科技创新驱动乡村智慧治理

王中华 马小苏

（1.安徽大学社会与政治学院，合肥 230601；2.安徽大学创新发展战略研究院，合肥 230039）

一、研究背景

在当今数字时代的背景下，互联网、大数据、人工智能、云计算等新兴技术的快速革新为社会治理的内涵、模式、行为方式等带来了新一轮的创造性变革。党和国家高度重视提升乡村治理的智能化、专业化、精细化水平，着力推进科技创新与基层社会治理的有机耦合，激发乡村治理的内生动力。

2017年10月，十九大报告明确提出建设科技强国、网络强国、数字中国、智慧社会等发展目标，并将提高社会治理智能化水平纳入社会治理格局之中。2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《数字乡村发展战略纲要》，强调加强信息化在推进乡村治理体系和治理能力现代化中的基础支撑作用，构建乡村数字治理新体系。2019年11月，党的十九届四中全会将“科技支撑”正式列入全会公报，强调完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。2020年7月，中央网信办等七部门联合印发《关于开展国家数字乡村试点工作的通知》，提出完善乡村新一代信息基础设施、探索乡村数字治理新模式、探索数字乡村可持续发展机制。2020年10月，党的十九届五中全会明确提出：“推进科技体制改革，完善国家科技治理体系。”2021年2月，中央一号文件指出：“加强乡村公共服务、社会治理等数字化智能化建设。”

党和国家从宏观层面所作的有关乡村治理现代化的顶层规划与科学部署，均建立在对乡村振兴前景的深刻把握之上，是科技兴国、创新驱动战略背景下对乡村治理新型方式的渐进式探索与实践。本研究基于对智慧城市与智慧乡村双重维度的比较分析，研究大数据环境下乡村智慧治理模式的路径选择，以建设智慧乡村为导向，探寻其运行的现状、困境与路径优化，以期深化对基层智慧治理的思考与探究。

二、智慧乡村：智慧城市理念的价值外延

（一）“智慧城市”“智慧乡村”的价值研究

城市与乡村二者作为智慧治理的创新型空间载体，智慧城市更早出现在大众视野，学界对其关注度与研究程度远远高于智慧乡村。为了直观呈现国内学术话语体系对智慧城市与智慧乡村近些年的关注态势，通过对中国知网（CNKI）数据库中两个概念的相关变量进行检索，获知二者的演进路线与发展图景。根据“智慧城市”“智慧乡村”文献数量可知，二者近十年研究成果的数量差距较为悬殊，从收录总量来看，二者差距约为60倍。“智慧城市”的概念最早出现于2009年，自2011年以来，文献数量开始呈倍速增长趋势，文献年收录量在2 000篇附近浮动，学界对其研究热度始终保持较为高涨的态势。“智慧乡村”的概念自2014年起研究热度略有上涨，但增幅十分缓慢，且年收录量不足百篇。

学界对智慧城市概念的关注度与第四次工业革命背景下智能时代的演进趋势相契合，是科技革命主导下利用互联网、大数据、云计算、区块链等现代化科技打造智慧城市治理平台的阶段性反思与探索。值得注意的是，全面建成小康社会，最薄弱最艰难的一环在农村，最大的潜力与后劲也在农村。较城市而言，乡村接触现代化信息技术的时间较晚，学习与适应的难度较大，与新兴技术融合的历程也更为艰巨。因此，如何在尊重乡村特质的基础上，实现科技创新与基层治理的有机耦合，正是提升乡村治理现代化水平所要思考的问题。

习近平总书记指出：“全面建设社会主义现代化国家，既要有城市现代化，也要有农业农村现代化，要在推动乡村全面振兴上下更大功夫。”从乡村治理现代化视角来看，当前学界对“智慧乡村”概念的关注度在一定程度上滞后于基层治理模式的变革与更新。智慧化浪潮下，城乡之间数字鸿沟逐渐扩大。众多群体和个人之间，由于网络的普及程度和对网络技术的应用不同而产生信息落差，导致“知识分隔”和“贫富分化”等社会问题的出现［1］。城乡发展不平衡、贫富差距过大、资源配置不均匀、信息社会分化等都是数字鸿沟所带来的严重社会问题。为此，学界应以“智慧城市”建设的实践经验为契机，优化乡村智慧治理的路径选择，将智慧治理与自治、法治、德治融合形成“四位一体”的智慧型治理体系。智慧乡村作为城乡融合发展的创新型载体，将数字信息资源的有效利用率与农业农村现代化相匹配，进一步缩小城乡发展不平衡的态势，弥合数字鸿沟，推进构建“智慧城市”和“智慧乡村”优势互补、协同互助的发展格局。

（二）“智慧城市”与“智慧乡村”概念的历史演进

“智慧城市”的概念最早由美国IBM公司于2009年提出，IBM公司将智慧城市定义为：能够最优地利用现有的所有互联信息，以更好地理解和控制其运作，善于对有限资源的使用［2］。自此，全球掀起了一股智慧化浪潮，多个国家和地区纷纷响应，并从国家战略的高度对智慧城市建设进行统筹规划与顶层设计。美国宾夕法尼亚州立大学研究团队分析了全球60个市级智慧城市计划，将其归纳为基本服务模式、智能交通模式、广谱模式、商业系统模式等4种智慧城市模型。2014年，国家发展和改革委员会等八部门联合印发了《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，首次在中央层面对智慧城市的有序建设作出明确要求，并将智慧城市诠释为：“运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式”。在我国，北京、上海、广州、深圳、无锡、宁波等城市都走在智慧化发展前列。截至2020年，住建部公布的智慧城市试点数量已达290个，我国超过700个城市正在规划和建设智慧城市，我国智慧城市的数量约占全球总量的一半。

综合来看，目前学界对智慧城市概念的解读大致可归纳为动态论、工具论、整体论等3种类型。动态论认为智慧城市是一个过程，而不是一个静态结果，在这一过程中，公民参与、硬基础设施、社会资本、数字技术等使城市更宜居［3］。工具论将智慧城市定义为采用了“信息与通讯技术（ICT）降低成本，提高效率与生活质量的可扩展解决方案”的城市［4］。整体论将其概括为建筑环境中物理、数字和人类系统的有效整合，为公民提供可持续、繁荣和包容的未来［5］。

相较于智慧城市，学界对智慧乡村的研究仍处于起步与探索阶段。智慧乡村作为新鲜事物，当下并没有被普遍认同的概念界定。国内学者大多认为，智慧乡村建立在智慧城市的基础上，是智慧城市理念在乡村地区的推广与延伸。智慧乡村是运用大数据、云计算、物联网等新兴信息技术，通过智慧化应用创造性地解决乡村治理、农村生产生活等多领域所面临的问题［6］。除此之外，也有少数学者认为智慧乡村是不同于智慧城市的全新概念，是乡村在后工业化背景下依托新一轮的技术革命推进社会管理和服务的“智慧化”［7］。本研究认为，智慧乡村是以大数据时代为背景，依托新兴通讯技术与信息技术，在乡村地区实现数字技术与人文关怀的有效整合。智慧乡村的核心要义在于将“智慧”理念转化为推动乡村社会进步的务实行动，在农村社会治理、农村养老、精准扶贫、生态文明等多个领域实现治理的数字化、信息化和智慧化。

智慧乡村作为一个全新的课题，不宜将其视为智慧城市的简单延伸或复刻。总体看来，二者所遵循的“智慧”理念是共通的，具有相似的价值内核。“智慧”理念不止涵盖信息化基础设施所属的“硬件”层面，而且包括“软件”层面的治理手段、发展方式、公共服务、生活理念等。乡村智慧化基础设施是智慧乡村建设的物质基础，是实现可持续发展的重要支撑。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第46次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2020年6月，我国农村地区互联网普及率为52.3%，城乡地区互联网普及率差异首次降至24.1%，城乡差异显著缩小，农村和城市“同网同速”的时代正在到来。伴随着城乡数字鸿沟差距的显著缩小，乡村在推进“智慧化”转型的进程中所面临的“软件”层面的考验更为突出。推动乡村社会的数字化转型，更应因地制宜，在尊重乡村特质的基础上进行分类指导，形成个性化治理方案，精细化探索不同乡村智慧化转型的新模式，逐步健全与完善乡村数字治理体系。

新时代大数据环境下，传统科层制的权威框架一定程度上限制了乡村自治的活力，科技与基层社会治理的互动关系不断被重塑。技术嵌入到科层组织的政务网络和社会群体的日常生活中，呈现出“网络+现实”相结合的状态［8］。“智慧治理”作为一种全新的治理方式应运而生，智慧治理的本质是为农村提供科技公共服务。乡村智慧治理是乡村治理主体借助智慧平台的建设与技术手段的支撑实现的有效治理。通过贯彻以人为本的价值理念，构建多方参与的社会治理共同体，提升数字信息资源与乡村社会服务供给的匹配度，开拓智慧乡村的可持续发展机制，助力农业农村现代化的实现。

三、乡村智慧治理的现状分析

（一）治理理念持续创新，重构乡村智慧治理形态

习近平总书记强调，要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道，辅助科学决策。随着科技手段的不断发展，我国现阶段的乡村智慧治理理念也在持续创新。传统的智慧治理思维强调“智慧”理念的科学性与技术性，着重发挥技术手段对乡村治理形态的构建、改造与重塑功能，但容易走向“唯技术”与受技术操控的囹圄之中。国家治理体系与治理能力的现代化，应当强调现代性的、良善的治理体制与治理理念的奠基与指引功能，而不是将“技术”作为治理的根本，走向“技术型治理”［9］。现阶段，乡村智慧治理在遵循乡村社会发展规律的基础上，吸收智慧城市的协同创新、以人为本、城乡一体的先进理念，通过“适度”的技术治理，发挥自治、法治、德治在乡村治理中的协同作用。例如，贵州省开发建设“数字乡村建设监测平台”与“贵州数字乡村App”，实现乡村建设一张图、一体化、集成式管理，有力推进各项民生工程的落实和监管工作，助力“智慧扶贫”。

（二）乡村信息基础设施建设加快，数字乡村建设前景广阔

2020年4月，国家发展和改革委员会首次对“新基建”的范围作了明确界定，认为新型基础设施主要由信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施构成。新型基础设施具有公共性、灵活性的特点，以科技创新为引领，以信息技术为基础，推进乡村管理和服务的智能化，打破“信息孤岛”，为农村居民提供全覆盖、精准化、智慧化的管理服务，推动“互联网＋政务服务”向基层延伸。当前，我国乡村信息基础设施建设全面升级，乡村网络设施、信息终端与服务供给、乡村基础设施数字化转型等都有了一定程度的提升。城市加快向乡村倾斜科技、人才、公共服务等资源，城乡一体化进程明显加快。《中国数字乡村发展报告》显示，截至2020年11月，全国行政村通光纤和通4G的比例双双超过98%，中央财政和基础电信企业投资累计超过500亿元，支持全国13万个行政村光纤建设以及3.6万个基站建设；农村宽带接入用户数约1.4亿户，比上年末净增488万户，乡村广播电视网络基本实现全覆盖。

（三）基层治理主体趋向多元，对乡村智慧治理提出更高要求

奥斯特罗姆夫妇（Elinor Ostrom and Vincent Ostrom）在多中心秩序的基础上提出了多中心治理理论（Polycentric Governance），主张转变政府在乡村治理过程中固化的管理和控制形象，发挥农村自治力量在公共领域中的基础作用，形成由多个而非单一的权力中心构成的治理模式。多中心治理理论在强调基层社会治理主体多元化的同时，要求政府转变治理模式，创新市场、社会资本等要素的参与渠道、形式等，进一步提供高质量、低成本的公共服务。就我国乡村智慧治理实践而言，社会组织、经济组织、社会公众等新兴力量的涌现进一步完善了基层民主参与体系，促进了资源、服务、信息共享的网络化信息平台建设，逐步健全城乡一体的基层公共服务体系。例如，浙江省东阳市花园村作为乡村振兴战略的样板村，与企业签约，建设“智慧花园”项目，在智慧交通、智慧网格、智慧医疗等领域创新政府与企业的合作模式，打造了全国智慧乡村示范样板。

（四）乡村治理能力有所提升，推进城乡信息化融合发展

治理有效是乡村振兴的基础。近年来，我国乡村治理能力明显提升，乡村治理数字化水平持续增强，信息化在基层社会治理中的潜力进一步迸发，农村社会综合治理朝着精细化、现代化方向迈进。在基层治理实践中，不能简单地将乡村治理现代化等同为乡村治理制度化，还要兼顾政治的正当性与治理的有效性［10］。首先，“互联网+党建”的有效探索提升了基层党组织的工作效率，加强了党组织、党员与群众的密切联系，基本实现了党建信息化。其次，乡村社会治理共同体结构得到了优化，乡村教育信息化水平提升与农民信息技能培训加快。最后，“互联网＋政务”服务向农村延伸。截至2020年3月，我国在线政务服务用户规模达6.9亿，占整体网民的76.8%；农村网民规模约为2.6亿，农村地区的互联网普及率为46.2%。乡村智慧治理推进了城乡要素的合理配置，加速实现了城乡公共服务均等化，缩小了城乡之间的数字鸿沟，进一步推动了城乡信息化融合发展机制的完善。

四、乡村智慧治理的困境

近年来，我国现代化乡村智慧治理在科技创新的驱动下取得了一定成效。与此同时，在科技因素的推动下，传统乡村社会的治理格局、渠道、方式等受到了一定冲击，新一轮治理模式的突破有待实现，对乡村智慧治理提出了新要求。

（一）缺乏整体规划设计，乡村智慧制度建设滞后

乡村智慧治理不仅需要自下而上的利益诉求表达，同样也需要自上而下的系统性规划设计，才能实现乡村社会各层级主体的良性互动。乡村智慧治理的顶层设计包括政府的治理理念、智慧治理的行动指南、乡村的智慧制度等内容。相较于中央层面对智慧城市的政策部署，如《智慧城市顶层设计指南》《新型智慧城市评价指标》等，现阶段我国乡村智慧治理缺乏制度化、规范化、科学化的整体规划设计。政府作为智慧治理的主导者，对区域性智慧治理的理论研究、经验总结等有待加强，组织领导的统筹协调机制还不够完善。各村镇社区在推进智慧化治理的实践中，大多沿着自行设计、自觉反馈、自我改进的路子摸索。乡村智慧治理的智慧制度涵盖科技公共服务供给与运营机制、群众权利保障机制、智慧治理标准化体系和法律法规的制度保障等多个方面。在乡村智慧制度建设过程中，乡村智慧治理的指导方案不够健全，缺乏对乡村资源、数据、人才的标准化体系建设，法制化建设较为滞后，智慧乡村的顶层设计亟待加强。

（二）乡村资金投入有限，乡村智慧基础设施建设不足

乡村信息化基础设施是实现智慧治理的重要条件，智慧基础设施的建设一定程度上决定了智慧治理模式的潜力与后劲。财政投入为推动农业农村信息化建设提供了不可或缺的重要支持。根据《2020全国县域数字农业农村发展水平评价报告》，2019年全国县域农业农村信息化建设的财政总投入为182.1亿元，县均投入781.8万元，乡村人均投入22.0元，城乡资金投入金额差距较大。财政投入力度不足限制了乡村现代化数字治理体系建设。当前我国农业农村信息化建设仍处于起步阶段，基础差、底子薄，弱质性特征明显，亟需加快数字信息技术向农村的渗透融合。政府作为乡村信息化基础设施建设的主要力量，财政支出的压力较大；同时，社会资本与市场主体受到有限参与的限制，更加不利于调动微观主体投资的主动性与积极性，一定程度上阻碍了智慧治理机制的可持续发展。

（三）传统科层化治理模式单一，乡村智慧治理效能发挥不佳

乡村社会中单一化的治理主体强化了村民自治的行政化倾向，基层社会治理的行政化色彩较为浓厚。相较于城市治理场景中政府官员受到收入激励与晋升激励的动力支持，农村治理主体的积极性不高。在乡村社会治理主体的构建过程中，政府组织与非政府组织之间的协同参与机制尚未成熟，非政府组织参与乡村智慧治理的路径、方式、主动性等受到了一定程度的限制。村民的自我服务意识比较淡薄，对现代技术手段的运用还需进一步掌握与强化。网络化治理强调治理模型的立体化、治理方位的多维度与治理主体的多元化，是精细化治理的直观体现。科层化治理模式与“互联网+”时代下的网络化治理模式相悖，难以解决治理过程中政府的错位、缺位、越位等问题。传统的单一化、科层化治理模式降低了群众合理利益诉求与政府公共服务供给之间的匹配度，加剧了公共服务的非均等化，不利于共建共治共享治理格局的构建。

（四）村民参与意识和能力不足，乡村智慧型人才短缺

广大村民构成了乡村智慧治理的核心要素与群众基础。习近平总书记强调：“人才资源是创新活动中最为活跃、最为积极的因素。要把科技创新搞上去，就必须建设一支规模宏大、结构合理、素质优良的创新人才队伍。”新型城镇化的发展进一步推动我国进入要素资源稀缺期，乡村精英外流、村庄空心化、人口老龄化问题已成常态［11］。根据国家统计局发布的数据，2020年全国农民工总量28 560万人，比上年下降1.8%。其中，外出农民工16 959万人，比上年下降2.7%；本地农民工11 601万人，比上年下降0.4%。城乡二元经济结构加剧了现阶段农村人口构成的不均衡现象，培育信息时代新农民的难度也有所增大。此外，在村民自治实践过程中，逐步暴露出公民意识淡薄、政治参与不积极、智慧平台表面化运行等一系列现实问题。因此，我国现阶段乡村智慧人才激励机制、流动机制、服务保障机制等有待进一步完善。

五、乡村智慧治理的路径优化

智慧乡村是乡村振兴的战略方向，也是加快农村现代化发展的重要内容。立足新时代国情农情，进一步挖掘乡村智慧潜力，需要创新乡村治理方式，构建以科技驱动为着力点的智慧乡村基层智能化服务体系，优化乡村智慧治理的路径选择，提升乡村治理数字化水平。

（一）立足整体性治理，加强乡村智慧制度建设

20世纪90年代，信息技术的进步催化了整体性治理理论（Holistic Governance）的诞生。整体性治理理论以信息技术为研究视角，以群众需求为治理导向，强调整体、协同、全面、整合、互动的核心理念，主张提高政府工作的效率与效能，改变政府内部结构的“碎片化”倾向。整体性治理理论与乡村智慧治理的价值理念高度契合。从技术角度来看，整体性治理同技术具有相似的演进形态，都强调从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合［12］。基于整体性治理理论的分析视角，可以将乡村智慧治理模式概括为：在乡村社会治理场景下，使用科技手段这一治理工具，通过政府内部多个机构、部门、层级的整体性运作，提供高质量的科技公共服务，实现村民利益诉求最大化，努力解决乡村治理制度的碎片化弊端。立足于整体性治理，乡村智慧治理稳定性、可持续性的发挥需要现代化的乡村智慧制度为其保驾护航。首先，政府要及时转变治理理念，做好乡村智慧治理的组织者与引导者，从顶层设计层面保障乡村智慧治理的有效运行。其次，政府要完善乡村智慧治理的顶层设计，做好指导方案建设、城乡一体的标准化建设和机制建设。最后，政府要加快推进乡村智慧治理的立法工作。

（二）依托智慧设施，实现乡村治理工具智能化

党的十九大报告指出：“实施乡村振兴战略，必须加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”自治、法治、德治是社会治理的基本方式方法和有效治理路径。自治作为本体，激发乡村治理的内生活力；法治重保障，规范乡村自治的行为秩序；德治强引领，培育基层社会的文明生态。“三治融合”作为推进乡村治理的有力抓手，同时也对现代化的治理理念与治理方式提出了更高的要求。智慧治理的出现，为“三治融合”提供了智慧型治理平台，依托科技信息手段，推进基层治理工具向多样化、专业化、高效化转型，从而加强和创新社会治理。乡村现代化智慧基础设施除了包括光纤宽带、广播电视网等传统网络资源以外，还涵盖了物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等智慧程度更高的信息技术。以科技创新为支撑的智慧基础设施是乡村治理智慧化得以实现的物质条件。在乡村治理中扮演“掌舵者”角色的政府应牢牢树立全局意识，做好顶层设计，健全和完善智慧治理制度。

（三）建构多元主体治理格局，实施“互联网+N”服务

十九届四中全会提出：“加强和创新社会治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”乡村社会治理主体包括政府、社会组织、经济组织、非营利性公益组织和村民等。构建乡村新型多元治理网格结构，需要改变治理主体单一化、治理模式科层化的弊端，增进政府与非政府组织之间的有效互动。在尊重人民群众主体地位的同时，加强自治组织、社会组织、志愿服务组织与政府组织之间的互动联系，利用智慧手段有效整合和协同乡村治理主体，实现城市治理资源与乡村治理资源的有效衔接与整合。打造乡村智慧治理共同体，提高乡村社会的内聚力、组织力、服务力。实施“互联网+N”服务，推进乡村基层政务服务数字化建设，“互联网+电子政务”进村进乡，打造贯通市、县、镇、村4级的智慧管理平台。此外，“互联网+交通”“互联网+住房保障”“互联网+医疗”等也可以在乡村社会有序推广，从而进一步丰富乡村数字化治理的内涵与形式，推动科学技术手段与乡村生产生活的有机融合。

（四）健全乡村智慧人才培育机制，创新干群互动方式

“互联网+”时代背景下，人才是科学技术进步的第一驱动力，人才资源是经济社会发展最宝贵的战略资源。现阶段我国智慧治理面临着智慧人才短缺、人才储备能力较弱、人才培育机制不健全等现实问题。乡村个性化、专业化的智慧人才数量和质量水平与城市有着一定的差距，应尽快健全乡村智慧人才培育机制，形成专业化、科学化的建设培养方案，破解乡村智慧治理的人才瓶颈问题。加快培育壮大新型农民队伍，建立农村智慧人才信息数据库，积极引入智慧型人才。改变人才由农村到城市的单向流动，引导城市人才下乡，推动人才回流态势的兴起。加强政策扶持，建立科学的人才激励机制、成熟的人才流动机制、完善的人才服务保障机制，为乡村智慧治理提供不竭的人才智力支持。创新干群互动方式，建立信息交流与反馈机制，拓宽做实乡村智慧治理模式的群众基础，消除阻碍城乡人口流动与资源配置的体制弊端，通过掌上智慧平台将基层群众自下而上的利益诉求与政府自上而下的科学部署有效结合，提升村民的信任感、幸福感。进一步完善村级权力监管机制，通过“小微权力”网络监督平台、数字乡村建设监测平台等，多渠道实时反馈群众意见，实现群众对公权力的全方位监督，从而及时有效地改进乡村治理方式，打造精准、高效、数字化的乡村治理新模式。

六、结语

在国家治理现代化背景下，乡村智慧治理的提出是对新时期我国乡村社会治理发展路径的回应。乡村智慧治理是实现基层治理创新的必然要求，是全面推进乡村振兴的应有之义。当前，我国乡村智慧治理仍处于起步阶段，面临着顶层设计滞后、资金投入有限、治理模式单一等一系列现实问题，需要在实践中不断地探索与完善。通过构建以科技创新为驱动力的智慧乡村基层智能化服务体系，优化乡村智慧治理的路径选择，进一步发挥乡村智慧治理效能。乡村智慧治理的功能价值主要包括：（1）解放和发展数字生产力，提升乡村基层治理效能；（2）调动乡村资源、数据、人才等要素，激发乡村发展内生动力；（3）保障村民权益，培育新时代农民；（4）缩小城乡数字鸿沟，推动城乡信息化融合发展。

新形势下，信息技术的介入在一定程度上加剧了我国乡村社会的不确定性与复杂性，给智慧治理带来了新的风险与挑战。未来，我国乡村智慧治理还有很长的路要走。要从实际出发，遵循客观治理规律，在推进乡村智慧治理的实践过程中发现新问题、积累新经验、形成新案例、构建新理论，以提升乡村智慧治理的价值内涵与整体实效。