从抗击新型冠状病毒肺炎疫情看边境防控机制建设问题——以文山州为例

中共文山州委党校课题组

边境地区的安全是关乎一个边境地区社会稳定和谐发展的核心问题，而边疆地区社会的稳定和谐发展又关系到整个国家的社会稳定和发展。党的十九届五中全会提出，“统筹发展和安全，坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，建设更高水平的平安中国。”边境安全是国家安全的外围屏障，它已经成为整个国家发展战略的重要组成部分。被称为“滇东南大门”的文山壮族苗族自治州位于云南省东南部，东邻广西百色地区，西连红河州，北接曲靖地区，南部与越南河江省接壤，地理位置和环境十分特殊，尤其是在2020年全球新型冠状病毒肺炎疫情暴发的危机形势下，边境地区的疫情防控成为边境安全问题面临的最大挑战和重要内容。因此，加强边境防控机制建设成为了边境地区稳定发展的重要工作。

一、从抗击新冠肺炎疫情看边境防控机制建设的重要性

（一）从政治效能维度看，边境防控机制建设是实现边境地区政治稳定运行的必然要求

对于一个国家的发展来说，政治稳定是放在首要位置的，没有稳定的政治环境，国家的发展更是无从谈起。边境地区的政治稳定在国家整体安全中处于重中之重，边境地区地形复杂多样，多民族聚居，随着边境地区内外交流的日益增多和经济的高速发展，边境地区的国家安全形势也愈加复杂。传统治安问题如非法出入境、跨境走私、跨境贩毒、群体性治安事件等频发，特别是在全球疫情比较严峻的危机形势下，虽然目前中国疫情形势已经得到稳定和好转，进入常态化管理阶段，但是境外疫情仍在扩散和蔓延，疫情境外输入的形势严峻，完善边境防控机制为边境地区的安全与政治稳定提供了保障和实践基础，有利于边境防控体系的常态化运行。文山州地处中国西南边陲云南省东南部，辖7县1市，其中麻栗坡、马关、富宁3县与越南河江省、老街省接壤，国境线长438公里，3个边境县有14个乡镇、41个抵边村委会、269个抵边自然村与越南相邻，边境双方村寨相连，无天然屏障，人口众多，边民往来频繁，陆路口岸新冠肺炎疫情输入形势十分严峻，这对当地的政治稳定带来了新的挑战。完善边境防控机制是保证边境地区政治稳定运行的必然要求，更是当前面对全球疫情形势依然严峻的情况下有效应对边境地区复杂形势的必然要求。

（二）从社会效能维度看，边境防控机制建设是完善边境地区社会治理体系的有效路径

社会稳定是边疆治理体系和治理能力现代化的重要前提，而边境地区的国家安全又是社会稳定的前提，只有社会稳定、人民安居乐业，才能使边境地区的社会治理效能得到充分展现。一方面，边境防控机制建设是新时期国家安全治理的重大战略工程，对维护社会治安的整体稳定具有重要意义，边境防控是确保社会稳定的关键环节。文山州作为连接粤港澳大湾区的重要通道，边境防控的成效是推动文山与粤港澳大湾区连接发展的可靠保证，无论是经贸往来还是人文交流都迫切需要边境社会治安稳定的持续性。而当前偷渡活动、走私活动、疫情形势正逐步成为打破这种平衡的障碍。边境地区要实现有效治理，需要有效的治理体系和治理机制，边境防控机制建设就是建立边境地区治理体制的重要保障。另一方面，在全球疫情形势仍然很严峻的情况下，我们无法预测和控制边境地区相邻国家的疫情，掌握信息、研判疫情难度较大，所以完善边境防控机制不仅可以有效提高边境地区社会治安防控的效率和水平，同时也为边境地区社会治理提供了新的发展方向和制度保障。

（三）从经济效能维度看，边境防控机制建设是保证边境地区经济持续发展的关键所在

安全与生产是辩证统一的关系，边境地区的经济持续发展可以为政治和社会环境的安全稳定提供必要的物质基础，而边境地区的安全则为经济发展提供重要保障。云南在“一带一路”中战略地位十分重要，是中国唯一可以同时从陆上沟通南亚东南亚的省份，而文山是云南面向东南亚辐射中心的重要支点，文山州边境有天保、都龙、田蓬3个国家级口岸、25个边民互市点、170条边境通道（便道），促进了边境地区的边民互市、货物流通、商品交易。由于全球疫情的影响，边境地区经济发展受到了很大的影响，导致边境地区人民的经济生活水平略有下降。当前，文山州“脱贫攻坚”已取得胜利，为巩固脱贫攻坚成果，有效衔接“乡村振兴”，如何有效推进边境地区人民致富是一项重点工程，边境防控体系建设能够有效地保障边境地区在相对稳定的社会环境下推进乡村振兴战略，实现经济的持续有效发展。

二、文山州抗击新冠肺炎疫情边境防控机制建设的主要做法

为维护国防安全和边境安全，有效防范新冠肺炎疫情从境外输入，确保文山州人民群众身体健康和生命安全，文山州委政府贯彻实施“统一领导、分级负责，预防为主、外堵内防，依法规范、积极应对，联防联控、科学处置，加强宣教、社会参与”工作原则，完善边境防控机制建设，全力做好境外疫情输入各项防控工作，并取得一定的成效。

（一）提供组织保障，构建有序工作机制

为切实加强对疫情防控工作的统一领导、统一指挥、统一行动，按照“外防输入、内防反弹”的总体要求，地方党委政府充分发挥各职能部门作用，着力构建高效协同、上下贯通、整体联动、快速反应的工作机制。一是成立领导机构，提供组织保障。文山州成立州委州政府应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组和指挥部。各县（市）尤其是边三县均成立了由主要领导任组长（指挥长）的应对疫情工作领导小组及指挥部，实行“双组长、双指挥长”制，下设若干工作组，从而为文山州疫情防控和经济社会发展提供了坚强的组织领导保证。二是分级负责，压实责任。按照属地管理原则，分级管理，层层压实责任，文山州由各县（市）卫健局牵头建立境外疫情联防联控工作机制，成员由相关部门共同组成，联防联控工作机制在各县（市）应对新冠肺炎疫情工作领导小组的领导下，指挥部负责统筹协调本辖区内境外疫情防控工作，研究制定境外疫情防控工作措施，进一步压实各乡镇、各行业主管部门疫情防控责任，形成一级抓一级、层层抓落实的责任体系。

（二）制定政策措施，完善运行保障机制

为应对新型冠状病毒肺炎疫情，文山州结合实际，及时制定完善各种方案、预案，完善边境管控的各种措施和办法。比如：制定出台《文山州应对边境地区新冠肺炎疫情联防联控工作方案》《文山州全面做好境外疫情陆路水路输入防控工作实施细则》《文山州应对新冠肺炎疫情边境涉外人员大量输入突发事件应急预案》等一系列边境管控措施，全面梳理各职能部门和驻文单位的职责任务。制定《中越边境党政军警民合力强边固防实施意见》，高站位推进边境地区管控体系建设；制定《文山州党政军警民“五位一体”维护边境稳定工作实施意见》，确保党政军警民合力强边固防落地见效。边三县按照“一县一策、一口岸一方案”的原则，还制定了《应对境外边民大量涌入境内防控工作预案》，将境外疫情防控工作关口前移，建立外籍人员大量入境应急机制，确保周边国家出现重大疫情时，能及时有力有序有效应对。同时，还建立传染病防治联防联控工作制度、严格执行“日报告”和“零报告”制度，完善奖励惩处、考核考评、督导检查和指导工作等制度，通过政策制度规定强制有效推动边境安全防控运行机制。

（三）务实防控举措，形成高效管控机制

在新型冠状病毒肺炎疫情大考中，文山州坚持“外防输入、内防反弹”的总体防控策略，始终把防范境外疫情输入作为疫情防控重中之重，全面落实常态化防控疫情各项措施任务。一是坚持党建引领，提升管控效能。抗击新冠肺炎疫情阻击战打响后，文山州地方党委（党组）高度重视，以上率下，全面启动战时思想政治工作，及时成立防疫工作领导小组，通过召开党委会、领导小组会、战前动员会等形式，层层传达部署，推动疫情防控工作落实落细落地。比如，积极做好卫生应急队伍建设，做好各类应急物资储备，加大资金投入，经费的保障支持。二是网格化管理，提升管控水平。为加强边境技防水平，边境疫情防控卡点移动信号覆盖扩面，通过推进党建网络与社会治理网格“一体化”，构建“乡镇党委—社区党组织—网格党支部—楼栋党小组—党员中心户”网格化管理和服务格局，在村党委（总支）的领导下，发动综治专干、网格员、村组信息员、联防队员等力量，按照管住人、村、口岸（通道）、证件、边境“五个管住”要求，加强了入文境外人员排查管控力度，全过程跟踪、全方位监管、全流程筛查。全面开展登记排摸，对出租房屋、宾馆旅店、建筑工地、集贸市场、餐饮场馆、娱乐场所等场所的外来人员做好重点检查，做到“乡不漏村、村不漏户、户不漏人”。三是加大边境防控力度，提升管控能力。在疫情期间规范卡点的设置，广泛开展宣传教育，积极动员全社会参与，全面提升基层民警队伍能力素质，优化调整边境管控力量。边三县按县（市）、乡（镇）、村（居）分级设置疫情防控卡点274个，日投入力量10650多人参与疫情防控，在每个抵边村小组建立一支不少于10人的巡逻巡查联防队，边民和非边民入境人数明显下降，极大地降低了防控压力，坚决把疫情挡在了国门之外，实现了境外疫情零输入的目标。

三、文山州抗击新冠肺炎疫情边境防控机制建设的问题分析

（一）边境防控基础设施薄弱

文山州与越南的边境线长且情况复杂，抵边村寨、边民互市点多，边境通道、便道、小道多，天然屏障少，口岸及边境一线的防堵屏障建设薄弱。一是边境物理隔离设施简陋。为强化边境一线便道封堵，地方相关部门在边境采用“物防”措施，采用建隔离墩、隔离墙、挖断路面等方式对非法便道使用物理隔离封堵办法，起到了一定的作用，但是物理隔离设施简陋，阻拦作用有限而且容易被毁损。二是立体化技防设施建设薄弱。部分卡点特别是边远地区卡点既不通路也不通电，无法开展技防设施建设，如富宁县木央镇的弄垱、筛嘎、苦竹垱、卡房卡点；部分卡点因地形地势复杂，丛林密，风吹草动都会影响红外线摄像头使用的精确度和辨别度；部分卡口视频监控有损坏或工作不正常情况，如马关、麻栗坡边境地区立体化技防设施在线率达不到标准。三是多数卡点防控设施建设滞后。文山州边境绝大多数卡点是临时卡点，使用的是救灾帐篷、简易木房，风吹雨淋，破损程度较大，而且各卡点间设置的距离较远，难免出现防堵盲区，客观上留下了防控漏洞。

（二）边境防控人力资源欠缺

在新型冠状病毒肺炎疫情防控中，地方高度重视，人力资源投入比较足，基本形成党政军警民合力管边控边机制。但因疫情防控时间战线长，人力资源有限，影响边境防控工作质量。一是边境防控常备力量薄弱。相关职能部门合力防控尚未完全形成，尤其机构改革后，边防一线只能依靠少数民警带辅警管理，而且辅警待遇低，人员流动性大，管控力量薄弱。二是边境防控后备力量建设有待加强。这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，考验了国防动员和后备力量建设问题，边境疫情防控中，民兵防控力量就未充分体现。三是群防群控力量弱小。因自然、经济、社会、政策等因素的影响，尤其是“经济收入的驱动力”原因，文山州边境部分村寨出现了“空心化”现象，青壮年劳动力大量外出务工，村寨“空巢”，遇到突发事件，无力应对。部分村民防控意识不强，参与的积极性不高。比如，有的村级卡点受农忙影响，存在无人值守、包户值守的情况；有的卡点白天值守晚上不值守；有的卡点对过往人员和车辆不问不查，形同虚设。

（三）边境防控的法规制度建设不完善

一是边境防控相关的法律法规建设滞后。虽然云南省2017年出台的《云南省边境管理条例》对边境管理作出规定，但是文山州边境防控管理主要还是依靠政府规章、内部政策以及我国与邻国签署的条约、协定、协议等开展工作，依法治理的程度较低，这不可避免地出现各边境管理部门职责不清、管理不到位等问题。而且，我国至今还没有制定一部国界相关法规，边防部队只能用国家现有的边防政策管理国界和边境地区，责任和权力不统一。二是部分管理规定过于笼统和简单，缺乏操作性。1991年时国家曾经制定出台了中国与越南的相关管理规定，提出“边民入境之后一个月内可以不办理相关手续”，给边境防控管理造成很大压力。之后1992年《云南省中越中老边境地区人员出入境管理规定》出台和实施，对边民入出境进行规定，即“持《边境地区出入境通行证》的越方、老方人员，入境后只限在我省边境县（市）范围内活动，停留期限不超过一个月；需停留一个月以上、三个月以内的，凭其有效入境证件向边境县（市）公安机关或者其授权的派出所申请办理《入境停留许可证》；需停留三个月以上、一年以内的，凭其有效证件向居留地县（市）公安机关申请办理《云南省边境地区境外边民临时居留证》。”而2017年《云南省边境管理条例》也规定“停留时间超出规定期限的，应当在入境后3日内到公安机关办理相应证件”，而对边民具体停留和居住的时间没有明确的规定，并且《边境地区出入境通行证》的办理十分简单，在越南仅需要10元人民币即可办理，而在中国则是免费的，这些规定增加了防控管理的难度。三是边民法治意识淡薄。文山州边境一线自然村寨众多，地处偏僻，交通不便，信息闭塞，当地的村民文化素质不高，对于边境防控管理的相关法律知识知之甚少，有时为了经济利益，甘愿充当越南边民的带路者和雇佣者，甚至参与违法犯罪活动。

（四）边境防控网络体系建设不健全

一是边境防控网络基础设施建设滞后，无法满足防控网络建设的需要。尽管近年来文山州地方政府加大了对立体化边境防控体系的人力、物力和资金投入，如：采购网络设备，在边境部分乡镇、街道安装了4G监控网络设备、配备红外线摄像头，建边境支队情报研判中心，实现了各类前端采集数据的智能分析、关联比对、动态管理，但是由于4G移动网络基层设施建设不够完善、部分设备尚未完全覆盖到边境各个村寨，网络信号弱的问题十分突出，加之边境地区广阔且地势复杂，防控网路无法实现全覆盖，网络防控管理难度很大。二是防控网络数据多而杂，标准不一致。随着公安大数据战略的深入推进，文山州边境各个地区也开始进行大数据技术的运用，对强化边境防控起到一定的效果，但是边境防控网络前期的信息数据采集繁多、持续时间长，而且边境地区社会管理部门在执行数据标准方面不到位，加之不同系统采用的标准不完全一致，从而产生数据标准不一致，数据重复采集、数据统计打架的现象时有发生，进而影响到数据信息的共享交换。三是边境防控网络数据人才可持续发展机制尚未建立。当前文山州边境地区安全形势依然复杂，尽管立体化社会治安防控体系已经建立，但是没有足够的大数据人才支持。大数据人才的培养、引进、使用机制需进一步完善，否则将成为制约边境地区防控网络体系建设和发展的重要问题。

（五）边境防控应急处置能力不强

一是应急处置预案建设不足，预警能力不强。文山州此次应对疫情出台了《文山州应对新冠肺炎疫情边境涉外人员大量输入突发事件应急预案》，梳理各职能部门和驻文单位的职责任务。边三县按照“一县一策、一口岸一方案”的原则，也制定了《应对境外边民大量涌入境内防控工作预案》，但可操作性不强，往往“大而全、大而空”，多是大线条，部门间职责细化不够，也未细化到乡镇、村寨，响应的条件和程序不清楚。二是应急物资储备、供给效能不足。在物资保障方面，缺乏测温枪等必要的检测工具，没有足够的防护服、护目镜等必要的防护用具，大部分卡点没有照明设备、交通信号牌、拦车闪光棒等值守工具。三是应急队伍防控意识不强。部分人员在思想认识上和工作落实上没有做好常态化防控的准备，未坚持底线思维，导致行动上落实不力。比如部分县（市）对境外人员排查管控认识不够，排查工作不细致，出现中越“蛇头”相互勾结，用摩托车等交通工具将越南人带入中国非法务工就业。四是缺乏应急处突的实战演练。文山州指挥部组织开展了全州突发公共卫生事件桌面推演应急演练，公安、卫生等部门也开展了实战演练，但是涉及的部门不够，涉及的人员不广，联合演练的经验不多。

四、疫情时代加强边境防控机制构建的思考

（一）加强基础设施建设，筑牢边境防控安全网

1.规划布局，整体推进。强化总体设计、规模布局，将边境基础设施建设纳入经济社会发展规划，与开发开放、乡村振兴、平安建设、守边固边、兴边富民等统筹推进，推进公共服务和基础设施军警民统建共用。

2.推动边境建设融合发展。加强界河综合治理，因地制宜推动交通、堤防、拦阻等工程结合加强边境地区基础建设，所有边境一线村、驻兵点、执勤点实现路网电网通达和广播、电视信号及网络全覆盖，在重大项目建设中落实边境固防建设需求。

3.推进重点方向边境基础设施的建设。聚焦边境口岸、边民互市点、出入境通道、便道等重点入境通道领域的防控。针对部分边境防控卡点基础设施简陋、防控卡点间责任区划分不清问题，要加大基础设施投入力度，明确各点位防控范围，做到无盲区、无死角、全覆盖。

4.完善物防、技防建设。在现有基础上做好日常维护，不断推进和完善立体化边境技防设施建设，防止出现重建设轻维护的情况发生，搞好各类设施提档升级和功能融合，全面推进科技管边战略，确保防控工作扎实开展。

（二）强化防控力量体系建设，形成党政军警民合力机制

1.坚持党的领导。党委政府牵头，强力推动党政军警民“五位一体”固边护边机制，成立专门的领导机构，抓好工作的筹划部署、组织实施，并将“五位一体”防控工作纳入党委政府年终考核内容，确保党政军警民合力强边固防日益强化。

2.加强边境常备力量建设。按照职责清晰、结构合理、精干过硬、整体联动要求，加强陆军边防部队、武警部队、公安、移民管理、海关等边境力量建设，进一步强化联合立体防卫，充实一线管控力量，推进抵边驻防。

3.加强后备力量建设。发挥国防动员体制优势，建立结构合理、素质过硬、反应迅速、动员高效、保障有力的民兵队伍。同时，加强边境地区应急、专业、特殊三类民兵队伍建设，优化调整民兵参加边境管控的组织模式。

4.加强群防队伍建设。相关部门要统筹制定护边员队伍使用管理办法，按照每公里设3至5名护边员的标准，推进护边员增编、增资，规范选拔、使用、管理、保障等工作，加强护边员队伍建设。同时推进边境管控专职辅警队伍建设，落实推动专职辅警装备、培训、体检、公差等经费保障。

5.加强戍边群众队伍建设。文山州地方政府要进一步落实兴边富民和加大对边境居民支持力度的有关政策措施，启动实施守边固边工程。如：落实边境一线边民补助，大力改善距边界线3公里范围内农村居民生产生活条件；出台鼓励措施，引导非边境一线人员抵边居住。

（三）完善法律法规体系建设，提供运行机制的制度保障

1.积极开展调查和研究，完善边境管理法律法规。我国应该尽快出台《陆地国界法》，明确将边防建设和管控的领导机构、协调机制、职责分工、工作制度、日常管控、基础设施建设、检查奖罚、经费保障等加以规范，同时加强党政军警民联防工作方面的法规研究，用法律的形式明确各自的权利义务，提高联防联管和联合应急处突能力，并且结合《云南省边境管理条例》的相关规定，积极开展调研，探索出台文山州边境防控管理的地方性法规和实施细则。

2.细化有关规定，提高边境防控管理的操作性。根据现有相关边境防控管理规定，进一步健全边境安全治理的法律法规体系，明确各部门在处理边境防控管理方面的职责和权限，做到有法可依，有法必依。同时针对《云南省边境管理条例》的贯彻落实情况，进一步细化边民出入境通行证的相关手续和边民具体停留与居住的时间，以便于边境防控管理部门开展工作。

3.加强宣传教育引导工作，切实增强边民的国家认同感，提高边民的法治意识。立足边境实际，文山州地方政府应该以持续深化“法治宣传固边防活动”为抓手，进一步利用宣传标语、广播、电视、报纸、QQ、微信和微博及抖音短视频等平台，集中开展《云南省边境管理条例》《文山州群众举报出入境违法犯罪奖励实施细则（试行）》和《文山州群众护边员守边奖惩办法》及《文山州边境前沿生产作业人员管理办法》等有关边境防控管理法律法规和政策的宣传活动，提高文山州各级干部和各族群众边境防控的法律意识。

（四）加强防控网络建设，完善信息共享机制

1.加强边境防控网络建设。应该加大对边境网络建设的投入，进一步完善电线、电缆、监控设备和机房建设，尽快与移动网络部门协调沟通，强化各村寨的电力设备和移动网络信号建设，建立文山州边境防控大数据平台，实现边境地区信息的智能采集、智能对比、关联分析、全程追踪、动态监测等，变被动处置为主动预防，变人力防控为数字防控，将更多的边境违法犯罪遏制在萌芽状态，从而构建边境地区全时空、全维度的防控网络，实现各警种、各部门之间信息资源的互联互通，提升合成边境防控能力。

2.强信息采集，尽快完成边境地区的电子地图制作。针对文山州边境线长而无屏障的特点，借助无人机等高科技手段搜集边境地区的相关数据，同时利用当地边防部门自身的工作优势进一步明确边境各村寨的相关信息和监控漏洞，尽快地绘制出文山州边境地区电子地图，推进边境防控网络体系的建设。

3.尽快制定边境地区防控网络数据的统一标准，完善数据系统。文山州边境地区防控网络体系建设必须以当地政府部门为主体，加强边境管理、海关和公安等部门的协调和统一，制定出统一的数据标准，对各种信息进行甄别和处理，以统一的数据定义主导整个边境地区社会防控体系中各部门、各警种之间的数据采集，加快实现数据整合有效，从而实现数据资源的最优化配置。

4.引进人才，建立边境防控数据人才可持续发展机制。立足于文山州边境地区防控体系建设的实际需要，加强与国内知名大数据公司的联系和交流，拓宽大数据人才引进渠道，依托中国人民警察大学等开设大数据专业的公安院校、科研机构，以服务实战为导向、以联合培养为平台、以多样化培养模式为依托，建设一支年龄结构合理、学历层次高、涵盖面广、实战应用强的人才队伍，保障边境地区防控大数据平台的有效使用。

（五）强化供给保障能力，完善应急处置机制

1.完善应急法规、各类应急预案。2003年的“非典”一役，我国政府充分认识到了加强公共卫生事件应急能力建设的必要性和重要性，并据此颁布了我国首部公共卫生事件应急处理的法律法规——《突发公共卫生事件应急条例》，地方上也加强了各类应急预案的制定，但仍需在实践中不断完善。比如在此次疫情中，首先要形成政府主导、指挥统一、分工明确、部门协同、社会参与、信息畅通、反应快捷、响应及时、处置高效的应急指挥体系。其次要科学合理地设定相关部门应急处置的权责范围，参与应急处置工作的内容，严格规制应急处置的权责大小。

2.强化应急物资保障。应急物资是突发事件应急处置过程中所必需的保障性物资。应急物资保障水平的高低在一定程度上决定着当地突发公共卫生事件应急工作开展的效率和效果。因此要坚持平战结合、采储结合的原则，保证突发事件应急处置物资储备。比如，建立物资储备数据库，有效整合防灾减灾、安全生产、消防救援、公共卫生等各方面的应急资源，建立相应的应急物资统一采购、供应、调配机制，提高物资使用效率。

3.加强边境地区应急人才队伍的建设。随着我国改革开放的深入发展，经济、政治、文化水平的不断提升，边境地区的突发公共事件趋向多元化、多样化，因此要建立应急处置人员的储备机制，按照“建制化、单元化、模块化”的思路，分级分类组建应急队伍，加强应急队伍的人才培养，加强应急培训、应急演练，提升应急队伍多方面的能力，使其不但具备一定的突发事件相关知识，而且要有一定的风险意识，具备研判能力、应急处置技能。