入力度。从中央专项资金层面看，2020年，中央财政投入9.76亿元，选聘生态护林员9.76万人；省级资金投入7.10亿元，选聘生态护林员7.10万人。中央和省两级财政资金的投入，极大地促进了云南省生态扶贫和生态保护工作。

在用好中央和省级财政专项资金的同时，云南省通过加强政策引导和业务指导，鼓励各地统筹整合森林生态效益补偿和天然林资源保护工程等其他林业生态保护项目资金，聘用建档立卡贫困人口为护林员，最大程度发挥林业生态项目资金对生态保护与脱贫攻坚相互促进、协同共赢的作用。通过天然林资源保护工程、森林生态效益补偿等其他生态项目资金共聘用建档立卡贫困人口0.80万为护林员。

1.3 建立健全管理制度，夯实基础数据管理

实施生态护林员选聘政策以来，云南省逐步健全完善工作措施和相关政策。2016年省林业厅、财政厅、扶贫办联合制订印发了 《云南省建档立卡贫困人口生态护林员选聘实施细则》《选聘建档立卡贫困人口开展生态护林补助资金管理办法 (试行)》，2018年10月省林业和草原局、财政厅、扶贫办联合制订印发了 《云南省建档立卡贫困人口生态护林员管理实施细则》，2019年9月省林业和草原局、财政厅、扶贫办联合修订了 《云南省建档立卡贫困人口生态护林员管理实施细则》，2020年8月制定印发《云南省护林员管理办法》。

同时，按照国家林业和草原局统一组织，云南省林业和草原局及时指导各县级单位进行生态护林员个人信息数据录入，通过各地有序运行生态护林员信息管理系统，全省建立起了“自下而上、自上而下”的生态护林员动态管理机制。云南省林草局天保办与信息办共同组织全省开展建档立卡贫困人口护林员统计数据调度工作，统计对象包含专项资金选聘的生态护林员和其他项目资金聘用的护林员，统计内容包含文化程度、健康状况、调整人数、家庭人数、在校学生数、管护面积、补助标准、管护费发放数等。

1.4 创新队伍管理制度，强化监督管理

云南省林业和草原局强化对生态护林员选聘的督查指导，采取督促检查与调度统计相互结合、全面稽查与重点检查相互补偿的工作方式，对发现的问题及时进行调查处理，保证了生态护林员选聘政策切实落实和工作顺利开展。以怒江傈僳族自治州 (简称怒江州)、贡山独龙族怒族自治县 (简称贡山县)为例，县级设立了森林资源管护大队，乡 (镇)级成立森林资源管护中队 (副乡长任中队长、天保所长任副中队长)，村级成立森林资源管护小队，村民小组成立管护小组。全县实行 “大队、中队、小队、小组”4级管理模式。从 “县森林资源管护大队办”到乡镇森林资源管护中队到管护人员层层签订森林管护责任状和管护责任合同。

通过对生态护林员加强监督、定期考核、动态管理，实行管理者到管护人员层层负责制。以贡山独龙族怒族自治县独龙江乡为例，护林员考核由中队、小队长、小组长组成考核组，首先以小组为单位进行考核，再由各村队长进行考核，最后上报中队完成全乡护林员考核。完成考核后由中队上报县大队办审核考核结果及年度绩效资金兑现方案，审核通过后按考核结果兑现护林员年终绩效。

2 云南省生态护林员政策取得的成效

2.1 加强森林资源保护能力

云南省通过实施生态护林员政策，扩大了森林管护队伍，增强了森林资源的保护能力。以贡山县独龙江乡为例，2019年巡护以小组为单位共计巡山次数达1 000余次，以村为单位集体巡山达72次，全乡巡护天数达900余天，巡护人次达2万多。全乡巡护过程中，共查获大、小捕猎夹子各16个，小陷阱4个，成功开展救助野生动物行动5次，放生野生动物3次。各种偷猎、砍伐、破坏天然林的行为得到有效控制，使独龙江乡森林资源得到良好的保护。

2.2 促进农村群众增收致富

生态护林员选聘以政府购买服务的方式投入生态保护专项资金，将管护森林资源作为工作内容，创造森林管护就业岗位，选聘有劳动能力的农村建档立卡贫困人口为护林员参与森林管护工作以获取劳动收入，从而促进建档立卡贫困家庭精准脱贫，达到脱贫攻坚和生态保护双重目标共同实现的目的[4-5]。通过云南省生态护林员专项补助资金以及其他林业生态项目资金，17万多个贫困家庭平均每户增加年收入9 000元，带动超过70万名建档立卡贫困人口精准脱贫。生态护林员政策促进了林区群众增收和林农就地就近转移就业，助农增收政策效应得到进一步显现。

2.3 巩固边境国土安全

云南省地处我国西南边陲，有25个县分别与缅甸、老挝和越南交界，国境线长4 060 km[6]，巩固和加强云南边境生态和国土安全具有重要的政治意义[7]。云南省建档立卡生态护林员选聘工作向边境县的沿边乡镇、沿边村 (社区)倾斜，促进了建档立卡贫困边民在边境村寨就地脱贫、安居乐业、居守边境。边境地区生态护林员不仅成为森林资源的守护者，也是守土巡边的国土守卫者，而对少数民族贫困群众的选聘兑现了绝不让一个兄弟民族掉队的庄严承诺[8]，促进了民族团结和谐。生态护林员发挥了生态保护、生态脱贫和强边固防等多重效应。

2.4 整合生态保护项目管护体系

云南省在使用中央和省级专项资金选聘护林员的基础上，还按照统一区划、严格界定、分级负责、逐步实施的原则，在省级层面不断完善和逐步调整，努力理顺天然林资源保护工程、森林生态效益补偿、集体天然商品林停伐、生态护林员选聘的管护管理关系，探索森林资源保护的统一管护体系，提高了林业生态保护资金使用效率，最大程度发挥林业生态项目资金促进生态保护与脱贫攻坚相互促进、协同共赢的作用。

3 云南省生态护林员政策执行中现存问题

3.1 生态护林员政策与易地扶贫搬迁政策有待协调完善

易地搬迁脱贫一批和生态补偿脱贫一批是脱贫攻坚 “五个一批”工程的重要组成部分[9]。但异地搬迁与生态护林员巡护的冲突在云南部分地区，如怒江、昭通等地非常普遍。问题主要表现为:一是在易地搬迁集中安置点生态护林员居住时间尚不稳定、管理机构设置还不尽完备，生态护林员的管理还处于松散状态；二是跨县、跨乡的易地搬迁集中安置点生态护林员人数与管护面积配比失调，部分生态护林员管护责任不能切实得以落实；三是集中安置点面临解聘富余人员与防范群体返贫两难的局面；四是生态护林员部分岗位的拓展偏离林草生态扶贫的主线，易地搬迁集中安置点要求部分生态护林员在迁入地承担保洁员、护路员、治安员等其他公益性岗位的工作。

3.2 部分地区政策执行方向存在偏差

部分地区将生态护林员选聘工作简单看作当地脱贫的兜底措施，将生态护林员选聘资金等同于一般的扶贫资金对待，甚至看作是扶贫救助资金；在指标分配上与森林资源分布脱节，只注重与当地脱贫时间表关联，扎堆安排生态护林员，导致同一地区人均管护面积差异较大的不合理分配状况，甚至个别地方出现生态护林员无林可管的局面。此外，云南省很多地区生态护林员参照天保护林员和保护区管护员进行管理，所签协议的要求很多是每月管护时间不低于20～23 d，因而产生2个方面的问题:一是由于每月不足900元的劳务报酬很难要求生态护林员每月巡护20多天；二是如切实执行每月20～23 d的管护强度，会影响生态护林员其他生产经营活动，并不利于脱贫长效机制的建立。

3.3 生态护林员管理有待加强

部分地方只注重任务争取，不注重生态护林员的履职管理，未严格执行国家、省关于生态护林员 “县建、乡聘、村用村管”的管理要求，未细化制定出台相应的生态护林员考核、退出等相关管理规定和办法，考核监督管理不到位、不严格，加之个别生态护林员主观责任意识薄弱、劳动对象 (森林资源)缺乏等原因，导致部分生态护林员履职尽责不到位甚至脱离工作岗位的现象发生。此外，部分年龄偏大、身患疾病、文化水平相对较低的建档立卡户也被选为生态护林员，而这些生态护林员往往难以正常履职，影响了生态护林员的管理。

3.4 森林资源管护体系建设有待完善

目前云南省实施森林管护的林业生态保护项目主要有天保工程、森林生态效益补偿和建档立卡贫困人口生态护林员选聘，3个项目森林管护的实施目的、管护对象、巡护方式、工作属性、管护责任没有实质性差别。近年来，虽然云南省林草局一直在推动各县级实施单位整合资源以建立统一的森林管护体系，但各州市和县级管理机构设置既有由同一部门管理的情况又可能分属不同部门管理，3个项目在管理制度、要求、标准、检查验收等方面还不能完全做到整合为一，森林资源管护管理体制不顺造成的管理资源浪费、管理效率低下问题还没有发生显著改变。此外，按照全省统一制订的生态护林员管护报酬每年每人不低于8 000元的规定，部分地方实际发放给履职能力较差的生态护林员的劳动报酬高于或与原有的天然林、公益林护林员的管护收入持平，对后者的思想和工作积极性造成一定冲击。妥善处理好原有的天然林、公益林护林员与生态护林员之间劳务收入和责任落实相互匹配的关系是县级实施单位面临的现实难题。

3.5 生态护林员劳动协议法律性质有待明确

模糊的生态护林员岗位性质和管护协议为未来的人员动态调整增加了一定的政策风险。第一，根据 《劳动合同法》十四条、四十二条、四十六条的规定[10]，连续2次签署固定期限劳动合同，用人单位应当与劳动者签署无固定期限劳动合同，根据不同的患病和受伤情况，用人单位不得随意解除劳动合同，终止固定期限劳动合同的，用人单位应当向劳动者支付经济补偿。虽然很多地方强调与生态护林员签署的是协议而不是合同，但是根据相关法律解释，若协议内容都明确、具体、详细、齐全，并涉及到违约责任，不管文件的名称是协议还是合同，都具有相同的法律效力[10]。第二， 《劳动合同法实施条例》第十二条规定，公益性岗位给予岗位补贴和社会保险补贴的公益性岗位，其劳动合同不适用劳动合同法有关无固定期限劳动合同的规定以及支付经济补偿的规定[10]。而根据调研情况，各地对生态护林员是否为公益性岗位的认定具有不同的解释，如果将生态护林员认定为非公益性岗位，势必因固定期限劳动合同问题，为生态护林员的动态调整带来重大政策风险。

4 政策启示

云南省生态护林员政策执行过程中取得的经验具有典型性，暴露出的问题具有普遍性。本文基于云南省的案例分析提出相应的政策建议，不仅立足于云南省生态护林员政策的完善，也希望对全国生态护林员政策的优化调整有所启示。

4.1 探索建立集中安置点生态护林员腾退机制

随着易地扶贫搬迁 “稳得住”工作的推进，应逐步规范跨乡跨县生态护林员管理，适度腾退城镇集中安置点生态护林员，以化解人员、岗位、资源不匹配的矛盾，回归生态护林员巡山护林的本质职能。采取的主要腾退方式可以包括其他公益岗位置换腾退、产业扶贫增创岗位置换腾退、劳动力输出腾退、自主辞职离岗腾退。腾退生态护林员后不得再度新聘其他人员，跨县安置的指标由原渠道退回原县市区。为巩固脱贫政策实施成效，可以让腾退人员适当参与社区林业、混农林经营、生态旅游 (种植、养殖、手工业)等相关项目，密切与私营部门、NGO、科研团体的横向合作，提升专业知识技能，拓展资金来源，完善保障体系。同时，将生态管护与生态产业相结合，突出地域特色，让贫困护林员参与到珍贵树种繁育、造林、营林、管护、森林恢复，以及茶产业、菌类等林下经济发展中，获得多种收益。

4.2 强化易地搬迁生态护林员日常管理

督查和指导迁入地管理机构摸清家底，准确掌握生态护林员易地搬迁的基本信息，积极开发岗位安排生态护林员上岗履职，督促基层单位尽快整合资源、理顺关系、磨合管理，完善档案移交、监管接转、资金划转与报酬发放、委托 (代管)管理协议签订、管护协议变更等管理事务，确保易地搬迁生态护林员履职尽责，巩固拓展脱贫攻坚成果[11]。

4.3 不断提升基层单位规范管理能力

在 《云南省生态护林员管理细则》的基础上，制定出台生态护林员考核的相关措施办法。同时，督促指导各地要按照 “县建、乡聘、村用村管”的管理要求，细化制定相应的切合当地实际的生态护林员考核管理办法，加快建立健全生态护林员考核退出机制；推动各地充分利用手机巡护定位系统等网络科技技术，探索生态护林员的履职考核新型方法；进一步细化明确生态护林员考核制度，建立完善生态护林员工作绩效与劳动报酬挂钩的奖惩激励机制，让生态护林员切实履行应尽职责，树立劳动获取报酬的思想，杜绝只拿补助不履职的现象发生；逐步提高各地生态护林员管理执行能力，对生态护林员相关基础数据严格审核和把关，并加强与其他部门的横向联系和数据共享，扎实做好生态护林员相关基础性工作[12-14]。

4.4 推进生态护林员精细化管理

第一，建议国家林草局组织法律专业从业者对生态护林员的岗位性质和劳动协议的法律属性进行认真研判，杜绝未来岗位调整的政策风险，并进一步明确生态护林员的公益岗位性质。第二，从森林生态保护维度，建立森林资源管护成效 (如森林火灾、病虫害防治、生物多样性和森林蓄积量变化)综合评价指标体系，开展成本效益分析，全面反映政策产生的经济、社会和生态效益。第三，规范各类管护协议条款，尤其是要明确管护范围和面积，做好生态护林员选聘、培训和考核工作，完善档案管理。对于采取小组巡护方式的生态护林员，建议根据实际情况和管护需求完善管护协议内容，增加责任界定和人身伤害补偿等条款。第四，逐步理顺森林资源管护管理体制，将生态护林员、公益林保护和天保管护员政策相衔接，明确界定工资标准和管护范围，同时鼓励基层单位勇于实践，不断总结成功经验，探索出一条理顺不同项目森林管护管理办法的思路。

4.5 继续加强宣传培训工作

进一步明确各级生态护林员管理部门的职责和权限，分级负责分类指导，抓好生态护林员政策制度、业务管理、劳动技能、责任落实和内生动力提升等方面的宣传培训工作，达到各级各部门、基层责任单位和生态护林员正确领会实施生态护林员政策实质内涵的目的。要统一认识到，生态护林员政策是通过政府投入财政资金创造公益岗位 (巡山护林)实施的精准扶贫与扶志扶智并行措施，要引导建档立卡贫困人口通过劳动获取报酬，激发内生发展动力，增强建档立卡户劳动致富的理念和信心，达到精准扶贫与生态保护目标同步实现。对管理人员、护林员进行分级分类培训，也可委托或聘请培训机构 (如推广站)直接参与或指导开展专业培训。