行政公益诉讼制度探析

马唐建

（重庆市巫山县人民检察院，重庆 404700）

党的十八大以来，公益诉讼逐渐在全国范围内全面展开。2017年6月，第十二届全国人大常委会正式确立了公益诉讼的法律地位。从零星探索，到现在已经成为检察机关一项重要的新增业务。公益诉讼制度，特别是行政公益诉讼，在促进社会治理、维护国家利益和社会公共利益方面取得了巨大成就。但作为一项新的诉讼制度，在司法实践中还存在一些亟待解决的问题，寻求化解路径和完善制度健全机制刻不容缓。

一、我国行政公益诉讼的渊源与发展

公益诉讼制度在西方法治国家的发展已经相当成熟，基于不同国情和法治历史，各国对其称呼不一，如公民诉讼、民众诉讼等，但内涵大致相当。通过比较发现，西方公益诉讼制度主要集中在环境破坏、经济消费领域，以公民个人、公益性组织为原告主体，对政府、社会组织、个人提出诉讼。而我国的公益诉讼从立法到探索的过程，有着特定的诉讼主体，那就是履行法律监督职能的检察机关，自始就带着司法监督的色彩，目前主要涉及环境资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让及英烈保护等领域。民事公益诉讼占比较大，行政公益诉讼还处于探索阶段。

2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，公益诉讼第一次进入我国公民视野。

2015年7月开始，我国在部分地区开展公益诉讼试点工作，明确检察机关以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。［1］

2018年，《宪法》《人民检察院组织法》等基础性法律进行修改，《“两高”关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（后于2020年12月修订）等司法解释出台，使我国行政公益诉讼制度在立法层面和司法实践中不断推进，其法治化进程进入新阶段。

2019年10月，党的十九届四中全会进一步明确要求“拓展公益诉讼案件范围”，全国检察机关积极开展“等”外探索，“积极、稳妥”地探索拓展公益诉讼新领域。

检察公益诉讼是一项在世界范围内具有开创性和独创性的工作，没有先例参考，没有先进经验可以吸取，没有现成的制度可供模仿。我国的检察公益诉讼经过短短四年多时间的探索发展，开创出一条具有中国特色的司法制度。

二、我国行政公益诉讼的现状与困境

（一）受案范围狭窄

现阶段检察机关行政公益诉讼案件范围主要限于“环境资源保护”“食品药品安全”“国有财产保护”“国有土地使用权出让”“英烈保护”等五个领域，其他涉及国家利益和社会公共利益的领域还有很多，侵权行为方式也很复杂，而立法相对滞后，“等”外探索的内涵和目标不明确，导致行政公益诉讼受案范围因界定不明确而过于狭窄，不能满足公益诉讼法律监督的现实需要。

（二）专业性不够

行政公益诉讼制度作为我国一项新的司法制度，其涉及的相关学科领域比较广泛，相对于检察机关其他传统业务工作有着明显不同，而诸如环境学、生物学、药物学以及其他自然科学的专业性程度极高，从事检察行政公益诉讼的工作人员尚不具备相关专业学科知识和能力，导致监督能力不够。另一方面，传统的检察技术，以及设施设备装备无法达到行政公益诉讼调查取证的要求和标准。

（三）法律强制力较弱

现行法律框架下，公益诉讼调查核实权极为受限，对于不配合调查的行政单位及其负责人没有相应的处罚和制裁措施，导致检察机关办理行政公益诉讼案件时，调查取证的对象不配合，搪塞办案人员，有时甚至以各种理由拒不接待检察机关办案人员。另一方面，对于怠于履职的行政机关及其工作人员的处理规定比较原则，没有相应的政务和纪律处分标准可供遵循，公益诉讼制度的推进缺乏强制约束力保障。

（四）调查权运行机制尚不完备

生态环境和食品药品等领域案件往往呈现跨区域情形，如长江流域、黄河流域、汉江流域生态环境污染，涉及多个行政区划的行政机关的职责和义务。目前我国检察权的行使主要还是以行政区划为依托进行，可能导致多个不同地域不同层级的检察机关对同一公益损害行为具有管辖权，而确定管辖权需要一个过程，不利于及时发挥监督职能和采取公益保护措施。

三、我国行政公益诉讼制度的完善

（一）加强立法，让行政公益诉讼有法可依

需尽快建立起一套成熟完备的行政公益诉讼法律体系，可以考虑将涉及公共安全、人工智能、基因工程等领域纳入受案范围，稳步扩大行政公益诉讼的受案范围，明确受案标准，确立调查核实等各项权利，以期形成完整的法律体系，从立法层面上提高行政公益诉讼的法律地位。同时，对调查核实权加以细化，赋予检察机关相应的强制措施，如查封、冻结、扣押等。从行政管理层面上明确相关调查对象的义务，以及拒不配合调查的责任后果，如党委政府将其纳入廉政考核，对主要负责人给予党纪政纪处分、纳入社会征信系统等，以保障行政公益诉讼调查活动顺利有效开展。

（二）加强公益诉讼队伍建设，配备相应的设施设备

探索检校企合作模式，特别是加强与高校和科研机构的合作。用好专家智库，整合检察系统内部专业力量，建设一支专业过硬、技术扎实的行政公益诉讼检察队伍。针对环境资源、生物工程、食品药品等领域专业性强的特点，尽快培养一批具有相关专业、专门知识的行政公益诉讼检察人员，并通过各种方式持续提升知识储备。对于部分检察机关无法解决环境评估、污染鉴定、社会危害等专业性问题，可引入社会中介专业机构参与调查和论证。同时，应当加大设施设备投入，配置相应的硬件软件条件，满足常规调查取证的需要。

（三）加强行政公益诉讼与其他相关部门法律的衔接

加强行政公益诉讼与刑事诉讼、民事诉讼及行政管理等相关法律的衔接。比如，积极探索“刑事+公益一案双查”制度，以期用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境和社会公益。完善行政附带民事公益诉讼制度，不仅可以督促行政机关纠正不当行政行为，而且有利于一并解决民事损害赔偿问题，以实现对社会公共利益和公民的人身财产权益的更直接、更快捷、更全面、更彻底的保护。同时，加强行政公益诉讼制度与行政机关及其工作人员业绩考核和奖惩的衔接，将行政责任落实到具体的行政机关及其工作人员。与纪委监委建立双向信息共享机制，及时推送相关违纪违法线索，推进刑事司法与法纪政策监督同频同步。进一步增强行政公益诉讼司法裁判的权威，促使负有职责的行政机关及其工作人员依法履职。积极探索行政公益诉讼领域的刑事司法保护，做好行政责任与刑事责任的衔接工作。［2］

（四）加强与行政机关的充分协商

行政公益诉讼制度不仅有利于保护公共利益，而且也有利于监督行政机关依法行政。检察机关不仅要以“公益”为核心，而且要关注群众所反映的突出问题，以形成合力作为实现“事要解决”目标的手段。检察机关定期向当地党委、政府、人大、政协等部门报告公益诉讼工作情况，争取当地党委政府及其工作部门大力支持。促进诉前实现保护公益目的是行政公益诉讼的最高价值，也是当前最佳的司法状态。因此，强化与行政机关的充分协商无疑是行政公益诉讼重要的工作内容之一。

（五）加强跨区域协作办案

检察机关要从系统论角度看待生态环境污染、食品药品安全等问题，建立跨区域协作办案工作机制，快速确定由最有利于案件办理或督促生态环境修复的检察机关管辖，及时发挥监督和公益保护职能。组建跨区域专业办案团队，全力推进行政公益诉讼案件办理的一体化、专业化建设。行政机关要提高生态安全和生态保护意识，树立谋一域且谋全局理念，保护好生态环境，保障好食品药品安全，为人类发展谋生态红利、安全利益。