生态环境保护法律法规全面有效实施策略研究

2021-11-25宋博纳

法制博览 2021年26期

宋博纳

（1.中国政法大学民商经济法学院，北京 100088；2.集宁师范学院政法与历史文化学院，内蒙古乌兰察布 012000）

“生态安全”是一个很宏观的概念，其包括了环境安全、资源安全、人民生命健康安全等，涉及内容涵盖了自然界、人类社会、人类个体等多个领域内容，是当下我国生态环境保护立法正当性的来源。［1］

在第一次工业革命之前，人类对社会的改造能力较弱，生态问题并不显著，因此关于生态保护的研究尚未发展，第一次工业革命之后，人类社会生产力大幅度提高，对自然界的探索能力和改造能力显著增强，尤其是在煤炭资源的大量开发和应用后，生态环境问题日益显著，特别是在伦敦蓝雾事件、酸雨事件之后，国际上出现了一大批环境保护主义者，生态环保的理念开始登上世界舞台。［2］虽然生态环境环保理念诞生并有所发展，但由于生态环境问题尚未造成严重的损失，大部分国家普遍不重视环保问题，生态安全问题未能引起重视，生态破坏仍在持续发展。直至20世纪80年代，全球性生态危机的出现，如厄尔尼诺现象、臭氧空洞问题、全球变暖效应等，国际社会开始普遍关注生态保护问题，生态安全的概念被正式提出。［3］

1998年我国第一部与生态环境保护相关的法律法规正式出台，《中华人民共和国环境噪声污染防治法》［4］的出台和施行标志着我国生态环境法律保护的诞生，也标志着我国生态环境保护正式进入立法保护领域。随后的二十年内，我国共出台了六部法律、四部法规、十二件规章用于加强生态环境的立法保护，但在早期的圆明园防渗工程一案中，我们不难发现法律法规对于生态环境的保护是有局限的，法律法规能够实现的生态安全只是相对安全，想要实现生态安全必须要从立法保护、司法保护、普遍监督、广泛参与等多方面入手，建立相对完备的法律法规体系、法律法规执行体系，才能将生态安全落在实处，才更好地实现社会主义生态文明。

一、生态环境保护的法律界定

在立法领域，生态环境保护的正当性来源于生态安全，［5］这是20世纪80年代全球化生态危机出现之后诞生的一个概念，由早期的环境主义者提出，后来被各国理论法学者、法理学者扩充并发展为一个法律概念。

根据国际上的法理学研究成果，［6］法律领域的生态安全的概念极为宽泛，指的是人在生活、健康、安乐、基本权利、生活保障、必要资源、社会秩序、人类适应等各个方面的能力不受到生态环境威胁，具体包含了自然生态安全、社会生态安全和经济生态安全三个主要领域。生态安全是生态环境保护立法的正当性来源，那么我们从生态安全的界定中不难推断出生态环境保护在法理学领域的界定，即为了实现生态安全、构建适合人类生存的社会环境、建设社会主义生态文明的法律法规体系。［7］

二、我国现有生态环境保护法律法规体系

我国环境保护法律法规体系由三个层次组成，其中环境保护法律层次最高，为生态环境保护规定的最高位阶，其次是环境保护法规，为生态环境部保护规定的次高位阶，最后就是我国生态环境保护法律法规中特有的环境保护标准，为环境保护法律法规的最低位阶。

根据我国法律相关规定，［8］国家环境保护法在生态环境保护相关法律法规体系中处于最高位阶，法律位阶高于行政法规，行政法规高于行政规章。同时，在实际的生态环境保护实务中，我国批准的和参加的国际环境公约和协定的效力高于国内生态环境保护相关法律法规。其次，国内生态环境保护法律法规的一般适用原则为：特别法优于一般法，新法优于旧法。

其次，由于生态环境法律法规的制定目的并非为了解决平等民事主体之间或公民和政府机关之间的矛盾，而是为了最广大群众的利益、服务于全人类的生存空间，因此在生态环境保护法律法规体系中存在与法律位阶原则相悖的特殊规定。如地方可以规定比国家更加严格的污染物排放标准，且应当适用；但在与生态环境相关的诉讼中，法律效力仍属于最高位阶，其次是行政法规，然后是部门规章，最后是环境保护规范性文件。执行时则需要根据地方标准和国家标准的严格程度差异进行选择，一般来说选取合理且更严格的标准为执行标准。

（一）宪法

宪法由国家最高权力机关制定，其规定了国家的根本制度，是我国法律法规体系中位阶最高的法律规范，其他一切法律均应以宪法为依据，不得与宪法相抵触，若存在抵触则该法律规定自始无效。

我国宪法中对生态环境保护进行了明确规定，《中华人民共和国宪法》第九条：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第二十六条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”

宪法关于生态环境的相关规定奠定了我国生态环境保护工作的基调，明确我国生态环境保护的任务，在我国生态环境保护法律法规体系的建立和健全中发挥着指引作用，是我国生态环境保护法律法规制定的重要依据。

（二）《中华人民共和国环境保护法》（基本法）

1989年12月我国第一部环境保护法开始施行，早期本法共6章47条，是我国最早的生态环境保护法律文件。《中华人民共和国环境保护法》标志着我国生态环境保护法律法规体系建设迈出了第一步。本法规定了我国生态环境保护的管理体制，形成了国务院领导、县级以上政府主管、其他行政机构配合的生态环境监督管理体制；同时本法明确了我国生态环境保护的范围和具体内容，明确了生态环境保护工作应当贯穿于土地、矿产、林业、农业、水利等各个领域，公安、交通、铁道、民航、农业等相关部门均应承担生态环境保护的责任，坚定落实生态环境保护工作。

同时《生态环境保护法》建立起了生态环境保护的监督管理制度，是我国当下依法保护环境的重要依据，如环评制度、三同时制度、收费排污制度、主要污染物排放申报登记制度等，这些制度自20世纪80年代一直沿用至今，在当前生态环境保护工作中发挥着重要作用。

（三）污染防治法（单行法）

污染防治法是我国生态环境保护法律法规体系的重要组成内容，我国先后出台了《水污染防治法》《放射性污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》等污染防治法。

污染防治法是我国生态环境保护法律法规体系的重要组成内容，也是我国最常见的、最普遍的生态环境保护法律单行法命名形式，其是对污染物类型进行分类后，以宪法、环境保护基本法为主要依据制定的单行法，是宪法和基本法的具体化。我国污染物防治法详细规定了具体污染物的类型以及不同类型污染物的处理工艺和防治标准等关键内容，在我国生态环境保护工作中发挥着重要作用。

（四）自然及资源保护法（单行法）

自然及资源保护法和污染防治法均属于我国特色的生态环境保护单行法，我国先后出台了《水土保持法》《野生动物保护法》《森林法》《渔业法》《矿产资源法》《草原法》《土地管理法》等自然及资源保护单行法。

与污染防治法不同，自然及资源保护法是从自然资源的角度制定的法律，其出发点是通过保护、减少损耗的方式来维持自然生态的平衡，从而实现生态环境保护的目的，与污染防治法是两种类型的生态环境保护单行法律。

（五）环境保护行政法规

行政法规是除法律以外的最常见的具备法律性质的规范性文件，也是我国社会主义法律体系的重要组成内容，与生态环境保护相关的行政法规主要有国务院发布的环境保护行政法规，如《城市绿化条例》《自然保护区条例》《基本农田保护条例》等；还有国务院各部委施行的部门规章、地方人大及地方政府制定的生态环境保护相关规范、文件等。

（六）关联法律文件

除了生态环境保护专项法律法规外，还有许多法律法规与生态环境保护相关，如《刑法》《民法典》《消防法》《防疫法》等这些单行法中也涉及了与生态环境保护相关的内容。

（七）环境标准

环境标准是我国生态环境保护法律体系的特色之处，是我国独创的生态环境保护法律模式，指的是特定污染物的排放标准、特定类型企业的生产标准、环境基本标准等。环境标准不以法律法规的形式存在，但其具备与法律法规同等的约束力和强制力，违反环境标准将承担相应的法律责任。

（八）国际环境保护公约、协定

国际公约是调整国与国及调整由主权国家参加的国际组织与国家之间的关系。中国政府为保护全球环境而签订的国际公约，是我国承担全球环境保护义务的承诺。国际公约的效力高于我国国内法律（我国保留的国际法条款除外）。

三、生态环境保护法律法规全面实施的思考

（一）事实判断的困难

从内容上来说，生态环境保护是一个很庞大的范畴，立法与司法的目的则在于保护生态环境不受到破坏。但是生态环境破坏的概念很难从法理层面予以界定，而无法准确界定生态环境破坏的概念就无法有效明确生态环境保护法律法规的适用问题。

从逻辑角度来说，任何不利于生态环境改善的行为均属于对生态环境保护理念的违背，那么凡是可能对生态环境造成不利影响的行为都认定为违反生态环境保护法律法规，这种价值判断思路又过于严苛。

而关于是否构成生态环境破坏的判断又兼具主观性和客观性的双重特征，这也增加了对于行为价值判断的难度。举个例子来说，张三将垃圾进行分类并丢进了垃圾桶里，这种行为应当是合理、合法且符合生态环保理念和大部分城市管理规范；张三未将垃圾分类且把垃圾随机堆放在公寓楼下，此时张三的行为不合理、不合乎环保理念、不符合城市管理规范，虽然会给生态环境造成不利影响，但并不能将其行为评价为生态环境破坏，垃圾不分类且随意堆放的行为不能上升到法律层面进行评价；假如张三的垃圾中存在具备放射性的物质并将垃圾堆放到水体附近，结果导致水体污染、生物大量死亡，这种情况在法理上、情理上被认为违反了生态环境保护相关法律，其应当受到法律制裁；但如果张三拥有大量的具备污染生态环境效能的污染物，并将其打包放在自家保险柜里，张三保险柜中的物质具备造成生态环境破坏和社会危害的可能，我们得知了这种可能，但并不能将这种“持有”行为评价为违反生态环境保护相关法律法规，张三也不会承担相应的法律责任。

因此从某种程度上来说，违反生态环境保护法律行为的事实判断和价值判断主要采用“结果论”的观点，大多根据当事人的行为是否在事实上造成了生态环境的破坏为判断依据。但法律应当有教育性、指引性和预见性，当生态环境破坏的结果发生后才能有效评价其行为，这种判断模式本身就违背了生态环境保护立法的初衷。但是在实际的司法活动中，我们又不能仅以当事人可能造成生态环境破坏的结果就予以制裁，这种情况违背了社会的公平正义。如何准确评价当事人行为是否违反生态环境保护法律法规是生态环境保护法律法规全面有效实施的首要问题。

（二）程度上的把控

生态环境问题并非突然发生，而是在不断恶化中逐渐严重，直至环境平衡的完全打破，从而演变成生态问题，包含了量变和质变两种变化过程，我国生态环境保护立法的目的在于惩戒生态环境破坏中的“质变”以及防控生态环境破坏中的“量变”。但是量变和质变在某种情况下可以发生转化，那么在什么情况下采取惩戒的措施，在什么情况下采取防控措施就需要有一个“量”的标准，即生态环境破坏程度的把控。

就像黑格尔所说，“拔一根头发不会变成秃子，第二天再拔一根头发也不会变成秃子，但是每天拔一根头发总有一天会变成秃子”，生态环境问题也是如此。张三每天向河里排放一杯污水在河流自净能力的范围之内，那么就不会引起生态环境问题，当污水排放的累积量超过河流自净能力的承载限度时就会引起相应的生态环境问题。生态环境保护法律法规实施中程度的把控指的就是对于生态环境破坏过程中“量变”的把控，我国暂时不具备因为“排污一杯水”就予以惩戒的司法资源，而放任“量变”则可能引起严重生态环境问题，找到“量变”和“质变”之间的平衡点，是明确生态环境保护法律实施的重要依据，这也是我国环境标准制定的原因和依据。

（三）救济的必要性思考

法律法规确定了主体之间的权利义务关系，生态环境保护相关法律法规确认了个体和生态环境、生态环境和人类社会、个体和社会的对应权利义务关系，那么就存在侵犯权利义务关系的可能。权利义务关系受到损害后，采取相应的手段予以补救或寻求帮助是一般纠纷的处理思路，如诉讼、复议、仲裁等，均是常见的救济手段，那么生态环境相关纠纷和案件因其特殊性能否适用于诉讼、复议、仲裁等救济手段呢，这是生态环境相关法律实务中必须要思考的问题。

从我国诉讼法相关规定来看，诉讼中存在涉及生态环境问题的特殊诉讼形式，一种是涉及多名群众的集体公益诉讼，另一种就是由检察院、行政机关牵头的环境公益诉讼。这两种形式是当下生态环境问题主要的救济形式，但在法律实务中我们不难发现存在以下几种问题：1.环境公益诉讼的主体大多由行政机关或检察院提起，而由政府部门提起时大部分情况下会采取非诉手段进行，如罚款、责令停产停业、暂时整顿等，公益诉讼的价值和实效难以发挥。2.群众对于生态环境问题的态度并不一致且大部分情况下采取“事不关己高高挂起”的态度，只有当生态环境问题损害到自身利益后群众才会寻求救济手段。3.环境公益诉讼相关法律文书的执行并不严格，有些问题经过诉讼仍未得到有效解决。

救济属于一种事后行为，其发生在生态环境问题产生之后，是对损失的补救，但生态环境问题造成的社会影响已经发生且大部分生态环境损害无法经过事后补救恢复到原来状态，因此国内曾有学者质疑过生态环境问题救济的必要性。笔者认为生态环境问题救济较为必要，相较于保护工作而言救济的作用更倾向于“止损”，制止生态环境问题不会进一步恶化是救济的主要功能。但从法律实务来看，现阶段生态环境问题的救济机制并不完善，至少在实效性、合理性、科学性等方面存在局限，我们需要找到一条符合我国法律环境和社会环境的特色救济途径，使生态环境保护相关法律法规落到实处。

四、生态环境保护法律法规全面实施的建议

（一）加强生态环境保护立法

从现实情况来看，生态环境保护立法存在较大的必要性。现阶段我国群众生态环保理念并不显著，绝大多数群众尚未形成生态环境保护的自觉，因此我们需要通过法律法规来规范群众行为，利用法律法规及其他规范性文件来约束群众行为，从而实现生态环境问题的防治。

从我国生态环境保护法律体系来看，法律、行政法规等位阶较高的规范性文件规定了生态环境保护工作的整体内容，群众无法通过解读法律、法规来明确生态环境保护的具体细则，在现实生活中效果更加显著的是环境标准，也是群众广泛了解的、普遍遵守的规范性文件。因此我们要在法律、法规的基础上加强环境标准的制定，严格规范各类可能对生态环境造成不利影响的行为，以降低生产发展产生的生态成本和环境代价。同时加强资源保护与开发领域立法，尤其是对于不可再生资源的保护与开发立法，用规范性文件指导资源保护与开发，以提高资源开发的合理性和科学性，预防资源滥采带来的生态环境问题。

通过加强立法将生态环境保护的方方面面均纳入法律范畴之内，利用法律法规的教育性、预见性来强化生态环境保护力度，指导生态环境问题防治工作。

（二）加强普法宣传

群众的广泛参与是生态环境保护法律法规全面实施的关键所在，当群众能够关注生态环境问题、形成生态环保理念、参与到生态文明建设中来时，生态环境保护法律法规才能够全面实施，为此我们需要做好相应的普法宣传工作。

首先，加强群众的生态环境保护法律教育工作，以小中高各阶段教育为载体，将生态环境保护融入教育教学活动中来，实现生态环境保护与基础教育的深度融合，通过教育教学活动培养学生的生态环保意识、生态环保技能，使学生能够参与到社会主义生态文明的建设中来。

其次，加强社会层面的生态环境保护法律知识宣传，利用社区服务、广告海报、知识宣讲等形式，将生态环境保护相关知识传授给社区居民，让群众熟悉生态环境保护法律法规，鼓励群众参与到生态环境保护法律实务中来，为生态环境保护工作的落实和相关法律法规的全面实施作出贡献。

最后，加强国家层面的生态环境保护法律法规普及，用政策指导企业建设与发展，用文艺引领群众参与生态环境保护，形成上下一心的生态环保价值观念，形成政府带头落实生态环境保护法律法规、企业自主践行生态环境保护法律规范、群众广泛参与和广泛监督的生态环境保护法律法规实施体系，真正将生态环境保护法律法规应用于社会主义生态文明建设。

（三）加强执法队伍建设

生态环境保护法律法规的实施需要相应的执法队伍进行配合和环境资源管理相关部门的协助，我们需要不断加强生态环境保护法律法规执法队伍建设，构建以政府统筹协调、法律实务人员执行落实、群众广泛参与监督的生态环境保护法律法规实施体系。

同时，完善和优化内部责任分配，明确各部门、各岗位职能和职责，根据地区生态环境特征及相关法律法规实施需求设定专门化的岗位，以强化生态环境保护工作效率，提高岗位工作职能，落实依法监督、依法管理等工作，发挥好各机构在生态环境保护中的服务职能，通过加强环境管理机构建设，将有利于环境监督管理的强化、环保法律法规的贯彻和遵守以及环境法制观念的增强。

生态环境相关案件的执法和常规案件不同，其更具专业性、针对性，因此我们需要建设一支专门化的执法队伍，执法人员不仅要具备相当的法律知识，还需要具备生态环保知识、经济学知识、资源学知识等，所有人员上岗前统一培训，考核合格后持证上岗。只有经过严格培训和考核，持有环境行政执法证件的环境行政管理人员才能进行环境执法。同时，要提高执法人员的业务素质和职业道德水准，对环境执法者实行严格的考核制度，建立执法人员日常培训制度，构建培训常态化机制以保证队伍的先进性，只有这样才能建立一支素质高效率高的执法队伍。

（四）贯彻落实环评制度

环评制度是我国生态环境保护的创举，最早见于《环境保护法（试行）》，直至2003年《环境影响评价法》正式施行，环评制度正式成为我国生态环境保护工程的法律制度。

环评制度是我国生态环境保护法律法规实施的重要环节，通过环评制度能够有效在工程项目实施前就其环境污染情况进行评价，审核工程项目是否符合生态环保理念，从而实现“先治理，后污染”的污染防治效果。

环境影响评价制度是我国生态环境法律法规实施的重要内容，也是我国生态环境问题的重要防控措施，我们要贯彻落实环境影响评价制度，严格执行相应法律规范，将环境影响评价落在实处，发挥好环评制度在环境污染、生态破坏防治中的积极性，严厉打击不遵守环评规则的行为，真正意义上将生态环境保护理念转化为生态环境保护实践。

（五）完善环境公益诉讼制度

我国环境违法现象相当普遍，但行政部门的法定授权有限，行政执法措施特别是强制性执法手段严重不足，对于某些侵害不特定多数人、较大区域的环境民事侵权纠纷，心有余而力不足。此时如果通过司法途径，赋予公众环境公益诉讼诉权，请求人民法院行使裁判权，辅以司法强制执行手段，责令侵害人停止环境侵害行为，赔偿环境损失，直至恢复原状，这样就可以很大程度上弥补环保部门执法手段的不足之处，从而也有利于强化环境法治。可见促进基层环境公益诉讼制度的建设之重要性，因此为推动基层环境公益诉讼制度，基层司法机关应当积极支持环境公益诉讼，各级环保部门也应提供相关证据和监测数据为公众和环保组织进行公益诉讼给予有力支持。

（六）其他措施

工业发展为我国的经济建设作出了重要的贡献，但是却付出了相当沉重的环境代价，国家应出台优惠的税收、环保技术政策等，鼓励对环保技术、资金的投入，减免必要的税费以用于地区环保项目建设，从而促进环保政策、法律的推行。

虽然目前许多地方已经出台优惠政策，但并未从法律上明确优惠的原则、权限、程序、范围和时限，而如今我们应尽可能用法定优惠替代政策优惠。即凡需要给予与现行法律规定不同的特殊待遇或特殊许可的，在原则上必须经过立法明确规定之后，再予推行。优惠政策在条件成熟时，应尽量将其上升为法律。这样才能从外部环境上去除基层环保法律制度有效推行的一大障碍。