退耕还林还草高质量发展策略

李世东

(国家林业和草原局退耕还林还草工程管理中心 北京 100714)

退耕还林还草是中共中央、国务院在世纪之交着眼中华民族长远发展和国家生态安全作出的重大决策，是 “两山”理念的生动实践。1999年开始实施前一轮退耕还林，2014年启动实施新一轮退耕还林还草。截至2020年，中央财政已累计投入5 353亿元，在25个省 (区、市)和新疆生产建设兵团的2 435个县实施退耕还林还草3 480万hm2，其中退耕地还林还草1 420万hm2、荒山荒地造林1 753万hm2、封山育林307万hm2，占同期全国重点工程造林总面积的40%，有4 100万农户、1.58亿农民直接受益，工程建设取得了巨大成效[1]。2020年是习近平总书记 “绿水青山就是金山银山”理念提出15周年，也是 “十三五”收官、实现全面小康之年。在谋划 “十四五”、开启现代化新征程的关键时刻，退耕还林还草面临着全新的形势。新形势需要新思路，新思路需要新格局。只有进一步明确思路，开拓创新，退耕还林还草这一世界著名生态工程才能为建设生态文明和美丽中国、构建人类命运共同体作出更大贡献。

1 退耕还林还草面临的新形势

1.1 从全球形势看，保护与发展面临双重压力

大规模退耕还林还草为增加森林覆盖、参与全球生态治理作出了重大贡献。20年来，退耕还林还草为确保我国在全球森林面积和蓄积不断减少的情况下连续多年保持 “双增长”和人工林保存面积长期处于世界首位作出了重要贡献，推动我国提前实现了 《联合国2030年可持续发展议程》确立的 “到2030年实现全球土地退化零增长”目标。据NASA在2019年发布的研究结果，新世纪以来中国绿色面积净增长量和净增长率均排名全球首位，绿色面积净增长占全球净增长总面积的25%，相当于俄罗斯、美国和澳大利亚之和，其中植树造林占比达42%[2-3]。根据同期数据推算，退耕还林还草贡献了全球绿色净增长面积的4%以上。2019年2月，《自然》发表文章，对我国实施的退耕还林及在应对气候变化中所取得的进展作了详细介绍，呼吁全球学习中国的经验。美国科学院院士、斯坦福大学教授格蕾琴·戴利通过长期深入研究后指出，中国的退耕还林是一个极大的创新项目，解决了2个至关重要的问题:一是保护环境和引导产业转型，二是为农村贫困人口提供致富机遇。她认为，退耕还林已经在中国取得了显而易见的成效，其他国家应重视并学习中国的经验，将中国当成一面镜子[4-5]。

发展经济和保护生态是全球两大热点问题。对于发展中国家来说，经济发展的任务尤其迫切和艰巨。树立尊重自然、顺应自然与保护自然的生态文明理念，加快生态修复和保护也尤为迫切。2020年，新冠疫情突然暴发，波及范围之广、持续时间之长、辐射影响之深，全球空前，历史罕见!在以习近平同志为核心的中共中央坚强领导下，经过全国人民众志成城、艰苦卓绝的努力，我国疫情防控取得重大战略成果，经济和社会活动全面重启，但疫情仍在全球肆虐。这场疫情使全球经济按下 “暂停键”，国际形势剧烈波动、全球经济恢复缓慢，中国经济也受到严重冲击。新冠疫情在全球蔓延暴发以来，至少有13个国家采取了限制粮食出口的措施，很多国家加大了粮食储备，粮食安全成为社会舆论焦点，引发国民对 “吃饭”问题的担忧，社会各界都更加重视保护耕地和禁止粮食浪费。随着经济下行和粮食安全双重压力的叠加，生态建设空间和投入必然受到影响，作为生态修复重要举措的退耕还林还草也必然受到一定程度冲击。面对百年未有之大变局的外部环境，特别是新冠疫情的影响，今后退耕还林还草不但要肩负起更高质量的生态保护修复重任，还要肩负起更高效益的促进发展重任，以满足经济社会高质量发展的新需求。

1.2 从我国形势看，机遇与挑战并存

退耕还林还草作为大规模国土绿化的重要载体，实施以来国土绿化进程明显加快，林草植被得以大幅度增加，工程区森林覆盖率平均提高超过4个百分点，一些地区提高十几个甚至几十个百分点，绿色空间不断延伸。通过实施退耕还林还草，长江、黄河中上游等大江大河流域及重要湖库周边水土流失状况明显改善，北方地区土地沙化和西南地区石漠化得到有效遏制，野生动物栖息环境得到有效修复，生物多样性得以保护和加强。2020年最新监测评估结果显示，全国退耕还林每年产生的生态效益总价值量达1.42万亿元，经济效益0.26万亿元，社会效益0.73万亿元，合计2.41万亿元，相当于退耕还林还草工程20多年来国家总投入的4倍多[6]，为改善区域生态环境、实现新时期精准脱贫、优化生产生活生态方式作出了突出贡献。

当前，我国正处于 “两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，我们既要全面建成小康社会，又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程。发展阶段变了、发展环境变了，社会需求也随之变化。我国已转向高质量发展阶段， “十四五”时期要以推动高质量发展为主题，这是中共十九届五中全会作出的科学判断。“十四五”时期经济社会发展的主要目标，包括在质量效益明显提升的基础上实现经济持续发展、生态环境持续改善、生态安全屏障更加牢固、城乡人居环境明显改善、脱贫攻坚成果巩固拓展等。生态保护修复的主要任务是提升生态系统质量和稳定性。这就要求我们必须把退耕还林还草放在当前我国经济社会发展的大局和变局中去考量，处理好生态效益与经济效益、精准脱贫与巩固脱贫成果、实现全面小康与开启现代化新征程的关系。这就意味着，新的形势向退耕还林还草提出了新的更高要求。今后，退耕还林还草必须走高质量发展道路，通过高质量建设、高水平管理，切实做到生态、经济、社会效益同步提升，最终实现成果高效益。这是新形势给我们提出的新课题，如何理解好、把握好、解答好，为国家和人民交出一份满意的答卷，对我们来说既是机遇，又是挑战。

1.3 从系统自身看，惯性与创新相互冲突

按照制度经济学理论，人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径，无论是好还是坏，就可能对这种路径产生依赖。20年来，退耕还林还草已经形成了一套比较完善的管理方法和运行机制，并在建设管理中发挥了积极作用，取得了良好的效果[7-11]。当前，我国已经转向高质量发展阶段，推动高质量发展是党中央的新要求，也是各级政府和广大退耕农户对退耕还林还草提出的新要求。退耕还林还草工作要与时俱进、不断创新，努力适应这个新要求。现在情况变了，退耕还林还草一年推进上百万公顷甚至数百万公顷的时代已经过去，由更多注重数量规模转向注重质量效益，过去延续下来的管理方法和运行机制是退耕还林还草大规模、高速度阶段的产物，很多已经不能适应新阶段、新目标的要求。因循守旧易，开拓创新难。克服路径依赖，大胆开拓创新，是实现退耕还林还草向更高质量发展的关键。这就要求我们摒弃旧有思维和行为方式，针对发展中遇到的新问题，在转变工作内容和方式上下功夫。紧紧围绕高质量发展这一主题，在发展思路、政策体系、标准统计、绩效考核、文化建设等方面提出新思路、拿出新举措、取得新进展。

2 什么是退耕还林还草高质量发展

高质量发展是时代之需。推动高质量发展，是以习近平同志为核心的党中央审时度势、把握时机作出的重大战略决策。推动高质量发展既是一项长期、曲折、艰巨的系统性工程和历史性任务，也是实现中华民族伟大复兴的必由之路。

2.1 高质量发展的由来及内涵

中共十九大作出 “中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代”的重大论断，指出新时代我国发展的基本特征，就是已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2018年9月20日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第四次会议，审议通过了《关于推动高质量发展的意见》。会议指出，推动高质量发展是今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，要加快创建和完善制度环境，协调建立高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和政绩考核办法；要抓紧研究制定制造业、高技术产业、服务业以及基础设施、公共服务等重点领域高质量发展政策，把维护人民群众利益摆在更加突出位置，带动引领整体高质量发展。2018年11月，中共中央、国务院印发 《关于推动高质量发展的意见》，为我国经济社会高质量发展作出了顶层设计。

高质量发展，意味着高质量的供给、高质量的需求、高质量的配置、高质量的投入产出、高质量的收入分配和高质量的经济循环。推动高质量发展，既是保持经济持续健康发展的必然要求，也是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，更是遵循经济规律发展的必然要求。推动高质量发展，必须坚持以人民为中心，坚持发展是第一要务、人才是第一资源、创新是第一动力，坚持质量第一、效益优先。

中共十九届五中全会在深入分析我国发展环境面临的深刻复杂变化后，作出了我国已转向高质量发展阶段，制度优势显著、经济长期向好、社会大局稳定，同时我国发展不平衡不充分问题仍然突出、重点领域关键环节改革任务仍然艰巨、创新能力不适应高质量发展要求的基本判断；提出了以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系，加快构建新发展格局的新要求。以此为核心，全会审议通过的 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，更是对提升生态系统质量和稳定性作出了明确安排部署，为 “十四五”林业草原和退耕还林还草高质量发展提供了行动指南。

2.2 林业草原高质量发展的目标任务

2019年2月，国家林业和草原局印发 《关于促进林草产业高质量发展的指导意见》，从合理利用林草资源、高质量发展林草产业的角度出发，提出了 “大力培育和合理利用林草资源，充分发挥森林和草原生态系统多种功能，促进资源可持续经营和产业高质量发展，有效增加优质林草产品供给”的基本思路，明确了相应的目标任务和工作举措。

2019年3月，国家林业和草原局印发 《林业草原高质量发展配套细则》，提出了林草高质量发展的基本思路:在指导思想上要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持稳中求进总基调，坚持新发展理念，紧紧围绕统筹推进 “五位一体”总体布局和协调推进 “四个全面”战略布局，坚持以推动林业草原高质量发展为主线，以建设生态文明和美丽中国为总目标，以满足人民美好生活需要为总任务，认真践行新发展理念和绿水青山就是金山银山理念，全面深化林业草原改革，切实加强生态保护修复，大力发展绿色富民产业，推动林业草原发展质量变革、效率变革、动力变革，努力实现更高质量、更有效率、更可持续的发展。在基本原则上要坚持尊重规律，科学修复；坚持统筹兼顾，系统治理；坚持政府主导，多方协作。在发展目标上，到2020年，林业草原现代化水平和发展质量效益明显提升，生态环境总体改善，生态安全屏障基本形成；到2035年，初步实现林业草原现代化，生态状况根本好转，美丽中国目标基本实现。10项主要任务包括深化林业草原重点领域改革，着力提升大规模国土绿化、森林生态系统、草原生态系统、湿地生态系统、荒漠生态系统质量，着力提升野生动植物及生物多样性保护水平，着力提升以国家公园为主体的自然保护地体系建设管理水平，着力提升林草产业发展质量，着力提升林业草原对外开放水平。 《指导意见》和 《配套细则》是退耕还林还草高质量发展的基本遵循。

2.3 退耕还林还草高质量发展要解决的问题

推动退耕还林还草高质量发展，必须首先搞清楚什么是退耕还林还草高质量发展，明确目标任务和发展方向。退耕还林还草高质量发展，就是要告别以往更多注重数量和规模的发展模式，转为追求质量和效益全面提升的发展模式，着力解决退耕还林还草质量、效益不高的问题，实现由 “大写意的山水画”到 “精雕细琢的工笔画”的转变。

退耕还林还草高质量发展就是要努力实现“三高”:建设高质量，成果高效益，管理高水平。实现这 “三高”，就是全面落实 “退得下、还得好、能致富、不反弹”的建设目标，确保应退尽退、持续高效、生态惠民。一是建设高质量，就是退耕还林还草建设全过程的高质量，从选择优良且适宜的种子苗木开始，到用科学的植被配置模式、恢复方式和技术手段去种植，再到科学经营和管护林草资源。二是成果高效益，就是生态系统结构功能完善，产品供给丰富多样，林草及相关产业兴旺发达，退耕农民收入持续稳定增长，退耕文化软实力大幅提升，退耕还林还草的生态、经济、社会等综合效益显著提高。三是管理高水平，就是实现管理的信息化、科学化、制度化，高标准、高起点建立退耕还林还草综合信息管理平台，对工程建设实行全方位、全过程科学有效规范监管，通过高水平、现代化的管理，确保退耕还林还草高质高效推进。

3 为什么要推动退耕还林还草高质量发展

3.1 适应发展新常态的必然选择

20多年来，退耕还林还草总规模达3 480万hm2，退出耕地1 420万hm2，生态效益和经济社会效益显著，为全球增绿作出了巨大贡献。顺应当前我国发展环境的深刻变化，顺应发展新常态的客观需要，退耕还林还草大规模推进阶段已经结束，必然转向质量优先、适度规模的高质量发展阶段。这就需要我们科学应变、主动应变，抓住机遇，完善政策体系，建立长效机制，以全面提升质量效益为主题，从根本上推动退耕还林还草可持续发展。

3.2 顺应我国社会主要矛盾变化的历史必然

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。不平衡不充分就是发展质量不高的直接表现。伴随着经济社会发展，老百姓过去盼温饱，现在盼环保，过去 “求生存”，现在 “求生态”，人民群众对干净的水、清新的空气、优美的生态环境等要求越来越高，迫切需要更平衡、更充分的优质生态产品供给。人们对优质生态产品的新需求，既是对退耕还林还草质量提出的更高要求，也是推动退耕还林还草事业发展的新动力。退耕还林还草要更好地满足人民日益增长的美好生活需要，就必须推动高质量发展。

3.3 践行 “两山”理念的必然要求

退耕还林还草20多年来，许多沟壑纵横的山坡地长满了郁郁葱葱的林木，许多泥沙俱下的河流变得清澈见底，人们从 “越垦越穷”的恶性循环中走出，迈上了 “青山绿水”的良性发展之路。但是，一些地方 “绿水青山”尚未真正变成 “金山银山”，巩固发展退耕还林成果任务依然艰巨，提高质量效益成为当前面临的主要课题。对于生态建设，习近平总书记始终强调要坚持久久为功，驰而不息；进则全胜，不进则退。目前，退耕政策补助陆续到期，巩固成果面临新的挑战。如果已有建设成果都保不住，势必影响党中央、国务院推动退耕还林还草的决心，势必影响广大干部群众持续推进工程建设的信心。只有大力推动退耕还林还草高质量发展，才能加快实现 “两山转化”，这也是巩固退耕还林还草成果、实现退耕还林还草可持续发展的必然要求。

3.4 实现乡村振兴的迫切需要

退耕还林还草主要分布在我国的中西部偏远地区、山区和沙区，是我国贫困人口相对集中地区，这些地区一直是脱贫攻坚和乡村振兴的重点和难点。退耕还林还草通过发展特色产业，加快了产业脱贫；通过移民腾退耕地还林还草，助力了易地搬迁脱贫；通过钱粮直补，实现了生态补偿脱贫；通过退耕还林还草技能培训，促进了教育脱贫；通过生态护林员的选聘，尝试了社保脱贫。退耕还林还草成为脱贫攻坚 “五个一批”的好帮手和乡村振兴的关键之举。2020年是我国脱贫攻坚决战决胜之年，退耕还林还草有效助推了精准脱贫，但脱贫摘帽不是终点，脱贫成果仍需巩固，乡村振兴亟待加力。只有大力推动高质量发展，充分发挥退耕还林还草的独特优势，通过壮大特色产业基地，实现产业兴旺；通过改善生态环境，实现生态宜居；通过密切干群关系，实现乡风文明；通过民主管理，实现治理有效；通过持续稳定增加退耕农户收入，实现生活富裕，才能让老百姓挑着 “金扁担”干活，才能让退耕还林还草这项德政工程、民生工程发挥更大作用，为乡村振兴作出更大贡献。

4 怎样推动退耕还林还草高质量发展

实现退耕还林还草高质量发展，首先要理顺退耕还林还草高质量发展的总体思路，其次要完善治理体系，最后要提升治理能力，推动人与退耕还林还草事业协调发展。

4.1 理顺治理思路，明确退耕还林还草高质量发展总体要求

按照中央及林业草原高质量发展的总体要求，新时代推动退耕还林还草高质量发展的基本思路是:以习近平生态文明思想为指导，深入践行 “绿水青山就是金山银山”理念，推动退耕还林还草质量变革、效率变革、动力变革，以高质量发展为主题，以提升综合效益为目标，因地制宜、分区施策、分类指导，坚持不懈开展退耕还林还草，优化国土空间利用格局，为促进人与自然和谐共生、建设生态文明和美丽中国作出更大贡献。

退耕还林还草高质量发展目标是:到2025年，初步建立起退耕还林还草高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和政绩考核体系，退耕还林还草发展质量效益得到提升，退耕还林还草成果得到进一步巩固，工程区生态环境得到进一步改善，产业结构得到有效调整，生态惠民得到明显体现；到2035年，建立起退耕还林还草高质量发展的完整治理体系，需要生态修复的耕地应退尽退，已有成果得到切实巩固，质量效益明显提升，建立起稳定的林草生态系统，工程区生态状况根本好转，产业结构得到优化，生态、经济和社会效益显著，推动美丽中国基本建成[12-13]。

1)在基本定位上，退耕还林还草要实现由阶段性的工程建设向退耕还林还草事业的可持续发展转变。一部人类文明史，就是一个人与土地的关系史。从原始社会末期起，随着人口的快速增长，人们开始了逐步毁林开荒耕种，直至今天。1998年特大洪灾后，党中央、国务院决定实施退耕还林；2014年又启动实施新一轮退耕还林还草。退耕还林还草是人类文明发展到一定阶段的产物，随着科技的进步、人口增长趋缓并达到峰值，人类对粮食的需求和对耕地的依赖程度将逐步下降，退耕还林还草将是一个长期的事业。如今，我国粮食安全已经从追求 “吃得饱”向 “吃得好”转变，审视粮食安全的视角已经逐步从粮食安全转向食物安全，在确保 “谷物基本自给、口粮绝对安全”的基础上，需要不断拓展食物来源，而退耕还林还草在这方面能有较大的作为。退耕还林还草是一项长期的事业，是山水林田湖草系统治理和生态系统保护修复的重要措施。退耕还林还草本身，不仅只是退耕和还林还草的过程，而且还有长期巩固成果、持续发挥效益的过程。在推动退耕还林还草高质量发展的定位上，要实现由具有时空边界的生态工程建设向退耕还林还草事业可持续发展转变，向保障国土生态安全的重要手段和持续举措转变。

2)在发展方式上，退耕还林还草要实现从规模数量型向质量效益型转变。耕地是我国最为宝贵的资源，是粮食生产的重要基础，关系14亿人的吃饭大事，必须保护好，绝不能有闪失。前一轮和新一轮退耕还林还草共在耕地上造林种草1 420万hm2，约占我国耕地总面积的1/10。实施退耕还林还草，党中央、国务院下了很大决心，有关部门给予了大力支持，这在我们这个人口众多的大国是很不容易的。退耕还林还草尽管为优化土地利用结构、改善生态环境、促进 “三农”问题的解决等作出了巨大贡献，但为了端牢14亿人口的饭碗，必须守住耕地这个根基，退耕面积不可能再像以前一样达到每年上百万公顷甚至几百万公顷的规模。面对新冠疫情和新的国际形势，党中央、国务院更加重视耕地保护以及耕地 “非农化”“非粮化”的问题。因此，面对新的形势，退耕还林还草要由大规模推进转变到高质量发展上来，在抓好新增任务高质量完成的同时，重点抓好已有退耕还林还草成果的提质增效，各级林草部门要转变工作思路、建设内容、管理方式和组织方法，尽快适应退耕还林还草高质量发展的新要求。

3)在发展目标上，退耕还林还草要由注重单一生态功能向多功能、多效益转变。退耕还林还草尽管发挥了巨大的生态效益，每年产生1.4万多亿元的生态价值，但经济功能、社会功能仍发挥不足。退耕还林还草高质量发展，就是要在继续适度规模推进的基础上，大力提升发展质量和效益，丰富并优化产品供给，更好满足人民群众在生态、经济、社会、文化等方面日益增长的需要。在生态功能方面，要体现为社会和自然提供支持、调节、供给服务，发挥保育土壤、养分固持、涵养水源、固碳释氧、净化大气、森林防护、维护生物多样性等功能；在经济功能方面，要体现以退耕还林还草形成的各类资源 (包括实物资源和生态、景观等非实物资源)为对象或依托，形成的第一、二、三产业的产值和收益；在社会功能方面，要体现建设成果对退耕农户和工程区社会发展所产生的影响，包括发展社会事业、优化社会结构、完善社会服务功能、促进社会组织发展等。

4)在遵循原则上，退耕还林还草要始终坚持新发展理念。一是坚持绿色发展，生态优先。绿色发展是可持续发展中国化的理论创新。退耕还林还草首先要坚持绿色发展，保持 “生态优先”的初心，将 “生态优先”融入退耕还林还草工作的全过程，努力满足人民群众对清新空气、干净饮水、优美环境的强烈需求。二是坚持协调发展，持续高效。协调发展是山水林田湖草系统治理的必然选择。退耕还林还草高质量发展既要注重与耕地保护、农业农村发展等外部系统的协调，也要注重内部的因地制宜、科学绿化以及生态与经济等的协调，注重发展的整体效能，增强可持续发展能力。三是坚持创新发展，激活动力。必须把创新摆在退耕还林还草高质量发展全局的核心位置，不断推进理论、制度、科技、文化等各方面创新；理论创新是先导，制度创新是保障，科技创新是基础，文化创新是根本，四大创新要同时 “发力”、一起 “给力”，为工程建设注入生机活力，形成更多新的增长点、增长极。四是坚持开放发展，全民共建。退耕还林还草要提高对内对外开放的质量和发展的内外联动性，开创开放、包容、普惠、共赢的新格局；要紧紧抓住我国新一轮产业变革和资本相对充裕的重大机遇，大力吸引社会资本、新技术、新产业参与工程建设，以开放发展促进全民共建、合作共赢。五是坚持共享发展，生态惠民。坚持退耕还林还草共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的政策和制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，朝着共同富裕方向稳步前进。必须将生态惠民作为退耕还林还草的基点，既要生产高质量的生态产品，让全体人民能从中受益；还要让广大退耕农民得到应有的回报，享受到改革发展的成果，促进全体人民共同富裕。

5)在工作方法上，退耕还林还草要因地制宜、分区施策、分类指导。退耕还林还草自1999年开始实施以来，前后历经20多年，有的树已经成材，有的才刚刚种上。因此，推动退耕还林还草高质量发展要科学规划、分类指导:一是对前一轮退耕还林还草，重点是巩固好已有成果，一方面对有提升潜力的存量林分着力提质增效，努力将 “绿水青山”打造成 “金山银山”；同时，争取对前一轮政策补助到期的纯生态林，完善接续补助政策，建立长效机制，调动退耕农民管林护林的积极性。二是对新一轮退耕还林还草，重点是要争取完善补助政策，巩固退耕还林还草和脱贫攻坚成果。三是对今后退耕还林还草，重点是在摸清底数和发展空间基础上，实行 “退还补管”紧密结合。 “退”就是对各类需要退耕还林还草的耕地争取做到应退尽退，合理利用国土空间，实现 “两山”融合、空间互补； “还”就是乔灌草有机结合，实行山水林田湖草系统治理，还出绿水青山；“补”就是争取完善退耕还林还草补助政策，发挥调动各方面的积极性； “管”就是中央、地方、群众齐抓共管，保障退耕还林还草的高水平、高质量、高效益。

6)在关系把握上，退耕还林还草要处理好几大关系。第一，正确把握总体谋划与久久为功的关系。在我国这样一个地域范围广阔、经济体量巨大、人口规模庞大的国家，推动退耕还林还草高质量发展任重道远。我们必须保持战略定力，统筹做好推动高质量发展的顶层设计和总体谋划，正确把握实现长远目标和做好当前工作之间的关系，坚持久久为功，发扬钉钉子精神，把退耕还林还草各项工作做好做实。第二，正确把握整体推进与重点突破的关系。推动高质量发展是一项系统工程，要运用系统论的方法，按照退耕还林还草的总体规划，推动退耕还林还草各项工作全面发展。同时，要善于厘清退耕还林还草的主要矛盾和矛盾的主要方面，搞好重点区域、重点环节、重点举措的突破，推动整体工作再上新台阶。第三，正确把握维护政策和培育新动能的关系。发展动力决定着退耕还林还草的发展速度、效能和可持续性。推动高质量发展必须大力创新机制，着力培育壮大新动能，促进新旧动能加快接续转换。要加快创新步伐，向先进科技要动力。要改革发展方式，推动形成市场决定要素配置的机制，吸引社会力量参与退耕还林还草。第四，正确把握退耕还林还草与耕地保护的关系。退耕还林还草与耕地保护是辩证统一的。实践证明，科学有计划地实施退耕还林还草不会威胁国家粮食安全，还可以修复和改善区域生态环境，优化农业生产要素配置，提高粮食单产和复种指数，发展木本粮油、干鲜果品和畜牧业，保障和提高全国农业综合生产能力。决不能把退耕还林还草与耕地保护割裂开来，要坚持在退耕中保护耕地，严格按照国务院批准的地类和规模退耕，决不能退质量较好、粮食产量较高的耕地，不能触碰耕地保护的红线；在耕地保护中适度退耕，对水土流失和风沙危害、石漠化、土地污染严重的耕地逐步有计划地退耕还林还草，促进耕地休养生息，推进生态文明建设。第五，正确把握维护公平与讲求效率的关系。退耕还林还草发挥的生态效益是典型的效益外溢产品，如何处理好公平和效率的关系，是我们必须解决好的关键问题。必须着力解决退耕农民经济收入差距较大的问题，使退耕农民获得社会平均收益，使生态建设成果更多更公平地惠及广大退耕农民。这样不仅有利于激发各种生产要素特别是退耕农民的积极性，扩大中等收入群体，而且有利于提升全社会购买力，创造更大规模市场，推动经济更有效率、更加公平、更高质量、更可持续发展[14-19]。

4.2 完善治理体系，推进退耕还林还草高质量发展

构建适应新时代新要求的退耕还林还草治理体系，不仅是退耕还林还草高质量发展的重要内容，也是其重要支撑。

4.2.1 作好顶层设计，建立高质量的政策体系

“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”顶层设计是退耕还林还草高质量发展的总体构想。作好退耕还林还草顶层设计，要运用系统论的方法，从全局角度，对退耕还林还草的各方面、各层次、各要素进行统筹规划，集中有效资源，实现退耕还林还草高质量发展的目标。要及时关注并积极参与国土 “三调”、国土空间规划、国土生态空间规划和 “三区三线”划定等相关工作，依据国土 “三调”结果，全面查清需要退耕地类、面积、分布，确保数据真实性、准确性。统筹考虑退耕还林还草与耕地保护，在保障国家耕地需求和粮食安全的情况下，结合乡村振兴、推动长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、新时代推进西部大开发形成新格局等国家战略，与 “双重”规划有机衔接，科学编制退耕还林还草中长期发展规划，从根本上解决退什么地、退多少、怎么退的问题，保障工程健康有序推进。规划不仅要考虑规模的问题，更要考虑巩固成果、提高质量效益的问题。

完善的政策体系是稳步推进退耕还林还草高质量发展的重要保障。退耕还林还草政策主要包括用地政策、建设补助政策、生态效益补偿政策和相关配套政策。要协调有关部门落实退耕规模和地块、完善补助政策，最大限度地激发方方面面投身退耕还林还草的积极性；对政策补助到期的退耕还生态林特别是国家重点生态功能区和集中连片特困地区的生态林，根据经济社会发展水平和森林生态系统服务价值，可以给予特殊的生态补偿，让广大退耕农户享受到国家改革开放和生态建设带来的红利，增强管林、护林的积极性。坚持退耕还林还草属中央和地方共同事权，要在努力争取更多中央政策支持的同时，充分发挥地方政府的主观能动性，不断完善退耕还林还草高质量发展的政策措施。打破固有的建设机制，整合各类资金、拓宽投资渠道，吸引融资资本、社会资本进入退耕还林还草领域，注入更多市场经济元素，逐步建立系统完整、权责明晰、科学规范、运转高效的投入机制，形成全社会关注、全民动员、多元经济主体参与建设的新格局。

4.2.2 加强系统治理，开展高质量的建设

一是良种壮苗。加大乡土树种草种培育力度，提倡订单育苗、就近育苗，优先使用良种壮苗，并注意种苗的优良品种、适生种源及调运范围，坚决避免有苗就栽、有种就播。加强种苗市场监管，严禁使用无证、无签、质量不合格及带有重大有害生物的林草种苗。二是科学栽植。绝不能只顾退耕还林还草任务的分配下达和检查验收两头，而不顾工程的实施过程。按照新修订的 《退耕还林还草作业设计办法》扎实做好作业设计，不能边施工边设计、先施工后设计，充分发挥作业设计的指导作用。尊重自然规律，因地制宜，科学选择树草种。根据当地的水热条件，合理选择、配置乔灌草及初植密度，打造多元共生的复合生态系统。积极选用本土化、多样化的树种，大力营造混交林，增强生态系统稳定性。发展经济林要统筹考虑当地立地条件、市场需求、农民经营水平和农民意愿等因素，防止长官意志和形式主义，切忌不顾实际地一哄而上。加强对退耕农户的技术培训，提倡专业队、专业合作社造林种草，实行集约化、规模化、标准化经营，提高退耕还林还草的质量效益。三是精心管护经营。保障建设质量，不能重栽轻管或只栽不管。按照《退耕还林条例》的规定，县级人民政府应当建立退耕还林植被管护制度，落实管护责任；退耕还林者应当履行管护义务。县、乡、村和退耕农户要各负其责，切实抓好退耕还林还草的管护经营，确保植一片、活一片、成一片。

4.2.3 加快推进“三化”，实现高质量的管理

实行信息化、科学化、制度化管理，严格把控工程建设全过程，是退耕还林还草高质量发展的重要保障。一是用信息化推动管理高质量。退耕还林还草是我国乃至全世界涉及面最广、政策性最强、群众参与程度最高、工作程序最为复杂的生态建设工程，信息量巨大。退耕还林还草信息化尽管有了一定的基础，但适应不了高质量发展的要求。要加强信息技术在退耕还林还草管理中的应用，加强信息化基础设施建设，建立退耕还林还草信息系统，实现国家、省、市、县4级联网，进一步完善网络办公系统，提升工程管理效率。需要强调的是，将退耕地块落实到全国土地调查和年度变更调查成果现状图上，做到实地与图上一致，全部实现上图入库管理，是国务院及有关部门对新一轮退耕还林还草提出的要求，也是新一轮退耕还林还草任务落实的重点和难点，是一道绕不过去的坎。要克服惯性思维，改变工作方式，适应各类自然资源统一管理的要求，积极配合自然资源部门做好上图入库工作。将关口前移，在作业设计前做好上图入库，避免施工验收后再上图入库出现的各种问题。加强与自然资源部门的沟通衔接，利用第三次全国土地调查成果，推进新一轮退耕还林还草矢量化管理，提升工程管理水平。二是用科学化推动管理高质量。为推进退耕还林还草高质量发展，应大力引导各地推广应用新技术、新品种、新模式、营造混交林等先进实用技术模式，实行科学造林。结合各地实际，推广应用泾流林业、蘸根、深栽、覆膜、生根粉、菌根剂、保水剂等实用技术和新产品，提高造林成活率、保存率和林木生长量。加强对前一轮退耕还林低效林分改造和新一轮退耕还林中幼林抚育，采取补针补阔补绿等措施，营造复层异龄混交林，提高林分稳定性和抗逆性，提升林分生态和景观效益。编制 《退耕还林还草实用模式》，宣传推广各地的实用技术模式，进一步发挥典型的示范引导作用。三是用制度化保障管理高质量。深入落实十九届四中全会精神，围绕退耕还林还草高质量发展，按照实事求是、明确责任、便于操作的原则，根据新的形势，广泛征求社会意见，修订 《退耕还林条例》，制定 《退耕还林还草管理办法》，修订完善合同范本、作业设计、档案管理、检查验收等规定办法，进一步建立健全管理制度体系[20-22]。

4.2.4 完善指标体系，实行高质量的考评

通过完善指标体系，明确退耕还林还草高质量发展的方向和目标。一是完善统计体系，及时全面准确反映建设进展。修订退耕还林还草统计制度，不仅定期调度各地的年度任务落地情况、完成情况，还要调度质量情况以及政策兑现、社会力量参与等情况，及时发现问题，有针对性地制订对策措施。二是完善核查指标体系，明确退耕还林还草发展目标。进一步优化面积核实、面积合格、面积保存、成林和管理等检查验收内容标准，调整完善退耕地类标准、退耕还林成活率等级划分标准、面积保存标准、成林标准、林带确认标准等方面的技术标准，形成一个科学、规范、符合实际的退耕还林还草检查验收指标体系。三是完善监测评估体系，明确退耕还林还草发展的方向。退耕还林还草效益监测要全面、客观、真实地反映退耕还林还草产生的巨大综合效益，用实实在在的监测评估数据更好 “向人民报账”。2020年出台的 《全国退耕还林还草综合效益监测评价总体方案》，明确了今后开展退耕还林还草综合效益监测评价工作的指导思想、技术路线、指标方法，首次将生态、经济、社会三大效益统一安排部署，监测范围首次全面覆盖退耕还林还草所有的工程省区和工程县，体现了全要素、全覆盖、全时段的特点。要通过完善的监测评估指标体系，引导退耕还林还草林种树种草种选择、新产品新业态的培育、新型经营主体和合作组织的培育，引导退耕农户和退耕主体更好地面向市场，提供更多、更优质的退耕还林还草产品。四是完善责任书考核，形成有效的激励约束。修改责任书文本，全面、系统地明确各地、各部门工程建设，成果巩固，工程管理，资金落实等方面的责任；根据统计、核查等结果，对各工程省区责任书执行情况进行全面通报，对有关指标进行全国排名，激励各地进一步做好退耕还林还草各项工作。

4.2.5 弘扬生态文明理念，构建高质量的文化

生态文化是人与自然和谐共存、协同发展的文化，也是一种人类尊重自然、顺应自然，在发展中实现自我反省、自我调节的生态觉醒、行为修正和社会适应。实施退耕还林还草正是我们面对生存危机所作出的尊重自然、顺应自然，在发展中实现自我反省、自我调节的重要选择。退耕还林还草文化是生态文化的重要组成部分，也是生态文化的丰富和发展。通过20多年的实践，退耕还林还草已不仅仅是技术、管理、经济问题，已经上升为文化问题。退耕还林还草文化是指人们在退耕还林还草活动中创造的精神财富，包括退耕还林还草创造的或受其影响、与之相关的哲学、文学、艺术、科技、制度、风俗习惯、生活方式、思想道德等。只有深入研究退耕还林还草文化，才能深刻理解生态文明建设史上这一标志性工程的伟大意义。文化是国家和民族的灵魂，退耕还林还草文化也是退耕还林还草的灵魂所在。开展退耕还林还草文化建设研究，是引领未来退耕还林还草高质量发展的重要举措。退耕还林还草文化建设要坚持以习近平生态文明思想为指导，以 “绿水青山就是金山银山”理念为引领，以不断丰富完善退耕还林还草精神文化、制度文化、物质文化为核心，以全面研究、深入挖掘、认真整理、精心创作、吸收借鉴、广泛传播为手段，以讲好退耕还林还草故事、传播好退耕还林还草声音为宗旨，向世界展现真实、立体、全面的退耕还林还草，提高退耕还林还草文化软实力和影响力。要通过全面系统总结，认真研究分析20多年来的退耕还林还草成果；充分发挥专家作用，切实提高退耕还林还草文化研究水平；深入实际调研，挖掘整理退耕还林还草基层丰富实践；广泛收集资料，吸收借鉴生态文化相关研究成果，以加快建设退耕还林还草这一 “复兴文化”“智慧文化” “和谐文化”。要充分利用广播、电视、报纸等传统媒体，微信、微博等新媒体，开展形式多样的宣传，用实践中涌现出来的先进人物和先进事迹来教育人、感染人、鼓舞人，进一步增强广大退耕工作者和退耕农民的主动性、积极性和创造性，进一步提高全社会的生态保护意识。

4.3 提升治理能力，推动退耕系统的人与事业良性互动

路线确定以后，干部就是决定因素。退耕还林还草工作者肩负着推动退耕还林还草高质量发展的神圣使命。要通过健全机构、转变职能、提升能力、改善作风，积极推进退耕还林还草高质量发展。

1)健全机构。健全的机构是推动退耕还林还草事业高质量发展的重要保障。机构改革后，林草部门职能职责、机构设置有了较大变化，各地退耕主管部门有的被合并、有的被撤销，工作开展难度加大。面对困难，要强化责任担当，敢于迎难而上，当好参谋，积极争取重视和支持，在机构改革过程中谋取应有的地位。对一些没有独立退耕机构的地方，应明确退耕还林还草管理职责和人员，确保退耕事业有人管，工程管理不弱化、不断档。对有独立退耕机构的地方，应充实工作人员，改善工作条件，形成上下贯通的管理体系，保证各项工作健康有序开展。

2)转变职能。林业、草原、国家公园是生态文明建设的重要阵地和抓手，三者相互依托、融合统一、目标一致。加快职能转变既是推进林业、草原、国家公园 “三位一体”融合发展的根本要求，也是适应退耕还林还草高质量发展的必然选择。要树立 “三位一体”意识，统筹推进林业、草原和国家公园工作，加快职能转变，调整工作重点，工程建设不再仅限于退耕还林，因地制宜实施退耕还林、还草、还湿、还自然保护地，山水林田湖草系统治理，打造多元共生的复合生态系统。同时，进一步适应“放管服”的需要，简政放权、放管结合、优化服务，强化事前事中事后监管，有的放矢地研究推动退耕还林还草高质量发展具体举措，有针对性地强化管理，全面提升退耕还林还草工作服务水平，以高水平服务保障高质量发展。

3)提升能力。只有建设一支信念坚定、素质过硬，特别能吃苦、特别能奉献的高素质专业化干部人才队伍，才能保证退耕还林还草事业高质量发展。要强化政治和业务理论学习，在学习内容上求 “广”、在学习方法上求 “活”、在学习态度上求 “严”，加快知识更新和理念更新，不断适应新形势、新要求。坚持问题导向，加强调查研究，提高为民排忧解难的能力。进一步增强创新意识，提高创新能力，顺应形势发展需要。建立分级培训制度，开展分层次、分类别、分岗位的管理和技术人员培训，特别是针对基层管理人员调动频繁、流动性大的特点，及时对新任县乡政府分管领导和县级林草部门分管领导进行政策、管理培训，保证不因人员变动影响退耕还林还草工作开展。

4)改善作风。按照建设 “让党中央放心、让人民满意”的模范机关要求，切实转变工作作风，提高为人民服务的能力和水平，不断增强广大退耕群众的获得感和幸福感。一是坚定理想，提高站位。二是雷厉风行，提高效率。三是保证质量，认真细致。四是规范程序，按规矩办事。五是积极主动，发挥主观能动性。六是开拓创新，砥砺前行。坚决完成党中央、国务院赋予退耕还林还草工作者的职责使命，全力推进退耕还林还草高质量发展。