农村污水处理PPP项目融资问题与对策

李蒙

（中企建集团，北京 100000）

一、PPP融资模式概述

（一）PPP融资模式定义

关于PPP融资模式，各国并没有对其进行统一明确的定义，各个国家对于PPP模式的关注的点不一样，而且政府职能也存在的差异。关于PPP的定义，按照国际货币基金组织的说法，PPP融资包括两大主体，政府和社会资本，政府利用社会资本服务社会公众，其中社会资本有着双重的功能，既要为项目提供资金，还需要给予相应服务，关于融资的风险，则需要政府部门和社会资本共同分担。国内关于PPP融资的定义“由政府部门和社会资本共同服务于公共基础设施的建设，社会资本通过特许经营的方式，与政府部门合作，双方各自履行各自的职责和义务，以期达到最终效果。”

（二）PPP融资模式的特征

PPP融资模式实现了政府部门和社会资本的融合，利用更多地社会力量投入到基础设施建设，开创新了发展模式。具体而言，PPP模式的特点有：首先，新型的融资模式。从项目的主体来看，项目本身就是融资的主体，融资的金额会受到政府补贴力度、资产价格以及预期收益等方面的影响。工程项目主要依靠政府补贴和项目收益偿还项目贷款。其次，长期的管理模式。PPP融资模式是一个长期的管理模式，政府在融资过程中，占据主导地位，政府既是投资主体又是监督主体，社会资本则是投资主体和运营主体。PPP模式从项目前期准备到工程项目建设运营之后，政府和社会资本全程参与。最后，政府和社会资本共同承担风险和利润。以往的基础设施建设，都是政府部门负责。市场经济的发展，社会资本涌入到公共领域，参与到公共基础建设，政府和社会资本共同承担工程项目的风险和收益。可以说PPP融资模式，有效地利用社会资本，让其参与到基础设施建设，减轻政府的财政压力，同时风险共担，也降低了风险。此外，效率明显提升。社会资本参与到工程项目，为了加速项目的落地运营，会加大技术方面的革新，推动项目的落地，保证项目的质量，工程效率提升非常明显。

（三）PPP融资模式分类

按照社会资本在不同项目中存在的参与程度，可以将其PPP模式分为公有公营、私有私营、公有私营和拥护和社区自助等。这四种模式在国内污水处理项目中均有着应用。公有公营，顾名思义由公共部门负责项目的投资建设、日常经营和管理，例如，供排水一体化、事业单位改制等。私有私营模式也就是BOO模式，由政府部门授权投资者进行特许经营，公开社会招募投资者，引入社会资本参与到基础设施的建设工作、运营工作和养护工作。公有私营模式，通过授权或者租赁的方式，获得污水处理工程的经营权，参与到建设投资以及项目的运营管理，将风险部分转嫁到私人部门。例如，托管运营模式、BOT模式、TOT模式等。用户和社区自主，社区用户在协商获得一致结果之后，选择专业公司负责项目的建设，过程中社区和用户参与其中，支付费用，承担工程的建设和运营工作。

二、农村污水处理PPP项目的实施意义

现阶段，在国内的众多乡村区域，依旧存在着非常严重的乱排乱放的情况，不仅影响着农村的卫生情况，还影响着地下水的使用安全。为了更好地建设社会主义新农村，改善农村的村容村貌，必须加强对农村污水的政治问题。国务院关于《国家新型城镇规划》已经明确提到，建设新农村，不能毁坏掉农村原有的生态环境，要求各地新农村建设必须严格贯彻健康、绿色、低碳、循环的发展模式，做好农村的环保，从源头主抓存在的污染问题，加强对污染源的治理和监督，开展落实污水处理项目，提升农村的污水收集和处理的能力。《水污染防治行动计划》要求农村以县为单位，集中设计、建设污水处理工程，加大污水治理的范围，开展河道清淤、环卫清洁、环保工程等。污水处理工程项目的落地、推进和实施，需要大量的资金支持，单纯依靠地方财政，是难以做到对项目的建设、运营和后期养护等一系列的成本，而PPP融资模式的实施，政府充分地利用起社会资本，让社会资本参与到污水处理项目的投资、建设、运营管理、养护等，保证污水处理项目的持续发展，同时缓解地方财政的资金压力，可以说是一举两得。

三、农村污水处理项目PPP模式存在的问题

（一）缺乏PPP模式的法律法规

PPP融资模式的顺利实施，需要国家有着完善的法律基础，保障其顺利的实施。现阶段，国家对于PPP模式并没有统一化的规定。虽然近两年，国家各部门都在出台相关条文，为PPP模式的顺利实施做保障，同时也以文件的方式规范PPP融资模式的实施。但是从文件的发布情况来看，文件内容并不统一，部分文件还存在冲突的情况，也就是关于PPP模式的文件不够系统化，缺乏全局观。

（二）缺少相应的监管制度

PPP融资模式的实施过程中，政府部门需要做好监管人。但是从实施情况来看，政府部门并没有充分地履行自己的监管职能。借助PPP模式主要是想依靠市场的调节作用，加上政府部门的干预，减少出现的信息不对称以及市场失灵的情况，才能发挥PPP模式的最大作用。

由于污水处理工程属于一种特许经营，但也有着社会性和公益性，社会资本参与污水处理工程，为了获得更多地利润，必然会出现寻租或者垄断经营的情况。因此，政府部门必须履行好监管的职能，平衡社会资本和政府的各项利益和要求，同时保证工程项目的效率和公平。由于PPP融资模式缺乏相应的立法，导致政府部门难以实现有效地监管。

（三）缺少专业化的人才

由于PPP融资模式处于不断规范的过程，特许经营的方式，更是需要非常复杂的知识，包括法律知识、金融知识、管理知识和环保知识等。污水处理工程作为关系民生的重要项目，对于PPP模式的实施，需要一个长时间的投资预算、风险评估等工作，才能确保PPP模式的顺利进行。可以说PPP融资模式极为复杂，需要专业化的机构和人才管理，但是现阶段专业化的机构和人才相对匮乏。

四、农村污水处理PPP模式的实施建议

（一）完善相应的法律法规

农村PPP项目的顺利实施，需要以法律法规作为基础，需要我们营造一个完善健全的法律环境。现阶段，国内关于PPP模式主要通过下发一些“意见”“通知”“政策”的方式，法律效力偏低。因此，为了规范PPP模式的实施以及避免部门之间出现矛盾纠纷的情况，应该建立专门的法律法规，明确参与到污水处理项目的各方责任群体的权利、义务、风险等内容，从而减少纠纷，维护各方的利益，可以确保污水处理工作的顺利进行。

（二）加强政府监管

考虑到PPP融资模式对于污水处理项目的投资，需要一个较长的时间周期，因此，为了确保PPP融资模式的顺利实施，必然少不了政府的监督。政府部门必须重视对项目融资过程的监督，保证融资过程的公开、公正、公平。明确政府的监督机构，并保证监督机构具有良好的独立性，明确其监督的职责和权力，制定科学的监督方式。明确监督职责，对于监管过程，必须做到透明公开，既要规范社会资本，让其不出现寻租或者垄断的情况，还要保护社会资本的安全以及投资者的合法权益。

（三）成立专门的PPP融资机构

由于PPP融资模式有着非常复杂的工作内容，涉及的范围和知识层面较多，而且关于污水处理有着很长的周期，还会受到国家政治、法律、经济变化的影响。因此，国家必须对于污水处理项目成立专门的PPP机构，负责PPP项目的管理，综合污水处理工作中可能遇到的各种问题，制定合理的措施，降低项目的风险。财政部门、发改委、环保部门三方做好协调，建立专门的PPP融资管理部门，同时加强对综合型人才的聘用、选拔和培养，需要将其打造成具备财务知识、法律知识、金融知识、环保知识等综合型的知识人才。依靠专业化的机构和专业化的人才队伍，为社会资本参与到PPP融资，做好保障工作，增加社会资本投资污水处理项目的信心。

五、结束语

综上所述，社会主义新农村的建设，客观要求我们改善农村的村容村貌。污水处理便是其中的一项重要工作内容，由于农村污水处理工程项目，需要大量的启动资金，而且项目的建设、运营管理等工作，也有着很长的周期。单纯依靠财政部门、地方政府难以负担，必须借助社会资本的利用。PPP融资模式便是政府部门利用社会资本，参与到公共基础设施投资、建设和运营。为了保证农村PPP融资模式的顺利实施，需要做好如下的工作：首先，完善相应的法律法规。其次，加强政府监管。最后，成立专门的PPP融资机构，只有这样才能保证PPP融资模式的顺利实施。