党对协商民主制度化运行的引领机制

何志武

（重庆科技学院马克思主义学院，重庆 401331）

社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，是中国特色社会主义民主政治的特色和优势。新时代，如何充分发挥社会主义协商民主的职能作用和制度优势，这是一项重要研究课题。习近平总书记多次强调，要坚持党的领导，通过推进协商民主改善党的领导、加强党的领导、巩固党的执政地位。为此，探讨执政党如何落实对协商民主建设的有效引领，保证协商民主建设沿着正确方向前进，具有十分重大的现实意义。执政党对协商民主法治化运行的引领机制，是指作为执政党的中国共产党依照依法治国和依法执政的法治理念，在依法定位自身角色功能的前提下，针对协商民主问题，对我国多层次协商民主的结构功能、制度体系和运行规则程序等进行正确方向引导、推动制度化建设和有效管理的机制。本研究界定的党对协商民主法治化运行的引领就是在这样一种语境下使用的。

一、我国社会主义协商民主的研究现状及其与西方协商民主的本质区别

（一）协商民主研究现状

自党的十八大以来，国内学界对社会主义协商民主的研究日趋热烈，成果丰富，观点创新颇多。学者们对我国协商民主的研究，主要有两种路径：一种是从比较政治制度的方法，试图厘清西方兴起的协商民主，在理论渊源、价值取向、功能作用、运行机制体制等方面与我国协商民主的区别之处和借鉴价值。如陈家刚等人认为，西方协商民主作为一种治理形式，重在约束政治权力，体现民主治理的公平合理性。陈家刚主要从协商民主的概念阶段、研究缘起、功能作用及主要理论流派等角度介绍国外协商民主理论情况，为国内学者从事协商民主研究提供了域外借鉴［1］87。俞可平认为，我国的协商民主，最大的特色体现在政治协商制度上，特别是人民政协制度。因此，在推动协商民主方面，人民政协的责任和作用特别重大。协商民主重在国家制度层面，而非其政治过程表象。比较制度研究者认为，西方协商民主对于我国社会治理有借鉴意义，但是不能够生搬硬套［2］。另外一种研究路径是聚焦我国本土制度，从我国内生的制度理论、制度历史和制度运行角度研究协商民主制度问题，认为当前社会主义协商民主研究的重点是完善制度，发挥制度特色和制度优势。李君如认为，中国的“‘政治协商’，就是协商民主的一种形式。这是从中国这样一个人口众多的大国的实际情况出发，具有中国特色的协商民主”。他认为中国对选举民主还比较陌生，但协商民主的传统却比较悠久。早在中华人民共和国建立初期，就形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，人民政协成为我国实行协商民主的建制化渠道。所以，当西方协商民主还主要停留在学术层面上和还是一种民主理想的时候，中国的协商民主早就已经通过政治协商会议这种组织形式获得了实施，而且还在积极探索新的协商民主形式。当前，需要认真研究协商民主的程序化问题，使得我国协商民主走向制度化、规范化和法律化道路［1］199。虞崇胜认为，需要明晰社会主义协商民主制度的科学内涵和制度属性，让社会主义协商民主制度真正有效地运作起来［3］。高建指出，将西方政党政治引入我国协商民主制度，其作用十分有限，不一定适合中国国情，需要重视政党制度对协商民主的关系问题，强调政党对协商民主制度的正面推动作用［1］13。

现有研究也有不足，就是大多数研究者的视角局限于就协商民主谈协商民主，对协商民主建设的最重要推进力量（执政党）与协商民主的关系研究不够充分；对我国协商民主制度主体的人民政协制度的设计初衷、运行发展特点和方向、运行历史及其实践成就等制度运行问题缺少研究。

（二）我国社会主义协商民主的特征

众所周知，我国协商民主制度理论及运行机制都是执政党缔造、推动和完善的。协商民主能否健康发展和取得实效，离不开执政党的执政理念和执政效能。

在执政党的引领下，我国协商民主实践取得了巨大的成就，形成了一整套制度机制。在国家政治层面，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度，是具有中国特色的政党制度。按照这一基本政治制度，中国共产党与民主党派地位作用不一样。第一，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，中国共产党和各民主党派是亲密战友。中国共产党是执政党，其执政的实质是代表工人阶级及广大人民掌握人民民主专政的国家政权。各民主党派是参政党，具有法律规定的参政权，其参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。第二，中国共产党和各民主党派合作的首要前提和根本保证是坚持中国共产党的领导和坚持四项基本原则。第三，中国共产党与各民主党派合作的基本方针是：长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共。第四，中国共产党和各民主党派在国家宪法和法律的框架下，以中国人民政治协商会议为主要平台实现我国社会主义协商民主。中国人民政治协商会议（以下简称“人民政协”）是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。新时代，人民政协作为专门协商机构，综合承载政协性质定位，在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主，既秉承历史传统，又反映时代特征，是新时代赋予人民政协职能定位的新内涵。

在基层治理层面，有民主恳谈会、听证会等协商民主机制，充分发挥了广大人民群众参政议政、共商国是、民主监督等作用，创造性地丰富了我国民主政治理论和实践，有力地提高了我国政治社会治理的民主化水平。

基于对这些问题的思考，结合当前中共中央依法治国新思维和推动协商民主制度化发展的思路，开展执政党与协商民主制度化发展的深入研究。因此，本研究试图在已有研究成果的基础上，针对我国协商民主制度实践的历史教训和现实困境（缺乏法治化运行机制问题），从执政党机制引领的维度，探讨我国协商民主制度化发展，特别是法治化发展的实现路径问题，希望能够为我国协商民主研究抛砖引玉。

（三）我国社会主义协商民主与西方国家协商民主的主要区别

在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度设计中，中国共产党作为执政党，需要领导全党和全国各族人民，也包括领导各民主党派在内的社会各方政治力量。在党的领导下，各民主党派合法参政议政需要通过人民政协这个平台进行政治协商。从政治组织方式看，人民政协是一类政治参与平台，各级人民政协组织主要通过定期会议形式，推选政协委员，召开政协会议，共同商议党和政府制定的方针政策，监督完善方针政策的贯彻落实。就政治治理形式而言，它是一种协商民主，是一种不同于人民代表大会制度的又一民主治理形式。

比较而言，西方国家的协商民主主要有以下几个方面的特征：一是以票决制为核心的选举民主是西方国家民主政治的主要实现形式，协商民主不是主流，它只是一种社会治理形式；二是西方协商民主中协商主体之间是一种平等关系，不存在领导与被领导关系；三是强调协商组织方的中立性，不对协商各方发表倾向性意见，重视协商决策的科学性，而非政治性。

显然，我国的社会主义协商民主明显不同于西方国家的协商民主，它是特指中国人民内部各方面（现实社会中表现为社会各利益关系群体），通过各种法定渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，进行广泛协商的规则和程序的总称。在我国，依照国家宪法、法律及相关制度，无论是人民政协中的政治协商，还是社会事务的协商治理，都强调中国共产党的领导地位，党依法依规对人民政协及社会协商事务进行领导和集中。在各级党组织的领导下，协商各方就相关议题（提案、方案等）进行讨论、商议，最后按照民主集中制原则形成协商成果，服务国家政治需要和社会治理。

二、我国协商民主制度最重要的两条经验

1949年9月，中国人民政治协商会议第一次全体会议召开，标志着近代以来中国人民争取民族独立和人民解放运动取得了历史性的伟大胜利，标志着爱国统一战线和全国人民大团结在组织上完全形成；同时，也标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度即人民政协制度正式确立。七十多年来，以人民政协为代表的社会主义协商民主制度，在中华人民共和国建立、社会主义革命和建设、改革开放等各个历史阶段，都发挥了重要作用，作出了重大贡献。在这个过程中，也形成了不少历史经验，其中最为重要的有两个方面。

一是社会主义协商民主制度是需要我们长期坚持和发展的重要政治制度安排。我国社会主义协商民主制度，既是符合我国现实政治生活的需要，也是符合经济发展和中国传统国情的需要，它是中国特色社会主义民主政治的制度优势之一。中华人民共和国的政治制度设计者根据我国新民主主义社会的国情，创设了人民代表大会制度这一根本政治制度，赋予其履行代议制民主的功能。但是代议制民主可能会带来精英政治，国家政权会受到利益集团控制，导致公众的政治参与意识不高等弊端。因此，中国共产党创造性地设立人民政协制度，确定人民政协的性质是统一战线组织，赋予人民政协全国委员会和地方委员会的主要职能是“政治协商、民主监督、参政议政”；在实际运行过程中，通过全体会议、常委会、双周协商座谈会、专题协商座谈会、提案协商座谈会等形式，弥补了人民政协制度的不足，提高了我国民主政治的人民群众政治参与度，让“中国式协商”越来越散发出人民民主的魅力，使得人民政协这种“协商式民主”与人民代表大会这种“代议制民主”形式相互支持、功能相互补充，共同发挥人民民主的制度优势。以人民政协为主要形式的协商民主制度是我国特有的政治制度，是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，具有突出的人民民主实效性和独特的制度比较优势，也是新时代建设中国特色社会主义现代化强国的制度保证。七十多年的实践表明，人民政协是需要我国长期坚持发展的一种人民民主的重要实现形式。

二是社会主义协商民主的完善和发展，关键在于中国共产党的领导作用。以人民政协为例，中国共产党是执政党，8个民主党派是参政党。执政党的执政理念和执政能力与协商民主制度化水平及民主实效存在正相关关系。换言之，执政党的引导理念和引导能力关系到协商民主能否实现和实现的广度及深度。以中国人民政治协商会议第一届全国委员会第一次全体会议为例，在中国共产党的邀请和组织下，中国共产党及各民主党派、人民团体和无党派民主人士的代表（含候补代表）共662人参加了会议，特邀代表宋庆龄、何香凝、张澜、黄炎培、司徒美堂等12人发表了演讲。人民政协代行全国人大职权，通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》等重要文件；决定了国名、首都、国歌、国旗。会议选出了中央人民政府主席及副主席，同时选举出中央人民政府委员56人。人民政协代行全国人民代表大会的职权，代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国成立，发挥了重要的历史作用［4］。

在充分肯定执政党坚持对协商民主的正确引导，取得巨大成就的同时，由于历史原因，也还在一定程度上存在着一些历史教训。其突出表现是在相当长一段时期内，由于国际国内形势严峻复杂，导致我国政治运行偏离法治化轨道，法治观念普遍淡薄，客观上造成了人民政协的不正常运行，甚至长时间停摆的事实。根据中华人民共和国中央人民政府网站资料统计的全国政协历届历次会议情况，中国人民政治协商会议第四届全国委员会（1965年1月—1978年3月）在长达13年期间只召开了一次会议，即第一次会议（1964年12月—1965年1月）［5］。可见，“文革”严重破坏了我国协商民主制度的运行。

改革开放以来，在邓小平等同志的领导下，依法治国理念逐步得到认可和强化，我国协商民主制度恢复运行，人民的民主权利得到了切实保障。但是，我国协商民主在当前的实践中也遭遇到一些困境。首先，协商民主的人治化运行轨迹明显，其制度化和层次性发展不充分，使设计优良的制度体系不能很好地发挥应有的积极作用。人民政协委员的履职尽责机制还不完善，缺乏法治化运行的宏观及微观环境。长期以来，各级政协委员积极建言献策，参政议政，局面良好。但也还存在一些机制体制缺陷，如政协委员多以兼职形式工作，参政议政的时间、精力得不到充足保证，部分地区参政议政法制保障不足，存在建言献策渠道不畅问题。政协委员由于经济、教育、能力等方面差异，担心得罪当地党政干部，导致建言献策质量不高等问题。其次，实际运行中重形式、轻实质，造成有协商但民主氛围不足的局面。习近平总书记提出的“四个全面”重要思想，尤其是“全面依法治国”理念在某些领域未很好地贯彻落实。在人民政协领域，个别领导干部没有完全领会人民政协制度的优越性，在进行决策时忽视政协委员的意见和建议，个人政绩导向优先于民主决策，听不进不同意见，对制度和法律采取选择性应用，导致有协商、无民主现象的出现。解决这些问题，需要在党的统一领导下，在依法治国的基础上进一步完善我国协商民主的相关体制机制。

三、我国协商民主法治化运行建设路径思考

在新时代，为深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是全面依法治国思想，发挥好我国协商民主的制度优势，针对我国协商民主制度存在的法治化运作保障不足的问题，建议从如下几个方面建设好党对协商民主法治化运行的引领机制。

（一）坚持党对人民政协的集中统一领导

习近平总书记在党的十九大报告中强调坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。必须从国家政治和全局出发，切实增强“四个意识”，把党中央权威和集中统一领导放在政治和全局高度，做到自觉维护。个人无论是在政治思想上，还是政治行动上，都要自觉同党中央保持高度一致。各级党组织下级要服从上级，各地方要服从于党中央的集中统一领导，要有这种自觉服从党领导的意识和行动自觉性。毋庸置疑，中国共产党是全心全意为人民服务的政党，是实现“两个一百年”目标的坚强领导核心。党对我国各级各类组织都实行政治领导，这是一个大前提，也是各级各类组织开展工作的保障。基于这样的认识，人民政协要更好地发挥协商民主的制度特色和制度优势，肯定离不开党的正确领导和坚强支持。无论是全国人民政协和地方各级人民政协组织，必须在党的集中统一领导下，开展好工作，积极进行各项改革事业。党对各级人民政协的领导，主要通过3种形式进行。一是政治领导，无论是政协机关，还是政协委员和普通工作人员，都要讲政治，顾大局，尽职尽责，完成党交给的各项任务。二是组织领导，通过各级党组织进行领导，如中央有全国政协党组，地方各级政协有党组织。三是思想领导，通过多种方式的宣传引导，营造拥护党的领导地位、党的路线方针政策的良好氛围。

（二）强化党对人民政协的法治引领

反思我国协商民主制度实践的历史教训，破解现实困境，其关键突破口在于明确执政党对协商民主的引领理念，是人治引领，还是法治引领。这一方向性的选择决定了协商民主的质量和实效。在全面依法治国的政治大环境下，执政党笃行依法执政，激发协商民主的制度活力，重在法治引领，依法坚持协商民主制度，依法运转协商民主制度，依法完善、创新协商民主制度和依法保障协商民主制度。作为中华民族伟大复兴和社会主义现代化强国梦的引领者，中国共产党肩负神圣责任和光荣使命，必然会带领全国人民深入贯彻落实全面依法治国的方针，建设好中国特色社会主义民主政治。我国协商民主的法治化运行，内在要求执政党进一步加强全面依法治国理念，把自己定位为法治与民主这一社会主义核心价值观的捍卫者和领导者，强化自己在协商民主法治化进程中的角色，发挥法治引导、法治化推进和法治化管控的功能。

在宪法及法律法规层面，需要进一步明确人民政协的功能作用、协商范围、协商议题、协商民主制度化和法治化发展的阶段性目标等。如新时代如何充分发挥人民政协统一战线功能，坚持团结和民主的主题，统一思想、凝聚共识。在协商民主制度安排方面，需要进一步完善现有的规则规范、参与渠道、程序议程等，体现有章可循，有法可依。

在实践层面，要进一步明确各级各类协商民主程序制度和运行机制，使得人民政协在具体事务协商中做到有法可依，有制度可依，提升民主协商的效能，丰富我国民主治理的手段、方式。如人民群众参与政治协商活动的各个环节都要有明确、规范的程序化要求，包括人民参与的调研议题范围及方案提交，参与会议发表意见和建议及其收集汇总、上报采纳等过程，都要有明确、具体、合法、合理的完整规定。

（三）创新党依法依规引领人民政协履职尽责的举措

协商民主的法治化运行要取得实效，需要党的强大引领作用，既需要创新理念引领建设发展方向，也需要创新法治导向的一些举措，才能保障协商民主法治化运行。

一是激励举措。如进一步完善鼓励政协委员建言献策机制，每年可评选建言提案优秀政协委员，给予表彰，形成政协委员建言献策的正向激励机制；同时，对于不认真履行职责的委员，以及个人有违法违纪行为的政协委员，要通过批评、约谈和改选等方式进行管理，形成政协委员的负向激励机制。

二是法治保障举措。坚决杜绝在人民政协地方实践中出现形式主义的“走过场”现象及程序不规范等问题，强化人民政协工作依法引领、依法运行的思想教育和相关举措。例如：执政党对协商民主的依法推动、依法运行及依法创新机制等举措，对敢于提出不同意见的委员进行合法合理保护；运用智能化、信息化、人性化的协商手段和模式，运用“互联网＋”思维，加强智慧政协App建设，将提案、社情民意、委员履职、新闻动态、会议活动、资料库等集成化、模块化，搭建数据高效共享的信息化办公和委员服务体系的智慧平台，既鼓励人民政协委员踊跃建言献策，又保护政协委员个人合法权益。

三是激发参与举措。协商民主的法治化运行还必须依赖人民群众和全社会的积极参与。协商民主机制的建设需要执政党充分发挥其协商民主的法治化运行方向引领作用，引导协商民主的直接参与方（参政党、政协委员等）及社会公众树立依法进行民主协商的法治理念，形成协商民主法治化运行的氛围。

总体上看，新时代我国协商民主制度的发展，需要从其制度属性出发，坚持其制度化、法治化发展，尤其需要坚持和完善中国共产党的领导作用，在中国共产党的充分领导下，从制度供给上保障我国协商民主的发展方向和运行轨道，引领我国协商民主制度化发展、法治化运行，促使两者相互依存、相互作用、平衡发展，激发协商民主的制度活力。

四、结语

在建设中国特色社会主义现代化强国的新征程中，习近平总书记指出：“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治，‘改革与法治如鸟之两翼、车之两轮’。”［6］我国社会主义协商民主走过了70多年的历史进程，为我们留下了丰厚的政治财富。当前，新征程赋予我国社会主义协商民主更多的历史任务，需要在党的领导下，传承协商民主传统，吸收历史经验教训，加强政治引领，加强制度建设，强化法治化运行，激发制度活力，体现我国制度优势红利。