新时代人民团体协商的创新实践：政策图景与制度形式

胡 琦

（中共重庆市委党校马克思主义学院，重庆 400041）

党的十八大以来，人民团体协商在推进社会治理现代化的过程中体现了巨大的制度优势。党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，进一步强调要注重发挥群团组织在社会治理中的作用，为深化人民团体改革提供了新的指导意见。本研究在梳理人民团体协商的新实践新经验的基础上，重点分析其制度创新的政策逻辑和制度形式，进而把握其制度运行特征，为更加精准地领悟党中央要求人民团体参与社会治理的精神实质，为切实地将中央的战略部署落实到位提供理论参考。

一、新时代人民团体协商政策的三维图景

人民团体协商是中国协商民主体系的重要组成部分。党和政府十分重视推进人民团体协商的发展，重点围绕人民团体协商的主体、功能和路径出台了各项政策，以完善制度和推进实践。

（一）协商主体维度：完善人民群众的协商权利

2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主的意见》以及《关于加强城乡社区协商的意见》，鲜明地指出了“协商于民、协商为民”的原则，强调要避免协商主体的精英化，保障协商民主中人民群众的主体性，确定了协商民主的主体范围由精英转向大众的发展方向［1］。在国家推进基层协商民主的战略背景下，完善人民团体协商制度，保障人民群众的主体权利，顺应了党和国家动员广大人民群众参与协商民主的战略要求。

党和政府围绕着保障人民群众的政治权利和社会权利开展政策创新，维护青年、妇女、职工等社会群体在人民团体协商中的主体地位，体现了以人民为中心的原则。在妇联方面，针对妇女处于弱势地位的特点，重点强调维护平等参与的权利。2018年，民政部等部门联合出台的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》明确指出，村规民约、居民公约的草案拟定要听取妇联执委的意见建议，审议表决应有一定比例妇女参会。在工会方面，以完善劳动关系协商协调机制为核心，重点开展集体协商制度建设，保障职工的知情权、协商权、监督权等。随着劳动关系矛盾进入多发期，有关劳资纠纷的群体性事件时有发生。面对这样的新形势，2015年中共中央、国务院印发《关于构建和谐劳动关系的意见》，明确规定要推动企业与职工就工作条件、劳动定额、女职工特殊保护等问题开展集体协商，加强集体协商代表能力建设，从而提高协商水平。2016年修订的《中华人民共和国工会法》规定，工会基层委员会有权代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商，签订集体合同。在共青团方面，通过完善相关政策保障青年参与到协商民主机制之中。2017年颁布的《中长期青年发展规划（2016—2025年）》强调，要引领青年有序参与政治生活和社会公共事务，推动完善民主恳谈、民主议事制度，在实践中提高青年政治参与能力。

（二）协商路径维度：健全人民团体参与人民政协协商的工作机制

人民政协是社会主义协商民主的专门协商机构。人民团体作为人民政协的界别之一，重点工作是参与以人民政协为渠道的协商民主。因此，完善人民团体参与人民政协协商的工作机制成为政策关注的重点。具体来讲，人民政协协商民主逐渐发展出参政协商、资政协商、议政协商和问政协商4种具有示范作用的模式［2］。其中，参政协商、议政协商主要是民主党派通过人民政协平台与中国共产党进行协商的实践模式，而人民团体协商的实践主要体现在资政协商和问政协商两种模式之中。

在资政协商层面，人民团体借助人民政协搭建的平台同政府部门展开协商对话，形成了专题协商、对口协商、界别协商、提案协商等协商形式。相关政策对人民团体界的政协委员依托人民政协开展资政协商作了规定，将人民团体协商运用于民主决策。比如《科协系统深化改革实施方案》要求，发挥好政协科协界委员的作用，搭建服务科学民主决策的平台。

在问政协商层面，相关政策旨在促进归口于人民团体的政协委员深入基层联系群众，就国家的大政方针与人民群众进行协商，了解社情民意，并且将人民群众的意见通过人民政协的协商平台表达出来，达到问政于民的目的。比如《中长期青年发展规划（2016—2025年）》规定，支持共青团、青联代表和带领青年积极参与人民政协协商，就涉及青年成长发展的重大问题协商探讨、提出意见、凝聚共识，充分发挥政治参与职能。

（三）协商功能维度：促进人民团体协商的治理功能的实现

人民团体协商是组织动员人民群众、调动群众积极性、推动群众参与社会治理的重要机制。随着社会治理现代化向纵深发展，有关人民团体协商的公共政策注重提升公共治理能力。一方面，加强人民团体协商的组织机构建设，为人民团体在协商治理中发挥作用提供平台。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，其中明确要求以“妇女之家”等为平台开展协商活动。2016年，中共中央办公厅印发的《全国妇联改革方案》指出，推动在“妇女之家”普遍建立妇女议事会，开展议事协商活动。妇联推动基层政府培育和完善社区妇女议事会、妇女理事会、妇女互助组、妇女联谊会等组织。2019年，中华全国总工会下发的《基层工会会员代表大会条例》规定了会员代表大会的民主评议权利与职能。另一方面，加强人民团体参与治理的协商议事机制建设。2019年中办、国办印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出创新协商议事的活动载体，专门对乡村群团组织的协商议事制度建设作了明确规定。

总而言之，在公共政策的视野下，新时代人民团体协商的制度建设是落实国家推进协商民主广泛多层制度化发展战略的重大举措。有关人民团体协商民主的政策制定围绕着巩固人民群众在协商民主中的主体地位来展开，促进人民团体的协商范围由政协协商发展到基层协商，推动人民团体的协商功能由政治参与发展到公共治理，体现了以人民为中心的原则。可见，新时代人民团体协商的制度创新，以实现人民群众的主体地位为价值目标，以提升治理能力为现实目标，是理论与实践共同作用的结果，体现了中国特色社会主义协商民主发展的历史与逻辑的统一。

二、新时代人民团体协商的制度形式

人民团体的性质和功能决定了它在协商民主中有两种角色定位：人民团体是党政部门、企业和广大群众开展协商民主的平台，要组织引导群众开展协商；同时，它作为协商主体又要参与到各种渠道的协商民主之中。基于上述两种角色定位，人民团体协商在实践中形成了两种类型的制度形式。

（一）人民团体作为协商主体的制度形式

1.行政协商

行政协商是指人民团体与政府职能部门开展民主协商。人民团体虽然不是政府职能部门但又具有一定的行政职能。为了便于提升治理效能，人民团体作为主体与相关政府部门就某项具体决策或制度的制定进行协商。2017年印发的《关于进一步做好青年婚恋工作的指导意见》指出，共青团与卫计委等相关政府部门构建协同联动机制，相互沟通、相互协商，共同推动相关政策法规执行，支持保障基层婚恋婚育服务。2017年中央印发的《新时期产业工人队伍建设改革方案》指出，要健全政府与工会的联席会议制度，要组织和代表产业工人参与涉及自身权益的法律法规的制定与实施。

2.立法协商

立法协商指人民团体通过多种方式与有关部门就立法事项进行协商。我国法律明文规定，涉及职工、青年、未成年人、妇女、残疾人、侨胞侨眷和非公企业权益的立法事项，相关部门都要与人民团体开展协商［3］。比如，2018年修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》第10条规定，法律、法规和政策制定要听取妇女组织的意见。2009年修订的《中华人民共和国工会法》第33条规定，国家机关制定法律法规时应当听取工会意见。从现实情况来看，妇联积极参与《中华人民共和国反家庭暴力法》的立法协商，推动该法顺利通过。工会代表广大职工在《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国就业促进法》等法律法规制定中提出建议和意见。在实践中，立法协商可以分为执政党主导型、立法机关主导型、人民政协主导型3种类型［4］。一般来讲，人民团体不会主导立法协商。人民团体参与立法协商，主要是在中国共产党、有权立法的机关或者人民政协的组织下进行的。这具体表现为人民团体与有关部门通过座谈会、研讨会、调研等形式进行协商，开展立法论证。然而，也有少量由人民团体主导的立法协商，比如共青团主导了《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》两部法律的立法协商［5］。

（二）人民团体作为协商平台的制度形式

1.以人民团体为协商平台的民意调查制度

民意表达代表着一种社会舆论，体现了大众对公共事务的观点和预期。听取民意作为公共决策过程中的重要环节，关系到政府制定政策的质量，以及人民对政策的认同度。由于人民团体具有包容性强、覆盖面广和代表性强的特征，人民团体协商是民意表达和公众咨询的特别渠道。在实践中，人民团体作为群众性组织，可以采取听证会、座谈会、恳谈会等形式，了解民意、表达民意和回应民意。比如，许多地方政协中的共青团和青联界别，通过参与“有事好协商”的活动，促进委员与青年群众协商对话，推动界别组委员积极履职，提交更加能够反映民意的提案。此外，人民团体通过民情恳谈会的形式，召集群众代表进行协商，围绕着城乡社区的综治维稳、安全卫生、扫黑除恶等社会事务，开展群众建言献策的工作，进而达到民意调查的目的。比如，广东省共青团融合电话热线和“青年之声”线上平台，反映青年呼声、回应青年需求。

2.以人民团体为协商平台的群众议事会制度

人民团体搭建开展协商议事的平台，促使人民群众在公共决策前开展协商对话，其目的不仅旨在改善群众意见的质量，而且旨在使公共政策与群众的偏好形成一致。在实践中，以人民团体为平台的群众议事会的制度功能不尽一致，有的人民团体组织的议事会发挥着促进群众之间开展协商对话的作用。比如：上海市共青团推进“青春社区”“青年议事会”等青年参与项目，调动青年力量为社区自治和共治贡献力量；妇联依托“妇女之家”普遍建立妇女议事会，发挥妇女议事会的协商民主平台作用，采取一事一议、不定期议事等方式，商议党委、政府的决策部署，以及妇联工作在基层的执行情况。

3.以人民团体为协商平台的网络议政制度

互联网作为信息技术的一种形式，以数字化、网络化、智能化为特征，改变了社会结构，催生了新型社交媒体，重塑了人民团体的治理方式，进而推动了人民团体和群众之间互动关系的变革，为人民团体和群众开展民主协商创造了一种新的政治空间。借助互联网平台，人民团体和群众可以进行更加畅通的信息交流、政治沟通和协同治理，便于进行利益表达、采取集体行动，使网络议政成为人民团体协商的一种重要形式。

“智慧群团”是以人民团体为平台开展网络议政的典型代表。人民团体借助微博、微信向群众开展信息发布，通过网络平台开展群众管理和服务。“智慧群团”增强了信息的公开化透明化，保障了人民群众的知情权，促进了群众动员的信息化、资源分配的均衡化，降低了人民团体组织群众的制度成本，从而扩大了群众参与人民团体协商的空间。此外，群团组织还可以利用互联网技术开展远程协商。共青团、妇联、工会等人民团体与有关党政部门围绕着社会热点、难点和重点问题进行线上互动和协商，政协委员和群众进行在线实时交流，了解群众心声，有利于发挥其建言咨政、建言献策的作用。

4.以人民团体为协商平台的协商纾困制度

这种类型的人民团体协商的目的是建立政府与群众的合作关系，通过官民协商解决集体性难题，包括涉环保的群体性事件、妇女儿童权益保护、留守儿童失学、劳动者权益维护等。比如，改革开放以来，工资集体协商成为我国保障和谐劳动关系的重要制度。在工资集体协商中，工会扮演着主要推动者的角色，工会在约束资方行为，控制工人无序抗争，维护工人基本权益方面发挥着积极的作用。在具体实践中，企业工会代表工人参与集体谈判，成为工人的代表者和代言人。工会利用职工代表大会扩大自身的代表权，由企业工会协商扩展到部门、行业级的协商，提升了工人的参与度，有效解决工资协商的难题。比如，辽宁省大连市通过区总工会“将职工代表大会制度引入了开发区的企业工会集体协商机制”。正是这样，企业工会得到区总工会的支持、激励和监督。并且，在区总工会的支持下，企业工人通过选举工人代表，汇集工人利益诉求，有利于最终化解劳资冲突［6］。

5.以人民团体为协商平台的参与式治理制度

人民团体协商既是践行人民民主的重要形式，也是开展公共治理的有效渠道。人民群众、社会组织等通过借助人民团体协商的平台，参与公共决策、公共管理和公共监督。比如，重庆市巴南区妇联推行“两长五员”妇女议事制度。所谓“两长”即女党小组长、女楼栋长，所谓“五员”即女治安委员、女卫生委员、女宣传委员、女物管员、女监督员。这种实践做法对妇女参与民主治理的职责进行明确分工，使社区中妇女群众更加有针对性地参与社区养老、社区卫生、社区治安等公共事务管理工作。再如，共青团积极服务于国家脱贫攻坚的大局，以“青年之家”为阵地依托，充分运用团干部、青少年事务社工、志愿者的力量，服务于易地扶贫搬迁安置社区的社会治理。

三、新时代人民团体协商的制度特征

人民团体协商包括协商主体、协商主题、协商过程和协商结果等制度要素。在实践过程中，人民团体协商的性质与功能决定了各制度要素的运行特征。

（一）协商主体的群众代表性强

人民团体是党联系群众的有效方式，具有直面群众的制度优势，为普通群众参与协商民主提供了畅通的渠道。人民团体协商的主体主要包括政协委员、群团管理者、市民群众、志愿者、社会组织等。这些协商主体的角色作用保证了人民团体协商具有广泛的群众代表性。从具体来看，政协委员、群团管理者本身拥有代表群众的政治身份，决定着他们要通过人民团体协商广泛地联系群众，并最大限度地实现好维护好人民群众的利益。根据《志愿服务条例》规定：人民团体可以自行成立自愿服务队伍；志愿者或志愿者组织作为协商主体，可以通过志愿自主选择的途径，为人民群众广泛参与协商民主提供了有利条件；社会组织具有发挥动员群众、组织群众的独特优势，有力地推动广大人民群众参与到人民团体协商的过程之中。并且，大量社会组织扎根于基层，将人民团体协商引入基层群众性自治组织的活动之中，引导人民群众参与基层选举、议事、听证、问责等活动，使群众成为人民团体协商的真正参与者、受益者。

此外，人民团体协商本着包容多元利益主体的原则，注重减轻和缓和既得利益者过度代表，从而加强弱势群体的代表性，主要体现在以下几个方面。第一，人民团体拥有联系广大群众和界别的职能，形成了网络化的组织体系，可以覆盖更广泛的社会群体。这为低收入者、社会底层、教育程度不高者、新职业群体参与国家治理提供了机会。比如，近年来一些省市的共青团通过建立市、区县、乡镇、社区四级联动机制，使“青年之家”分布于工业园区、“两新”组织、商圈等各类场所，扩大了团组织的覆盖面，让农村留守青年、快递小哥、外来务工人员、贫困家庭青年等有机会参与基层议事、民主恳谈和会议座谈等活动，从而发挥他们在基层社会治理中的主体作用。第二，妇联、工会等人民团体还将关爱妇女儿童、残障人士、低收入职工等弱势群体作为基本职责，把维护其基本利益和权利作为重要职责。第三，人民团体协商发挥利益协调的作用，既限制了既得利益者的权利强势地位，又促进了利益分配向弱势群体倾斜，回应弱势群体的利益诉求。从现实情况来看，我国集体协商制度逐步由政府主导发展到工会力推，其覆盖面和实效性不断增强［7］。工会推动企业建立健全工会组织，制定制度规范基层工会的职工代表大会制度，保障基层工会会员的主体地位。这能够让低收入职工分享企业发展的红利，促进了收入分配的公平性。

（二）协商主题重点关注社会民生问题

协商主题是指协商民主所要讨论的公共话题。鉴于人民团体的性质和职能，人民团体协商的主题天然地关注群众利益和公共利益。在推进国家治理现代化的战略下，执政党要求人民团体要积极拓展社会职能，承接政府转移的部分职能和事务。因此，人民团体协商的性质和任务决定其协商主题更加集中于社会民生实事，侧重于人民群众普遍关心的民生利益问题。这些协商主题涉及权益维护、工资福利、环境保护、养老扶幼、教育健康、家政服务、婚恋就业、社会保障等诸多方面的事务。与此相应，针对协商主题的社会性特征，人民团体协商的制度设计突出民意调查、民意表达和民意整合，以便于决策者根据群众的利益偏好进行决策，促使公共决策获得人民群众的支持与认同，并且使政策执行真正地在群众监督下进行。

（三）协商过程注重平等参与理性讨论

人民团体协商的过程建立在理性有序的程序基础之上，确保每个参与者在协商过程中都有平等的机会、足够的动力来表达自己的观点，并通过理性讨论来推进公共决策。在实践中，人民团体协商确立了讨论、辩论、审议等比较完善的协商程序规则，最大限度地保证协商过程公开透明，让公众知悉整个程序和政策建议情况，并且建立提案、会议、座谈、论证、听证、评估、咨询、网络、民意调查等多种协商方式，从而保障了人民团体协商的参与度，以及参与主体拥有平等的机会，有助于实现协商主体的平等参与，使得协商主体在商议、辩论的过程中进行理性讨论、充分对话。比如，青海省妇联出台工作意见，要求妇女议事会要明确办公场地，确定固定的议事时间，推广“五步工作法”，确定议事流程。这些举措极大地提升了协商议事的透明度、制度化和常态化，推动多元主体开展充分理性讨论。

（四）协商结果追求包容与协同的目标

人民团体是代表人民群众整体利益的组织形式。面对转型社会中的利益分化问题，人民团体可以发挥自身制度优势推进有效治理，实现包容差异、凝聚共识和建构协同的目标。人民团体协商的相关实践作用体现在以下几个方面。一是人民团体协商不仅听取多数人的意见，而且尊重少数人的意见，做到协调不同群体的利益偏好，从而塑造不同群体的公共利益观，促进各治理主体对共同利益的认同，最终达成包容性的共识。二是借助人民团体协商的平台，人民团体通过发挥枢纽作用，开展与社会组织的协同合作，推动双方进行政策磋商、资源交换与协同治理。三是在人民团体协商中，通过发挥人民团体与执政党、政府、人民政协等机关联系紧密的优势，将不同部门机构的意见整合起来，突破不同部门的利益藩篱，推动人民团体与党委政府，以及人民团体之间的协同合作。在这个方面，典型的实践案例是四川、宁夏等地通过建立“群团组织社会服务中心”，以此为平台开展协商合作，推进人民团体之间的协作，进而提升协同治理的水平。

四、结语

在中国特色社会主义进入新时代的历史方位下，党中央明确提出了推进协商民主广泛、多层、制度化发展的战略任务。人民团体协商作为中国社会主义协商民主体系的重要组成部分，正在经历着活跃的制度创新实践。在党的领导下，有关人民团体协商的政策陆续出台。这些政策从协商主体、路径和功能等多个层面推动人民团体协商在实践中面向基层、面向大众，有力地践行了“协商于民，协商为民”的原则，体现了中国共产党的宗旨立场，以及中国特色社会主义的价值取向。此外，相关政策的出台明确了人民团体在协商民主中的角色性质和功能定位，形成了人民团体作为协商主体和协商平台的两种制度形式。从实际运行情况来看，人民团体协商有利于提升人民团体的社会治理能力，并且展现了协商主体的代表性强、协商主题关注社会民生、协商过程注重平等对话和协商结果强调包容协同等制度特征。

新时代人民团体协商的创新实践表明，党和政府的制度供给是推动制度创新的基本动力。在党的领导下，人民团体协商始终能够坚持正确的政治方向，能够获得足够的政治空间，能够扩大对人民群众的覆盖面，能够取得各界人士的广泛认同。此外，人民团体作为联系人民群众的桥梁和纽带，不可避免地要面对社会多元化的现实环境。党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，针对相关问题制定政策，完善人民团体与各阶层群众、社会组织、政府部门、企业等利益相关者开展协同合作的机制，进而提升人民团体协商制度的治理效能。