积极福利理念下高风险社会的治理路径探析

王宇峰

(鞍山师范学院 管理学院,辽宁 鞍山 114007)

一、问题的提出

(一)现实背景

2020年的新冠肺炎疫情是一场影响巨大的公共卫生事件，仅在数月内便蔓延至全球多数国家，截至2020年11月13日，全球已有1 400多万确诊病例，累计死亡人数近130万人。在全世界医疗领域面临艰难挑战的同时，社会风险陡然增大，恐慌情绪在不断蔓延，给部分国家带来了巨大的社会治理压力。例如，在金融领域，2020年一季度，在疫情影响下，我国A股300市场的跌幅已经超过了12%，港股跌幅17%；日本市场跌幅22%；美股跌幅28%；欧洲股票市场跌幅34%。这种巨大的跌幅导致股票市场投资者信心受挫，并且能够看出的是，此次疫情欧美是爆发的重灾区，所以疫情防控越不严格、感染人数增长越快的地区，通常股票下跌幅度也就越大[1]。这也从侧面印证了疫情对于经济的负面影响。另外，在政治和社会领域，某些国家在疫情期间也产生了不同程度的社会骚乱。美国特朗普政府在疫情期间没有采取有效的防控措施，或者说防控手段不到位，使得美国社会的风险系数陡然上涨，感染人数持续攀升，居高不下的医疗费用使得新冠肺炎疫情的感染者一筹莫展，面对医治无望的现状甚至只得听天由命。随之而来的便是示威者对政府的极端不满，采用打砸抢烧等极端手段对社会实施报复，警民之间冲突一再升级，社会秩序几乎陷于瘫痪。由此可见，疫情对社会其他领域也带来了消极影响。

新冠肺炎疫情期间社会动荡产生的主要原因包括：第一，政府相关部门疫情应对不足，防控乏术，导致疫情难以得到有效遏制，风险管理和调控能力较低，从而使得执政党以及公权力部门公信力下降甚至丧失，公民对于政府和社会的仇视情绪日益高涨。第二，疫情的爆发导致实体经济停工停产，出现了明显的供给侧疲软问题，并且由于餐饮娱乐等第三产业消费出现衰退，给投资者主观上造成投资信心不足、客观上投资下降的困境。第三，由于这次疫情的相关医学知识仍处于攻关阶段，社会对于其认知处于低级水平，所以很容易造成谣言的传播并产生较为明显的社会影响力，从而引发恐慌情绪以及非理性的社会行为。第四，已有的社会结构以及社会运作模式，通常假定风险是可预测且均匀分布的，也就是概率相对恒定，因此，基于这种假定，政府作为理性的代表，地位显得尤为突出和重要，且具有很强的控制能力。而对于传染病之类的公共卫生事件而言，预测的困难程度相当高，针对这类风险无法得出较为稳定的发生概率，因此从理论上来说，在这种社会结构基础上所衍生出的社会治理模式，在危机发生后将难以实施有效的风险管理，从而进一步加剧了社会动荡。其中，前三点是从现实层面分析社会动荡发生的因素，而第四点则可以看成是理论层面的探究，从一定意义上来说，它也能够间接回答前三点产生的更深层次的根源是什么。本文着眼于第四点原因展开进一步探讨：1.风险社会究竟是什么，它应当如何描述；2.基于传统的风险假设的社会结构模型和风险管理方式是什么样的，这种模式为什么会失灵；3.根据风险社会的整体特征，能够设计出一种什么样的社会治理模式来取代传统管理模式，从而有助于实现更为高效的社会治理。

(二)相关研究成果综述

学术界普遍认为，本次新冠肺炎疫情的爆发充分暴露出我国在医疗、社会治理和行政管理领域存在着诸多的短板。因此，很多学者围绕着新冠肺炎疫情背景下的风险社会特征、疫情所引发的一系列社会问题与相关的隐性问题以及社会治理的途径，展开广泛的学术探讨。大致包括以下两点：

1.对于疫情期间社会治理与社区治理的问题研究。殷俊海等人指出2003年的非典和2020年的新冠肺炎都属于突发事件，对突发事件的应对方式彰显出社会治理的能力，而社区是社会构成的基本单元，社区治理的完善度将会直接影响到社会治理的现代化[2]。这说明社区作为网格化的节点，在应对突发事件的过程中发挥了至关重要的作用，并且社区治理和社会治理的关系不能割裂开来，在发挥社区基础性的服务管理功能的同时，应注重社会治理进程中各主体的协同性。孔新峰则指出，在疫情面前社会弱势群体往往缺乏很好的应对以及灾后恢复的能力，体现出中共十九大报告中的“不均衡不充分”的发展。而在孔新峰看来，这种问题产生的主要原因在于“社会支持网络的缺失、社会资本的沉淀以及原子化的个人”[3]。进一步追溯这些问题的根源，在于较为低级僵化的社会治理，再加上社会基于等级和身份的划分导致的社会隔绝现象。长此以往，会造成以下后果：第一，社会弱势群体参与度低，处于被排斥和边缘化的地位；第二，社会资本活跃度差，大多数社会资源无法激活；第三，人为社会风险不受监管，使其发生概率大大增加。

2.对于高风险社会的分析评述。德国社会学家贝克于1986年出版的《风险社会：迈向一种新的现代性》开创了对风险社会研究的先河。他认为，后现代社会的风险已经具备了全球化的特征，这种全球性使得在一国发生的风险，需要全世界来承担这一代价，风险所带来的烈度可见一斑。并且这种风险愈发地变得不可预测，人为所带来的未知性十分明显。面对这种全球化的风险，各国寻求合作来应对这种新式的风险。从本次新冠肺炎疫情的演变过程便不难看出，在经济全球化的背景下，疫情爆发之际，任何国家都是难以独善其身的。面对一种未知的病毒，各国科学家需要在艰难攻关的同时，尽力能够将科研成果分享到全世界，使得所有国家都能够得到防控疫情的有益借鉴。因此，在贝克看来，风险分布的范围出现了扩张，那么这种风险一是不确定性会上升，二是烈度之强使得一国之力难以应对，从而使各国被迫走向联合管理风险的道路。实际上，自本书出版至今，这种现代性所导致的风险日益在现实层面得到了呈现。文军则结合2020年的新冠肺炎疫情，进一步分析了这一公共卫生事件所引发的社会风险的本质，认为这种风险是“现代理性极度扩张”和“现代性快速膨胀”的产物[4]。具体来说，高风险社会中风险产生的根本原因在于，一方面，自启蒙运动、工业革命以来人的理性被抬到了很重要的位置，甚至达到了一种对理性过分迷信的程度，所以人们往往会盲目相信依靠严格的理性便能够将风险发生的概率以及风险的烈度降到最低，并且在权力结构方面，理性的拥有者往往会占据更多的权力资源，甚至在社会中处于压制性和支配性的地位。殊不知，科技与法制的跨越式进步乃是导致当今世界风险发生频次增多、风险破坏性提升的重要原因。人们对于“理性”所有者的态度通常是信任，而非提防，所以这类人群即使过度行使权力甚至达到兴风作浪的程度，却难以受到严格的监管和控制。另一方面，由于现代性的普遍化，人改造世界的能力有所提升，但这往往是要和一种“真实理性”相匹配的，也就是说能够通过精确的实验、判断、分析和比较，在充分了解事物变化规律的基础上，预估到自己的行为将会对社会产生有益的效果，并且现实中也能够达到这样的预期。但很显然这是一个伪命题，也就间接说明了人并非完全理性，这样人类在高科技背景下借助先进工具和手段，能够全方位、大规模、深层次地影响到社会，但行为本身并非出自真实理性——基于个体考量所产生的“理性”不能作为唯一的判断依据，因此也就造成了高风险社会中风险的不可预测性和高破坏性。依据社会风险理论，结合现代化和全球化的社会风险实际，龚维斌较为全面地指出当代中国社会风险存在八个特点：风险扩散的跨界性、区域化风险与内部化风险并存、单一风险向综合风险转化累积、自然风险和人为风险交织叠加、风险的建构性越来越明显、普通群众受到风险的影响更大、潜在的风险可能是长期的巨大的、风险有望成为社会发展进步的机会[5]。并且“建构性”说明人为风险的破坏性开始有所增强，所以依靠原有的单调风险管理理念和社会治理模式已经难以应对，探寻新的社会风险管理方法显得十分必要。此外，应当看到风险本身对于社会发展和进步具有一定的促进作用，也就是说，社会风险本身的管理和解决过程本身也就是社会制度不断完善的过程。

综上，高风险社会的特点在于：在现实维度中，它生成于全球化的背景下，是现代性进一步传播的产物；但在理论维度中，高风险社会出现的根本原因主要在于理性和权力的亲和性，再加上现代性的强力扩张，使得一部分人的行为不仅会造成严重的后果，而且这类行为本身难以接受来自外界的约束，从而导致具备人为特征风险的发生。因此，在高风险社会中，社会治理仅仅依靠权威的指令下达和执行者的机械服从是没有实际作用的，甚至可能会起到适得其反的效果。权力的运用首先要受到监管，而监管的完善则依赖于社会整体的参与，这与社会治理现代化的实际要求在很大程度上是相符合的。这种思想在学术界也存在着一定的理论基础，那就是积极福利的思想，它最初由英国学者安东尼·吉登斯(Giddens)提出，包含着权责统一、社会投资和良治政府等多层次的观点，并且在一段时期内成为西方领导人躬身实践于社会治理完善的重要指导理念。

二、对积极福利的探讨

(一)“积极福利”的提出背景

1998年2月，时任英国首相的布莱尔在华盛顿与美国领导人举行了会晤。在这次会谈中，这些西方政要谈论了自20世纪90年代兴起的全球化趋势。布莱尔将其定位为一种变迁：左派在抵制这一变迁，新右派则任其发展。这一变迁应当得以控制，使得它能够有利于全球繁荣和发展。在20世纪末，原有的政治权威以及号召能力正在逐渐减退，人们对于风险不确定性的担忧也日益加强，因此人们通常会寄希望于技术的进步，以提升对于风险的驾驭能力。不过技术的进步也是双刃剑,21世纪前20年全球社会的发展已经印证了一点：技术的快速发展并没有从根本上实现对风险的抵御，建构性在增强的同时，破坏力度也在增大，说明政府主导和技术进步都难以对风险的产生和蔓延起到制约作用。所以，有关风险的论证和阐述在学术界变得更为普遍流行，并将视角从自上而下的、以政府为主体的社会管理转移到双向互动、多元主体的社会治理上，期待能够构建起一种新型的模式来实现有效的风险管理。中国共产党十八届三中全会《决定》也提出，要坚持系统化的治理，实现治理主体由政府包揽向政府主导、社会共同治理转变[6]。由此也体现出，在学术理论以外创新社会治理的政策倡导。

积极福利的产生还有一个很重要的背景，那就是福利国家的衰落。西方国家经历过20世纪30年代的经济大萧条，充分体会到仅仅依靠市场的自发调节是无法有效平衡经济运作过程中的供需矛盾的，所以在二战结束后，许多国家都接受了政府扩大赤字来实现经济干预的主张，社会民主主义开始成为主流政治指导思想。部分国家依靠财政支持，在横向方面实现了福利产品的社会公民全覆盖，在纵向方面则建立起了“从摇篮到坟墓”的贯穿人一生始终的福利供给体系。然而，进入70年代，大多数福利国家都不同程度地遭受了“滞涨”的影响。这一时期，以哈耶克为代表的新自由主义开始重新走到了公众的视野，在政策实践领域，撒切尔夫人和里根发起的削减公共福利开支、推进私有化改革似乎也是在迎合经济全球化的浪潮——因为全球化鼓吹的削减关税的主张与新自由主义的内涵是不谋而合的。然而，新自由主义思想指导下的社会却出现了贫富差距扩大、社会排斥严重等问题，在移民浪潮出现的背景下同样面临着新的挑战。在这样的背景下，英国社会学者安东尼·吉登斯撰写了《第三条道路：社会民主主义的复兴》(以下简称《复兴》)一书，倡导在传统民主主义和新自由主义之间寻找到一条中间道路，也就是所谓的“第三条道路”，而积极福利则是第三条道路主张中的重要组成部分，并拥有核心的地位。

“积极福利”的主张并非是一种空想和应然化的社会制度设计，它诞生于全球化的背景之中，并且目的是为了解决传统社会民主主义和新自由主义都难以触及的社会问题。因为它看到了两条道路的局限性，并且试图弥补这一局限性，基于这种指导思想开辟出一种新的模式，从而解决社会问题、化解社会风险，所以从一定意义上来说，积极福利的本质是一种新型社会治理思路。

(二)“积极福利”的理论逻辑

吉登斯在《复兴》一书中首先评述了西方福利国家所普遍面临的问题和困境。财政问题在吉登斯那里看来只是面临的困难之一，而解决财政问题的路径单纯依靠撒切尔夫人那种削减福利开支的做法是无济于事的，因为自她执政以来，财务统计报表显示英国的公共开支不降反升，这足以能够说明一定的问题。其次，吉登斯提出了“道德公害”(moral hazard)的概念，它原来是用来形容在私人商业保险领域所出现的道德风险现象。在社会保险领域中，这种风险是依然存在的，如果社会福利的供给过剩，那么受助者在充裕的社会保险条件下会产生一种严重的依赖心理，这种心理将进一步发展成为推动失业率上涨的引擎，于是一种看似十分有益的制度设计将渐渐演化成为普遍化的逆向选择现象。再次，吉登斯指出应注意到福利系统和制度可能会创造出规模很大的利益集团，设计者可能并未预见到这一问题，也并没有有效察觉到利益集团的存在和影响，所以那些试图改革养老金和失业救济发放手段的做法，将会遭到十分激烈的反对，而反对的主要力量很可能来自已经发展并定型的利益集团。最后，吉登斯认为福利国家乃是风险的聚集之处，而如果存在严重突出的社会排斥，则风险对普通民众的破坏性是难以想象的。问题就在于，权贵和精英阶层如何能够主动地加强社会整合？本质来说就是他们必须和底层群众有着共同的利益，但如果风险的分配明显倾向于底层，则社会整合将成为空谈。依据吉登斯的观点，福利国家既有的福利供给方式，一方面其覆盖的风险不符合现实需要，另一方面受到保护的群体并不是真正需要保护的[7]。从本质上来说，福利国家的社会结构和福利发放模式是一种消极的福利，是一种僵化的风险管理，没有能够建立起瞄准机制，产生的道德公害导致很多成员滋生了等靠要的心理，并且更重要的是，很多社会资源沉淀了下来，未能充分利用。所以，福利改革的方向需要由原有的消极福利转向为积极福利(positive welfare)。积极福利并非仅仅是一种福利的产品，福利的创造再到分配的过程也是积极福利的重要组成部分。从风险应对和管理的角度看，积极福利要求构建起的是有效的风险管理体系，在社会多数成员免于遭受风险的同时，要能够充分利用风险积极的一面，同时为风险的防控提供丰富的社会资源[8]。此外，积极福利很重视第三部门在福利服务供给过程中的作用，由单纯的、自上而下的福利资金发放向多元化、多渠道和多方向的社会服务转变。此外，应当鼓励有助于增进个人和社会资本的社会服务的提供。

综合来看，积极福利包含以下三个重要组成部分：1.重视对于人力资本的增进和培训，同时强调终身教育的理念。由于技术的进步和社会结构的变迁，导致掌握原有技能的工人无法适应高新技术产业的推广普及，造成结构性失业。所以，政府和社会需要承担起责任，致力于通过多种方式增进人力资本，从而为提升就业率做出贡献。并且积极福利也在强调个体的权责统一，也就是说，在一个有机的社会内，个体并非只能被迫接受各种救济，同时也能够为社会的进步提供动力并创造贡献。2.构建起包容性的民主并扩大公民权利。即便是在新自由主义指导下的政治环境，公民权利范围也是很有限的，而包容性的民主则包含：参与式民主——公民能够进行实质性而不是象征性的参与，他们的努力能够切实改变公共领域的走向，参与的过程也是积极福利理论中个体能力提升的过程，同时也是消除社会排斥的过程；对话机制——政府与社会之间应构建起平等对话关系，避免信息流向的单一性；更为广泛的民主范围——社会治理领域的各个环节不再依赖于理性官僚的发号施令，依靠的主要是公民与政府之间的协商，公民的权利能够得以落实到现实层面。3.重视社会团结。这与前两点存在着一定的因果关系，而包容性民主、权责统一的理念和对人力资本促进的社会支持网络是社会团结存在和维系的重要基础，并且社会团结的维系力量在于成员之间的彼此信任，显然只有做到责任的履行才能够达到这种状态。所以，积极福利具有很强的集体主义取向，以社会效益的增进作为视角和目标，并非将成员看作是原子化的个人。

(三)“积极福利”的现实推行案例

1.克林顿政府的《个人责任与就业机会协调法》

美国前总统克林顿从执政之始便将介乎于左和右之间的第三条道路作为指导思想。1993年1月20日，克林顿在总统就职演说中提出：“……我们需要对我们的人民以及他们的就业和他们的未来给予更多的投入……向所有人提供更多的机会，要求所有人承担更多责任。”[9]1996年8月22日克林顿签署国会通过的福利改革法案，也就是著名的《个人责任与就业机会协调法》(以下简称《协调法》)。依据演说以及法案的相关内容，克林顿的执政理念在于强调社会成员要承担相应的义务，并通过就业机会的创造来促进社会融合，降低失业率，很明显这就是在政策和行政层面对第三条道路的落实，同时也是对积极福利理念的一种贯彻。

《协调法》推行以来，首先享受福利的人数开始下降，不过相应地也有许多贫困人口丧失了获得救助的机会；不过原有的福利接受者开始陆续走向工作岗位，1997年只有30.7%的福利享有者参与就业，而1999年这一比例增加到38.3%。在具体的社会影响方面，第一，指导美国福利政策的基本理念发生了转变，福利发挥的是兜底的作用，但在此之前有许多既得利益者也在享受着福利，造成了社会损失，而在这种新政的指导下，福利的指向性更为明了；第二，公共福利与私人社会保障齐头并进，美国逐渐形成了混合型的福利体制，并且在接下来的相当长的一段时间里，市场在社会保障的提供与分配过程中甚至占据主体地位；第三，地方在社会福利的供给方面有着更大的权力，其所提供的福利产品除了一些物质性津贴以外，还包括一些儿童托管、劳动力课堂等社会支持服务，在保障灵活性的同时也注重福利的社会支持作用，将社会支持网络看成是重要的福利。

2.德国失业保险体系

德国的失业保险制度主要依据2005年《哈茨法案》而建立。德国失业保险金的缴费主体为雇主和雇员，依据统一的费率进行缴费，在此基础上基金实行全国范围内的统筹。基金运营指导原则为维持失业保险金的收支平衡，不过国家会起到一定的兜底作用。在费用发放方面，失业保险金的标准考虑的是净工资水平以及是否有抚养子女的负担。值得注意的一点是，近些年德国失业保险金的发放周期有所缩短，目的也就是为了避免“养懒汉”的情况发生，催促劳动力尽快回到工作岗位。德国的失业保险制度存在两个特点：第一，要求权责统一。失业保险的享受标准与缴纳费用、失业前工资水平直接关联。第二，失业保险强调促进就业的功能。德国拥有较为完善的失业再就业的培训体系，并且为那些接受培训的失业者提供特殊补贴，从而吸引成员能够实现劳动技能的自我完善。在此之外，德国的失业保险制度也要求并鼓励失业者重新找到工作，并且为吸纳失业者就业的雇主提供相应的补助[10]。在这种失业保险制度支持下，德国建立起较为完备的职业培训制度，从而在技术快速变迁的背景下使劳动力能够保持参与劳动的能力，使失业能够控制在较低的范围内。

总结美国和德国在推行积极福利过程中的做法，其共性包括：第一，重视劳动力参与社会，从而降低失业率。原有的消极就业往往会造成自愿失业，而重新焕发社会活力，需要提高福利领取的条件和门槛，并且适当削减福利领取人数和福利待遇水平，从而驱使更多劳动力重新返回工作。第二，注重创造机会。劳动力培训以及工作岗位的开辟，其目的是为了给成员创造更多社会融入的渠道，如果说第一点对社会成员的融入起到了一种“推动”作用，那么第二点对他们的融入则起到了一种“拉动”作用，社会成员在社会融入过程中获得一种内在驱动力，是积极福利理念推行的主要目的。

三、风险社会的治理途径研究

(一)关于风险社会

“风险社会”的提出者为德国社会学者乌尔里希·贝克和英国社会学者安东尼·吉登斯。贝克在巨著《风险社会》中认为风险社会在各个领域都具有不同的因素，但这些因素的共性为具有人为性、不确定性，也就是说，即使依靠理性和技术都难以对这类风险的发生进行预测。并且在这些因素的驱使下，社会结构和社会关系朝着更为复杂更为多样的社会形态进行转型。而吉登斯则指出风险的产生与现代社会存在着十分密切的关联[11]。

以2020年的新冠肺炎疫情为例，从其演变过程能够看出技术的进步、现代性的扩张使得风险不确定性加强。例如互联网的普及，导致有关疫情的各种谣言能够在论坛贴吧等社交网站上随意传播，并且由于人们的判断能力有限，对于谣言的信任程度甚至可能大于官方言论，这些显然都会在社会层面上成为潜在的不稳定因素。它印证的是在一个风险社会中，现代性的增强反而会带来更多不确定性的人为风险，主要原因就在于人们往往过分信任已有的理性，将其奉为圭臬。但理性通常也和权力存在关联，非理性的群体则往往不具备充分的社会权力，在新冠肺炎疫情这样的公共事件中，他们的不安全感通常是最强的，各种风险对他们所产生的负面效应往往也是最突出的，所以弱势群体常常成为谣言最严重的受灾群体。此外，权力所有者可能会被看成理性的携带者，但现实的问题就在于不受约束的理性也会带来非常严重的人为风险。所以，原有的风险管理模式以及各种应急预案只能造成人力和财力的浪费，并且无法在现实层面上规避人为风险的发生，这也成为创新风险社会治理模式的意义所在。

(二)积极福利指导下风险社会的治理分析：理论模型

积极福利包含以下两点内涵：

1.制度的包容性与多元化主体。这两点意味着在社会治理过程中的参与力量是多方的，并且这些力量都拥有较为充分的参与机会，包含政府、企业、家庭和第三部门。在风险社会中，各方都面临着相应的任务和要求。从理论层面来说，在社会治理进程中政府的作用为倡导正义和团结，进行社会制度的设计和政策的颁布，同时指导社会层面的实践并在实践过程中提供公共服务，并对社会治理过程中多方力量进行协调。企业的作用为履行社会责任，为劳动力的参与提供更为丰富的渠道，具体来说就是就业机会的供给。近年来，员工福利已经开始被很多大型企业所重视，甚至一部分已经开始走出私有化的领域，为社会福祉的改进做出贡献，便是企业社会责任的彰显。家庭的作用为恢复传统的福利保障功能，为家庭成员提供庇护，从而能够抵御风险，促进成员之间的情感联系，同时以家庭为主体，为成员提供一定的教育培训，促进成员的社会化进程，以加强他们走向并融入社会的能力。针对目前家庭的小型化，原有的福利供给功能正在消退甚至丧失，因此在积极福利思想指导下，要加强家庭成员彼此之间的信任和责任意识。第三部门的作用为促进社会的协调与整合，对特殊社会成员提供社会支持并构建社会支持网络，修复完善社会结构，对政府进行反馈并提供政策倡导等。一般来说第三部门的作用范围争议度较高，根本原因在于权力的分配模式的阻碍作用。如果政府放权不足，具备固化的权力垄断地位，那么第三部门发展的空间和发挥的余地则会受到限制。然而，过分放权也会导致政府遭遇合法性危机，公信力下降，对于社会的稳定产生不利作用，所以权力的均衡分配显得十分重要。

2.权责统一和一致。以往的西方福利国家的福利产品是一种“消极福利”，这一概念与积极福利是相对应的。具体来说，消极福利的特点为产品的单一性，通常为形式单调的津贴和补助等，层次局限在物质层面；福利供给渠道的单向性，一般是政府运用财政对受助者提供福利产品，缺乏自下而上的回馈机制。这两大特点直接决定了福利国家的运作很容易造成成员的消极等待和懒惰懈怠心理。福利国家除了面临日益严重的财政压力而难以为继的问题之外，在社会结构方面，福利国家没能摆脱权力垄断的性质。北欧地区工党把持政局长达数十年的时间，出台落实了诸多社会保险法案，表面上看来，这些法案的预期效果就是促进国家对劳动力的保护，从而能够有效地降低风险，但事实上，福利国家却创造了许多隐藏、潜伏的社会风险，直到更为严重的社会危机的爆发。因为这种福利产品的供给模式基本只能依靠财政，也就是说，政府在发放方面有着绝对的话语权，这样就会导致社会的活力受到极大程度的压制。要注意“权利”和“权力”本身是截然不同的两个概念，福利国家重视公民的“权利”，或者准确地说是“社会权利”，但却明显忽视了公民的“权力”，也就是能够参与社会管理并作出选择的权力。这种社会结构进一步导致了权力过分膨胀，但社会成员却没有与权利相匹配的社会责任，即使存在着履行责任的意识，却也没有相应的机会，其本质仍是一种排斥型的社会，民主的内容十分片面，也是福利国家危机产生的最主要的根源。权责一致的体系构建，根本途径就在于构建起成员社会参与的渠道，破除权力垄断的状态，加强社会整合。在为社会成员提供实质的、更为充分的社会权利基础上，明确社会行为所应承担责任的划分，也就是说，对于某些能够引发社会风险的行为，要建立起一套问责机制，从而在源头上压制人为风险的发生。

(三)相关案例研究：以新冠肺炎疫情防控为例

1.社区在疫情防控中的地位升级

依据我国宪法和相关法规，社区是社会成员参与社会自治的基层组织。这意味着社区首先提供的是居民参与社会治理的机会，是个体与社会的重要连接纽带；其次，社区另外的功能在于协助政府参与社会管理和社会治理。在新冠肺炎疫情爆发后，武汉很快实施了封城，许多其他城镇出于疫情防控的目的也限制了人们的出行，所以人们的地理活动范围大大缩小，并且活动的内容也从线下的面对面社交转变为线上的互动。这种变化在客观上反倒为社区参与疫情防控提供了便利条件，人身的活动范围在一定程度上被局限在了家庭内部，这样社区就有能力在其管辖范围内掌控网格内部居民的行动动态，因此，在疫情最为严重的时期，几乎全国所有城市的社区都建立起了居民行程报备以及体温监控机制。并且在社区党委的领导下，一部分社区主动为居民宣传疫情防控的常识，以微信群、线上会议等方式，代表官方进行辟谣，凸显出在高风险社会中的责任担当，为防控疫情做出了不可忽视的贡献。虽然社区地位的提升或许具有偶然性，然而这也说明了在高风险社会中，除政府以外，还应当充分利用其他社会力量来实现对风险的控制。现代性突出了政府的权力垄断，但在后现代社会中，这种垄断将逐渐被打破。虽然新冠肺炎疫情蕴含着危机，但也存在着促进社会结构改良和社会进步的契机。设想：若疫情结束，社区在社会治理中的地位是回归到以往的听命于政府、做“政府另一条腿”的状态，还是能够进一步提升和拔高呢？显然，在相对低风险的状态下，后者更有利于社会治理的进一步完善。

2.福建省社会组织参与抗击疫情

新冠肺炎疫情爆发后，福建省卫生厅积极倡导并发动社会组织来参与疫情防控工作。各行各业均积极响应政府号召，充分发挥自身所处行业优势和社会资源优势，为抗击疫情贡献力量，并扮演着互不相同但都十分重要的社会角色：慈善组织做好“后勤保障员”的角色，将各种物资输送到最需要的地方；行业协会做好“行业引导员”角色，指导各企业有效复工复业并控制物价；学术科技类社会组织做好“疫情宣传员”角色，通过科普手段让群众加强对疫情的了解，引导公众相信科学，不信谣不传谣；社会工作机构和社区做好“社区联防员”角色，努力做好社区辖区内特殊人员排查工作，同时做好安抚工作；救援类社会组织做好“疫情急救员”的角色，各种救援队自发协助医疗卫生部门参与防控工作；心理健康类服务组织做好“心理疏导员”工作，以心理辅导、心理咨询等方式减轻群众的内心恐慌，稳定社会秩序；文化类社会组织做好“加油员”工作，通过创造各种文艺作品歌颂大无畏的抗疫精神，使群众的内心受到极大的鼓舞[12]。

福建省的现实案例充分说明多方社会力量参加抗疫的重要作用。虽然算不上严格意义上的社会治理，但是这一过程已经具备了积极福利的思想成分，多方的参与有利于降低风险的破坏作用，在现实层面也得到了一定的证实：福建省的疫情防控在全国各省市中取得的成果是比较突出的。

四、结论

积极福利要求构建起包容性的民主，建立起权责一致的社会权力分配结构，并且更重要的是社会环境以及社会结构应当是团结、整合的。而考察如今风险社会的主要特点，能够看出基于理性的现代性造成权力分配的不均衡，进一步导致经济社会存在严重的不公平性，并且在政治领域存在突出的“一言堂”权力垄断现象。同时，技术的进步使得人们从事某种活动以及实施某些社会行为的便利性增强了，进一步强化了风险的人为特征。于是，权力集中化+技术进步使得人为风险愈发普遍，而这种风险产生的影响也是不均衡的：一方面，风险的始作俑者(通常也是权力的执秉者)往往能够做到全身而退；另一方面，手中权力匮乏的群众往往是风险的直面者和直接受害者，所以人为风险的问题并不仅仅在于风险难以预测和管理，也在于它对于社会结构稳定的破坏。

因此，在风险社会条件下，有效的社会治理必然首先要打破权力的垄断，促进多方社会力量参与社会；其次，要在结构上减少排斥，加强社会整合；再次，需要倡导包容性民主并增进公共利益；最后，需要把社会体系中权责一致作为根本保证。积极福利的意义在于，以往无论是左派还是右派，本质都没有触及社会排斥这一隐蔽的社会现象，但恰恰是社会的排斥性质是许多社会问题以及隐性社会风险出现的重要原因。新冠肺炎疫情仍未结束，全球仍处于高风险社会阶段，而社会治理本身就包含多种社会力量的参与。这一概念本质上就体现出要建立起一个整合型的社会，不仅仅是在疫情期间突出多方社会力量的作用，更需要将这种机制常态化，社会治理的理想和目标才能在多方参与的进程中逐渐实现。