行政事业单位绩效评价的现状与对策探讨

2021-11-25王颖

大众投资指南 2021年1期

王颖

（沛县公安局非机动车辆管理所，江苏徐州 221600）

行政事业单位自《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）实施，到《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）出台，历经近10年的不断实践和探索总结，所有项目支出绩效评价实现了全覆盖，在不同层级的部门实现了绩效评价的有效开展。由此，预算绩效评价理念从宣传和贯彻层面力求深入到各级各类行政事业单位内部。项目支出绩效评价体系建设主要表现在主体职责划分、组织保障、绩效目标建立、绩效监控实行和指标体系建立等方面，并取得了显著成效，实现了绩效评价形式与实质的双重发展。

2018年7月6日，《关于全面实施预算绩效评价的意见》进一步指明了行政事业单位在预算绩效管理工作中，重点应以问题导向为引领，以绩效导向为中心，以落实主体责任和提高行政事业单位资源配置效率、提升使用效益为切入点，不断推进行政事业单位管理变革，为行政事业单位项目支出绩效评价提供指导。2020年新出台的《绩效评价管理办法》，对于行政事业单位在以下方面具有提升意义：有助于推动行政事业单位科学、高效和规范落实单位项目支出的预算绩效管理；有助于解决过去绩效评价报告格式参差不齐问题；有助于解决指标体系不健全和指标权重随意化问题；有助于解决绩效评价结果使用不规范问题，促进预算绩效管理信息化建设与应用，让绩效理念真正深入行政事业单位之中并落地生根。

一、行政事业单位绩效评价工作现状

行政事业单位绩效评价普遍存在以下问题：一是未明确行政事业单位开展项目支出绩效评价的类型，比如单位自评、部门评价及财政评价三者并未作为一个整体来实施，也未体现行政事业单位与项目实施主体相分离的原则，单位自评结果形式过于复杂；二是未界定“全覆盖”的内涵；三是绩效评价指标体系框架中权重设置不合理，轻重不分；四是未重视绩效评价结果应用，未设立责任追究机制。具体如下。

（一）绩效评价重自评轻调查

一般而言，按照10号文的规定，预算绩效评价包括以下几种：行政事业单位自评、行政事业单位部门评价和财政评价等。其中，行政事业单位自评指对部门本级和下属单位对由财政批复的项目，和绩效目标完成情况实施自身评价；行政事业单位部门评价是部门根据10号文的相关要求，运用共性指标框架体系和个性化的指标体系、行业评价标准和专业的方法，延伸对于本部门的重点项目组织开展的绩效评价；财政评价是财政部门对于行政事业单位的项目组织开展的绩效评价。三类评价对象基本相同，但实施评价主体不同。

目前的普遍现状是，大部分行政事业单位由财务科室执行自评、部门评价占比较少，少数项目由财政安排作为外部评价实施。基本形成了以自评为主体的绩效评价类型体系，而自评的专业性、严谨性和示范效应远远达不到文件的要求。体现在行政事业单位对自评工作重视不够。部分行政事业单位未按要求组织开展自评工作，评价流于形式，未实质性地开展绩效自评工作。此外，“绩效自评报告”或“绩效自评表”质量不佳。存在反映内容不充分、评价指标和标准设置不科学、项目绩效目标主观性描述或答非所问、目标完成情况反映笼统等问题，自评工作程序不够到位。

（二）绩效评价指标体系权重分配不合理

绩效评价指标的权重代表了绩效的结构。这种结构在不同类型的评价中原则和依据不同，比如行政事业单位自评报告中指标的权重设计主次不分。通常的做法是项目支出预算执行率为10%，其他结果类的效益类指标权重包括产出指标和效益指标不低于80%，服务对象满意度指标为10%。但实际工作中，并未突出上述要求，表现为以下问题：一是行政事业单位自评指标中预算执行率远低于10%、产出和效益两大指标权重超过90%或以上、而服务对象满意度指标往往很少设置。服务对象满意度问卷调查不敢实施，不愿实施，反映了行政事业单位对于项目支出缺少取信于民的一种自信。二是财政和部门评价指标的权重，未突出结果导向，对于项目支出实施期间的绩效评价集体决策意识不强，偏重于项目实施和一味完成任务，对于项目实施后的评价注重产出而忽视效益。因此，在权重设置上表现为过程占比高、产出占比重，在决策和效益权重设置上响应相应的指标设置难以量化，直指项目的本质与核心，导致权重结构不合理。

（三）绩效评价结果应用重视不够

行政事业单位应将各类绩效评价报告反映的结果报送本级财政部门，以此为依据和参考，作为行政事业单位下年度或以后年度安排预算支出总额、完善项目支出政策和决策参考，改进和提升项目高质量管理的重要依据。从绩效评价原理上分析，绩效评价结果应用是整个绩效评价全过程链条上的最重要环节，也是整个绩效评价活动的落脚点，是下一步财政部门精细化编制预算的指引。原则上，按照10号文的要求，行政事业单位对绩效评价结果评价的等级，如果评价为优和良，应予以支持；如果评价等级为中和差，必须要完善政策、改进管理，根据情况核减预算。从执行要求方面，如不进行整改或整改不到位，还应整改到位后再予以安排预算。

行政事业单位在项目决策、过程管理和安排预算时，往往是先定项目，再安排预算，而很少考虑资金来源，通常以为财政能足额支付，所以对于项目执行的意识缺乏重视，绩效结果应用被搁置。如部分行政事业单位在制订项目实施工作方案时，未参考绩效结果的建议，对项目执行的各项要求认识不足，时间节点或进度要求不准、不具体，人员也不到位；部分行政事业单位将评价结果反馈的时间，安排在评价工作完成后，而不是事中事后的持续跟进和不断加强。另外，行政事业单位在设定项目绩效目标时，往往不知所措，或者将绩效目标定的过于宏观，而绩效指标难以量化，最终形成了绩效评价结果反馈不及时、没有及时向社会公开并接受监督，也没有运用到绩效目标的设定中。上述问题形成的原因在于，一方面机制上对行政事业单位项目支出低效无效，对于造成重大损失的相关责任人没有追责问责；另一方面对行政事业单位的资金使用部门和个人的违法行为也难以追究责任，责任虚设形成结果应用无法落实。

二、行政事业单位优化绩效评价的对策

（一）加强满意度调查，构建全覆盖多类型的评价结构

行政事业单位应正确认识满意度调查在绩效评价工作中的价值。将问卷调查情况作为绩效评价的依据，提高在绩效评价指标体系中的权重，从而从外部形成有效的压力传导机制，不仅可以完善行政事业单位管理制度，更能充分调动行政事业单位的工作积极性和主动性，进而促进行政事业单位管理水平的提高，提升自评报告的质量。

在行政事业单位内部充分自评的基础上，提升外部评价的示范和引导价值，形成全覆盖多类型立体的评价结构，有利于绩效理念的充分落地和贯彻。如可以选择一些地区的重点行业试点先行，因地制宜探索绩效评价新形式，对评价方法和评价路径不断探索和总结有效的渠道和创新之路。结合行政事业单位所在地的经济社会发展状况、绩效评价工作开展情况等因素，重点选取与企业和群众密切相关、资金量较大且跨周期、社会关注度高的项目等开展重点评价。同时要加强财政部门对行政事业单位的绩效评价组织和领导。财政部门要对本地区和关键行政事业单位的绩效评价工作统筹规划、周密部署，形成工作方案，明确工作目标、要求和具体措施，为有效开展评价工作提供制度保障。

（二）合理分配绩效评价指标权重

在设定绩效目标后，应细化分解绩效指标，并选取其中的重点和关键因素科学设置权重。具体设置应遵循如下基本原则：首先，系统优化原则。确定权重时，应当把整体最优作为出发点和追求的目标，整体最优指结构合理，重点突出，而不能平均分配分值，主次不分，更不能片面强调某个指标，在实际工作中应使每个指标发挥其应有的价值和作用。其次，主观意图与客观实际相结合的原则。权重人为因素较多，实际情况往往与人们的主观意愿不完全一致，应结合起来分配。最后，民主与集中相结合的原则。权重设置需要实行行政事业单位集体决策的原则，集中专业人员和岗位负责人员的意见并互相补充，并形成统一的可执行方案，以杜绝个别人或领导认识和处理问题的局限性和片面性。

（三）加强结果应用，健全激励约束机制

结果应用的好坏来自两大因素，其一为行政事业单位绩效评价报告质量的高低，其二为预算部门各种干扰和阻力。一般而言，凡是涉及压减预算的行政事业单位阻力较大，而对于政策方面的完善和管理的提升则阻力较小。加强绩效评价结果应用，应从破除上述两大因素着力。具体措施是，不断完善绩效评价报告质量管控措施和实施方案，健全激励约束机制，结合预算执行进度实施评价，要实施“双监控”，从过程上达到控制，具体包括预算执行过程中对各类偏差在监控环节应即时整改，纠正项目政策和项目实施中存在的管理疏漏和目标偏移，从而确保资金使用安全高效。