高校预算管理存在的问题及优化对策探析

周 松

(湖北开放大学，湖北 武汉 430073)

一、引言

目前我国高等教育事业发展已进入提质增效的关键阶段，发展的重点由原来的规模扩张转变为提高教育质量。如何利用好现有的教育资源，最大限度地提高资金使用效益，是每所高校必须面对的现实问题[1]。预算管理可以通过预测、计划、预算、执行、分析等手段全方面覆盖高校事业发展的所有经济领域，在高效整合现有教育资源方面起到不可替代的作用。笔者以湖北开放大学为例，逐一分析目前高校预算管理中存在的问题，并提出相应的解决方案，以期能最大限度地提高各类教育经费的使用效益。

二、高校预算管理目前存在的问题

目前已颁布的《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》，以及各省级财政针对部门预算而制定的相关规定、管理办法等，基本上涵盖了预算管理工作中大部分内容，但高等教育的学科建设、人才培养及相关教育资源整合模式等方面存在其固有特点，目前仍然缺乏针对高校预算管理特点的法规、制度，导致高校在预算管理实务中依然存在部分亟待解决的问题，进而影响整体预算管理水平的提高。

(一)缺乏标准化定额

按照支出性质划分，高校预算支出可分为人员经费、公用经费和项目经费。就其标准化程度而言，多数行政事业单位的各类支出均有既定的、相对成熟的支出标准，在其预算编制及执行中均能较容易地做到“支有据”。如，人员经费部分，主要依据的是当地人社部门颁布的各项工资标准；项目经费部分，则主要是保障特定工作目标而产生的各类支出。但是由于高等学校在人才培养、科技创新、服务社会等方面的固有职能特征，以及办学层次多元化的特点等，导致目前我国高校办学经费核算繁杂、经费标准尤其是公用经费定额标准长期无法统一，进而无法正确区分公用经费和项目经费，无法正确分配二者之间的预算额度，无法正确设定高校整体绩效目标，同时还会对后续的绩效执行、评价等工作带来影响，导致整体绩效评价无法发挥其应有的效力。

(二)缺乏适合高等教育特点的预算项目绩效目标

高校的核心工作目标是“办人民满意的教育”，落实到各项预算支出而言，所有预算项目绩效目标的设定必须体现出其具体的教育内涵意义。以笔者工作中时常遇到各种基础建设、实训室建设、教学设备购置类等预算项目为例，在与部门经办人员沟通中发现，大多数工作人员对于这些项目没有形成一个契合项目建设特定目标的绩效考核体系，具体实践中，往往只能设定诸如“项目验收通过率”“资金执行率”“完成时间”等通用型的绩效目标，运用这些绩效指标对已实施的项目进行考核，只能停留在表面，即只是简单地考核是否“及时、足额地”使用完项目资金，而非项目实施本身所带来的教育质量方面的提升等。

(三)项目库建设与高校中长期工作规划脱节

从“二上、二下”的预算编制流程看，项目申报在“一上”阶段，其工作要求是结合当年预算资金整体情况，从项目库中遴选出符合学校重点工作计划的项目纳入预算，这就意味着项目库的管理工作必须在预算编制环节开始之前。项目库建设的好坏，从某种程度上决定了预算管理的整体质量，一套好的项目库应该能够清晰地反映出学校中长期的重点工作规划思路。[2]

目前，多数高校普遍存在着项目库建设与学校工作规划脱节的现象。综合分析，原因有二：其一，项目库建设工作缺乏统一管理，有的学校项目库管理甚至分为实训室建设类、资产购置类、基本建设类等，分别由不同的职能部门进行管理，这样不可避免地出现不同类别的项目评审往往只站在自身角度考虑，缺乏全局性的统一视野，导致最终入库项目与学校的中长期工作规划严重不符，无法为预算编制提供良好的项目库支撑；其二，项目评审专家库成员往往只包含校内外各行业内的专家，缺乏知悉学校工作规划方面的专家，这样评审入库的项目也容易和学校中长期工作规划脱节。

(四)预算编制与学校年度工作计划脱节

关于预算编制，财政近年来的工作要求是同时提交年度部门预算和三年支出规划，但是从目前预算申报环节看，重点仍在于年度部门预算的编报工作，未对三年支出规划工作提出严格的工作要求。同时，在预算执行过程中时常出现预算文本中体现的工作事项与学校年度工作计划不相符、甚至有冲突的情况。

综合分析，原因有二：其一，过于片面执行零基预算编制方法，导致各年度预算项目支出安排思路缺乏中长期连贯性；其二，年度工作规划制定时间往往严重滞后于年度部门预算编报时间，导致二者各说各话，没能有机地结合在一起，容易出现年度部门预算资金安排所体现的工作思路与学校工作规划不一致的现象。

三、加强高校预算科学化管理的优化对策

(一)建立符合高校办学特点的预算管理制度体系

自2014年8月通过的新预算法，到2020年10月开始实施的预算法实施条例等，这些均属于财政预算改革的顶层设计，并没有针对具体的某一行业(如高等院校)制定出细化的行业预算管理办法。因此高校有必要针对高等教育行业特点，结合实际工作实际情况，建立一套科学的预算管理制度体系，包括预算管理、绩效评价、预算执行与绩效动态监控、项目预算立项评审、专项资金管理、二级学院预算管理等方面，从而推动学校整体教育事业健康发展。[3]

(二)科学制定出符合高校教学规律的公用经费定额标准

对于高校而言，人员经费需根据人社部门制定的相关标准，按照教职工的职务职称级别做预算并发放工资薪金，无需另外制定定额标准；项目经费从支出性质上可以大致看成是为完成特定工作目标的若干公用经费的组合，因此制定出合适的公用经费定额标准，有助于提高高校预算整体的科学化管理水平。

一般说来，对公用经费标准化管理的基础是“定员”，对大多数机关事业单位而言“定员”指的是职工人数。而高等院校因其自身业务特点，与学生相关的工作在其日常工作中占有较大比例，对于高校而言，有必要逐步摸索一套以学生人数为“定员”基础的日常公用经费定额标准。

笔者所在学校近年来尝试结合高等职业教育考核体系中的相关财务指标，如，办公费、差旅费等传统的单项人均定额标准，以及体现职业教育质量考核标准的指标，实习实训费、教学仪器维修费、体育维持费、聘请兼职教师讲课费、生均图书、生均教学仪器值等，按照这个思路，通过决算数据分析，测算出公用经费生均定额约0.5万元左右，同时比照校内部门预算申报数据进行统计分析，公用经费生均定额亦在0.5万元左右，目前看来，这个公用经费生均定额标准的计算思路，基本符合现代职业教育的教学规律。

(三)科学制定项目绩效目标并开展系统绩效考核

1.科学制定项目绩效目标

结合近年来对于高校预算项目绩效的工作体会，笔者总结了“WWH”工作方法，这个方法的思路类似于“黄金圈法则”，具体说来，就是:为什么做这个项目(why);这个项目要做些什么事(what);怎么做(how)。只有这样思考才能精准把握项目建设的关键实质内容，科学制定出相应的绩效目标，圆满达成项目建设的预期目的。以笔者所在学校2018年度部门预算中已完成的“现代职业教育质量提升计划专项”为例进行说明，该项目共设置5个年度绩效目标，对其三级指标分述如下：

(1)创新办学体制机制

该项以4个产出类的三级指标来设置相应的年度绩效目标：“调研、走访专业数”36个、“人才培养方案修订数”36个、“当年11月完成”“投入经费”99万元；同时以2个效益类的三级指标来设置相应的年度绩效目标：“专业教师参与率”100%、“参与教师满意度”97%。

(2)全面推进课程建设与改革

该年度绩效目标的实现，通过7个产出类的三级绩效目标来完成，即：“教学资源库的购买数”7个、“信息化教学平台的购买数”1个、“教学资源库的自建数”12门、“项目化教学改革课程门数”20门、“教学改革试点专业数”5个、“当年11月完成”“投入经费”60万元；同时以2个效益类三级指标来设置相应的年度绩效目标：“专业教师参与率”80%、“参与师生满意度”95%。

(3)改善实践教学条件

该项以3个产出类的三级指标来设置相应的年度绩效目标：“新(改)建实训室数”28个、“校内实践教学工位数”4000个、“投入经费”1457.2万元；同时以2个效益类的三级指标来设置相应的年度绩效目标：“项目教师参与率”100%、“参与师生满意度”95%。

(4)加强双师型队伍建设

该项以5个产出类的三级指标来设置相应的年度绩效目标：“教师培训人次”180次、“建立技能名师工作室”2个、“双师型教师比例”70%、“当年11月完成”“投入经费”120万元；同时以2个效益类的三级指标来设置相应的年度绩效目标：“项目教师参与率”100%、“参与教师满意度”95%。

(5)提高学生对本专业的认同度，提高职业技能

该项以5个产出类的三级指标来设置相应的年度绩效目标：“基础课及格率”97%、“专业课及格率”96%、“对本专业的认知度”100%、“校外实训基地数量”16个、“教师参与企业顶岗实践占专任教师比率”30%；同时以2个效益类的三级指标来设置相应的年度绩效目标：“共建专业学生就业率”95%、“用人单位对学生的认可度”95%。

这个项目的绩效设定过程基本体现了“WWH”方法，即，明确项目建设目的是为了提高学校现代职业教育质量(解决why的问题);实现这个目的要做好“创新办学体制机制、全面推进课程建设与改革、改善实践教学条件、加强双师型队伍建设、提高学生对本专业的认同度，提高职业技能”五件事(即5个年度绩效目标，解决what的问题)；通过每个年度目标下设的若干三级绩效指标来具体实施(解决how的问题)，即针对每个年度目标制定详细的实施方案，同时将其细化分解成若干具体的、有详细考核值的三级指标。从上述说明可以看出，整个项目指标体系的设计是用数量指标的绝对数值来表达该项目实施的工作总量，同时通过和以前年度数据对比反映项目实施的延续性、融合性问题；用质量指标、效益指标的相对数值来考核该项目实施的意义等。这样设定的绩效目标能直观地反映出实施项目目标的具体措施，为项目执行提供了详尽的数值参数，为后续的绩效评价提供了可考量的重要依据，这才是较为科学的符合高校办学特点的年度绩效目标。

2.开展系统绩效考核

对于许多项目而言，其带来的效益往往在项目实施后还会逐渐体现出来，对应的项目长期绩效目标应该增设一些项目实施后对学校教学工作带来改善和影响的指标[4]，例如，购置相关教学设备后增加的“教学实践工位数”；某些关键教学设备增加后影响的“课程考核优秀率”；建设类、设备购置类项目，还要依据项目实施的特点，设置质保期以内的“工程质量、设备故障率”等指标，这些对后续项目绩效深层次考核与分析带来重要影响。但是，目前高校各级绩效评价工作只在项目结束后第一年的上半年开展，这存在一定的局限性，无法考核诸如建设类、设备购置类项目完工第二年以后出现的工程、设备质量等方面的问题。

鉴于此，从预算绩效监督的角度而言，有必要突破目前常规绩效考核模式，开展系统绩效考核模式，即常规年度绩效考核与年度后的绩效跟踪考核相结合的绩效考核模式。对于上文提及的项目而言，自项目结束后第二年开展绩效跟踪考核，重点考核：实训室装修后的使用效果(地板、吊顶、电源等)、实训室设备的故障率等指标。

(四)强化项目库管理

从预算支出的性质划分角度看，人员经费和公用经费基本上都有其刚性和常态化的特点，唯有项目支出才能真正反映某个单位的重点工作规划与思路，而按照规定项目支出又须在项目库中进行遴选，由此可见，项目库管理工作可以说是整个预算管理体系中提纲挈领的重要环节。项目库依据各项目条件、性质及进展，可分为三大类：备选库、预算库、完工库，以此分别对应预算管理的3个阶段：预算前期筹划阶段、预算编制阶段、预算的执行与评价阶段。但是笔者在实践工作中发现多数高校不太重视项目库的管理工作，导致项目库相关管理制度形同虚设，对此笔者认为可以从以下3个方面强化项目库管理与预算管理的内在联系，提高预算管理的整体水平。

其一，在预算前期筹划阶段，要将单位年度计划及中长期工作规划作为备选项目库的入库与排序的首要条件，通过加强项目评审专家库建设，吸纳熟悉学校工作规划方面的专家，确保备选项目库的遴选能契合单位的工作规划；其二，在预算编制阶段，对于已经具有详细的实施计划和方案、明确的绩效目标以及落实了项目资金的项目应该及时纳入年度部门预算；其三，在预算执行与评价阶段，及时开展事中、事后绩效评价工作，并将其评价结果作为后期类似项目入库的重要参考依据。

(五)实施科学的部门预算编制方法

从2000年部门预算改革开始，财政部门开始全面实施零基预算编制方法，站在中央级、省级财政的角度，零基预算编制方法便于迅速核定某地区、某行业的财政供给额度，为后续的预算编制提供有力的数据支撑；但是站在基层预算编制单位角度，在采用零基预算法的时候，往往只重视预算所体现的年度工作计划，而忽视中长期工作规划。因此，对于高等院校这类基层预算单位，在预算编制过程中不能全部采用零基预算的编制方法，应采用零基预算法和增量预算法相结合的方法。具体而言，对于人员经费这类“保民生”的预算支出，采用增量预算法来编制较为合适；对于公用经费，一般是高校内部各职能单位需完成的常年性、日常性工作，其费用波动不太大，基本上都有成熟、固定的模式，在分析对比历年数据的情况下，结合当年工作变化，一般亦可采用增量预算法来编制；对于项目经费除开延续性和常年性项目，其他一次性项目就有必要采用零基预算法编制预算，这部分内容同时也是体现学校重点工作规划的地方。这样才能够保持年度预算在某个中长期规划的时段内保持其连贯性，同时还能突出年度工作计划的重点。

四、结语

综上所述，高校预算管理是一项理论性和实践性较强的工作，随着教育事业的不断发展，必然会出现各类现行制度未涉及的问题，需要我们加以研究和解决，较为突出的如文中所述标准化定额难以确定、绩效标准设置不科学、项目库及预算编制和学校工作规划结合不紧密等。本文立足于工作实际，尝试着重点从预算编制和执行角度出发，对上述问题的优化对策进行分析，提出了诸如结合教学规律制定高校公用经费定额标准、开展系统绩效考核、实施零基预算法和弹性预算法相结合的预算编制方法等对策，以期对高校预算管理的理论、实务研究以及提高教育经费的使用效益方面有所帮助。