森林资源资产审计助力国土绿化行动路径及建议*

王 桐 赵 荣 刘亚培

(中国林业科学研究院林业科技信息研究所 北京 100091)

中共十八大以来，习近平总书记高度重视生态文明建设，强调构建人与自然生命共同体。大规模国土绿化行动是加大生态系统保护力度的一项重要举措，对于建设美丽中国、实现人与自然和谐共生的现代化具有重要意义[1]。2021年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 《关于全面推行林长制的意见》，提出到2022年6月全面建立林长制。这是构建林草资源保护发展长效机制的重要举措。实行森林资源资产审计，借鉴 “林长制”“领导干部自然资源资产离任审计”等制度要求，对国土绿化行动中森林资源增总量、提质量、保存量任务落实情况进行定性及定量评价，有利于更好推动我国大规模国土绿化实现高质量发展。

现有自然资源资产审计研究大多集中在对领导干部进行自然资源资产离任审计的探索中[2]，涉及水、土地、森林、草地、海洋以及矿产资源多个方面，主要内容包括编制自然资源资产负债表、构建评价指标体系、分析现存问题及提出建议等。目前，对森林资源资产审计进行的单独研究相对较少，而如何进一步通过森林资源资产审计检验各地区国土绿化成效几乎没有涉及。2021年是落实大规模国土绿化行动的重要节点，及时开展相关研究并对实际工作提出路径和建议非常必要。

1 森林资源资产审计在国土绿化行动中的作用

在国家治理中，审计实质上是国家依法运用权力监督制约权力的行为[3]。中共十八大以来，国家不断加大对环境保护和资源能源利用情况的审计力度，以期发挥审计对生态文明建设的推动作用[4]。在大规模国土绿化行动中，林业建设至关重要，有效的森林资源资产审计可以发挥其对国土绿化行动的监督保障、规范运行、跟踪问效及推动促进作用。

1.1 监督保障作用

通过审计监管督促，可以保障国土绿化目标顺利实现。我国2018年启动大规模国土绿化行动，并针对森林覆盖率及蓄积量指标提出了到2020年、2035年及21世纪中叶分别需要达到的目标。森林资源资产审计可以通过审查指标完成情况，评价各地区乃至全国国土绿化行动的进程进展，对于任务指标完成率较低的省(市、区)或地区及时进行提醒，督促各地按计划推进辖区绿化，确保全国目标任务按期完成。

1.2 规范运行作用

通过审计纠偏纠错，可以规范国土绿化相关权利运行。保持职业怀疑是审计的基本要求，森林资源资产审计可以运用风险导向思维，结合林业生产实际，聚焦行为风险较高领域，纠正绿化行为偏差。例如，重点关注造林成活率较低的地区，从造林技术要点出发，审查该地区是否存在造林计划不足、造林树种单一、苗木质量不高、栽植技术缺乏、病虫害防治意识淡薄等问题，进而对该地区国土绿化行动主要负责人的履职尽责情况进行评价。

1.3 跟踪问效作用

通过实施跟踪审计，可以提高国土绿化实际效率效果。现代审计已从过去单一的事后审计发展到对重大项目、大额资金进行全方位、全过程的跟踪审计。森林资源资产审计可以通过跟踪退耕还林等重大工程实施情况，以及开发性政策性贷款、中央投资造林补助、绿色金融债券等中央财政资金使用情况，从招投标、质量安全、任务完成等环节着手，对相关重大工程项目和中央大额资金运行实际效果进行评估[5]。

1.4 推动促进作用

通过运用审计结果，可以促进国土绿化更高质量发展。审计工作产出不仅包括审计报告，审计结果往往对被审计对象的进一步发展具有提示和指导作用。森林资源资产审计通过明确目标、评估风险、制定计划、实施程序、获取证据，最终形成审计报告。其中包含的审计意见以及对各类重要事项的强调说明，既是审计人员对被审计地区国土绿化行动实施情况的总体评价，也可以为本地区开展后续工作和其他地区开展同类工作提供样板示范和误区警示。

2 森林资源资产审计助力国土绿化行动的主要路径

目前，森林资源资产审计主要通过森林覆盖率、森林蓄积量等指标，明确森林资源存量及增减变化[6]；同时结合定性及定量分析，重点审查年度造林任务、森林保护措施等完成落实情况，进行综合评价。

2.1 森林资源资产的定性分析

在国土绿化行动中，森林资源资产审计可以从地区 “增总量、提质量、保存量”三大任务落实情况出发，通过定性分析，审查森林增绿、提质与保护现状，从而评价地区国土绿化行动的成效。

2.1.1 审计森林增绿情况

“审增绿”即审查森林面积增加情况。审计人员可以结合遥感、全球定位系统等地理信息技术，参照森林覆盖率指标，审查各地区重点生态工程、城乡绿化工程等任务的落实情况。退耕还林、京津风沙源治理、国家储备林等重点生态工程是推进大规模国土绿化的主要动力，可以实现以大工程带动国土绿化的大发展；开展森林城市建设、农田防护林建设，从而绿化城市空间、整治乡村环境，是国土绿化为人民的最好体现。审计人员要深入绿化一线，对照上级下达的造林任务指标，对上述工程实施进度及实际增绿数量进行评估。

2.1.2 审计造林提质情况

“审提质”即审查新增森林质量水平。国土绿化行动既要追求数量，更要注重质量。造林质量决定着造林绿化的成败，我国大规模国土绿化行动要通过走质量效益型发展道路，真正提升生态环境的功能价值。审计人员可以借助林业专业知识，从采种、育苗、造林、抚育、管护到收获成材[7]，审查造林全过程是否科学规范，并根据营造林管理指标和质量指标进行综合评定。例如，通过比较实际造林中的优势树种、造林密度等与作业设计是否一致，审查管理类指标设计施工率[8]；应用样地调查法评价整体质量类指标造林成活率、株数保存率等。

2.1.3 审计森林保护成效

“审保护”即审查保护森林举措的成效。造林任务完成后还要加强森林资源管护，巩固造林成果，才能最终实现大规模国土绿化目标。2019年12月，全国人大常委会修订通过 《中华人民共和国森林法》，其中第四章对森林保护要点做出了详细规定。审计人员可以依照森林法相关内容开展森林保护工作成效审查。例如，关注被审查地区是否全面落实天然林保护责任，是否科学划定并严守生态红线[9]，是否存在乱砍滥伐、毁林开荒、非法占用林地等破坏森林资源的行为，以及审查该地区森林火灾、林木病虫害等危害森林现象的发生率等指标。

2.2 森林资源资产的定量分析

审计评价需要数据支撑，审计结论基于对被审计对象的全面评价，定性分析及定量分析两者缺一不可。对森林资源的经济价值及生态价值进行资产化核算，是开展森林资源资产定量审计的前提[10]。

2.2.1 评估森林资源资产的经济价值

通过收益现值法、重置成本法对森林资源资产的经济价值进行量化评价[11]。应用收益现值法核算，应首先计算出目标林地在其生命周期内预期能够实现的全部收益总额，并以适当的折现率折成现值，此现值即可作为该地森林资源资产的经济价值[12]；应用重置成本法核算，需要计算出重新营造一片与现有林地生物性状、生态功能等相同或相近的林地所支出的费用，此费用即作为现有林地森林资源的经济价值。

2.2.2 评估森林资源资产的生态价值

通过替代产品价值法、资源恢复费用法对森林资源资产的生态价值进行量化评价。森林资源的生态价值往往难以衡量。可以找到有市场价格的功能替代品，并以该替代品的价格作为森林资源的生态价值[13]；或者以因森林资源破坏所导致的其他资源的生态恢复费用作为森林资源的生态价值。例如，河流上游沿岸森林的水土保持功能下降，会导致下游泥沙淤积、洪水频发，则森林水土保持功能的价值可以用清理淤泥的费用表示，也可以用弥补洪水造成经济损失的费用衡量。

3 发挥森林资源资产审计助力作用的建议

3.1 明确开展森林资源资产审计的制度要求

2021年是落实大规模国土绿化行动的重要时间节点。为更好评价各地区的工作成效，有关主管部门可以在评估验收过程中，适当应用森林资源资产审计的方法和路径，结合定性及定量分析结果，综合评价绿化进展和成效，并在部分地区试点应用成功的基础上，将开展森林资源资产审计作为评价国土绿化任务落实情况的制度要求，以行政强制力推动落实，从而提高相关验收评价工作的科学性和准确性。

3.2 提高森林资源资产化核算水平

审计评价以审计证据为基础，而审计证据大多需要从各类量化指标中获取，因此森林资源的资产化核算是开展森林资源资产审计的基础。核算前首先需要明确地区森林资源的主要类型，对物质资产、环境资产、无形资产以及森林所在的土地资产进行分别核算，这就要求不断完善森林资源类型划分标准。另一方面，因最终结果将以量化数据形式展示，具体核算过程中可借鉴经济学领域的核算方法，不断探索建立更加有效的指标模型，提高核算准确性，例如现有实践中通过收益法、重置成本法核算森林资源的经济价值。

3.3 完善森林资源的信息化管理系统

信息化管理可以有效提高审计工作效率[14]，为此要充分发挥森林资源指标数据库的作用。例如，可以在审计工作中应用中国林业科学研究院资源信息研究所建立的 “中国森林植被数据库”，通过查询森林植被分布图矢量数据等，具体评价地区国土绿化任务完成情况。同时，要根据实践需要不断完善现有森林资源指标数据库，主管部门要对统计口径、格式标准等做出统一规定，从而做到历史及横向可比；数据库应在充分收集全国森林资源清查、森林资源连续调查、规划设计调查等获取数据的基础上，借助林草、国土、水利、环保等各相关部门之间的共享信息进行补充完善。

3.4 探索森林资源的体系化评价指标

审计评价以审计标准为依据。现有森林资源评价主要关注森林覆盖率、蓄积量等指标，标准单一且尚未形成体系，给实际审计工作带来困难。在指标体系构建过程中，可以按照静态结合动态、定性结合定量、全面结合重点的原则，统筹考虑林地总面积、各类自然保护地面积、宜林地面积、造林成活率、森林火灾受害率、有害生物成灾率、森林覆盖率、人均活立木蓄积量等涉及林业生产管理全过程的各类指标。

3.5 建立森林资源资产审计的专业化人才队伍

审计人员的专业能力水平是决定审计工作质量高低的关键因素[15]。森林资源资产审计对审计人员提出了更高要求，即不仅需要掌握审计专业知识，还需要掌握林业生产知识。在实践中，可以着眼于高校复合型人才培养。例如，在审计专业教育中开设自然资源相关课程；加强对现有审计工作人员的培训，集中学习林业知识，完善专业知识结构；加强相关部门之间的配合协作，如整合审计专业及林业专业工作人员，以项目组形式开展审计工作。

森林资源资产审计可以通过其监督保障、规范运行、跟踪问效、推动促进等机制，发挥促进大规模国土绿化行动实现更高质量发展的作用。在实际工作中，可应用相关审计思维和方法，结合审计定量及定性分析，对不同地区开展国土绿化情况做出综合评价。同时，应在实践中不断总结经验，积极发现具体工作中出现的问题和不足，并及时提出意见和建议，如提高森林资源的资产化核算水平、建立专业化的审计人才队伍等具体建议，从而更好发挥自然资源资产审计对我国大规模国土绿化行动的推动和助力作用。