探讨事业单位政府采购中存在的问题及对策

2021-11-25范秀琴

经营者 2021年20期

范秀琴

（建瓯市国库支付中心，福建建瓯 353100）

政府采购是指政府为政务工作的顺利进行，而以特定的程序和方法为政府各部门购买各类物资和服务的行为。政府采购包括采购前的立项审批和采购过程，还包括采购完毕的验收、仓管和使用等。我国事业单位在采购过程中会存在诸多问题，如供应商产品品质不合格，采购超预算和采购款挪用等，究其原因是事业单位政府采购缺乏专业人才，政府对采购监管不严且相关法律制度不健全，因此应该加强对事业单位政府采购的关注，提高事业单位政府采购的管理水平。

一、政府采购的特征

政府购买是指政府将采购权赋予预算单位，由预算单位人员进入市场进行采购的行为。政府采购是指在市场经济制度下，政府根据经济条件和公共利益，将采购产品、工程和服务的权限赋予某部门，按照特定的程序进行采购的行为。两者的区别在于采购主体不同，前者的主体是政府部门即采购部门，后者的采购主体是政府。同时，采购管理方式也不同，前者没有统一的采购计划，后者有专家参与制定统一的采购计划。

（一）与个人采购与企业采购相比

与个人采购与企业采购相比，政府采购具有五方面特征。

第一，资金来源公共性。政府采购由财政拨款，这些款项都源自国家税收，因此采购资金都是广大纳税人共同筹措的，具有公共性。

第二，采购行为的非营利性。政府采购通过采购实现政府的职能，保障公众利益，因此政府的采购行为不具有盈利性。

第三，采购对象的广泛性。政府采购物品种类丰富，有有形的商品也有无形的服务，因此政府采购对象大致分为三类：产品、工程和服务。

第四，政策性。政府采购要严格按照国家政策和要求进行，如政府采购的产品种类、数量等都受国家经济发展状况影响。

第五，规范性。政府采购与个人、家庭采购的一大区别就是不可以简单地一手交钱一手交货，而是要按照政府采购制度和法律，按照采购程序进行规范运作，还要接受社会的监督。

（二）与招投标相比

招投标是按照法律规定程序买卖商品、工程和服务的交易方式；政府采购制度则是一种规范政府采购行为的管理制度，不能因为政府采购经常采用招投标的交易方式就错误地理解为政府采购等于招投标。与招投标相比，政府采购具有三方面特点。

第一，政府采购适用范围较窄，招投标适用于国家机关单位、民营企业，甚至是个人的采购行为也可以采用招投标，而政府采购制度则是只要求政府的采购范围是自身所需和公共事业所需的产品或服务，

第二，政府采购程序严格。招投标需要按照招标公告、投标、评标和中标等环节程序进行，政府采购包含这些内容，但还有其他内容，政府采购所涉及的范围更广，程序更多。

第三，政府采购合同的权限不同，政府机关在政府采购活动中享有一定的行政特权，如合同履行的监督权和单方面决定取消招标或解除合同等，这些权限是普通的招投标合同不具备的。

二、我国事业单位政府采购管理存在的问题

（一）缺乏专业的政府采购人才

政府采购是比较复杂辛苦的工作，要求采购员对众多产品有足够的了解，且具备灵活应变能力和专业的采购能力，还需要较高的职业道德修养，在采购过程中能够综合分析，权衡利弊。然而我国很多政府机关单位的采购部门缺乏专业的采购队伍和人才，负责采购的人员不懂采购学的知识和理论，更缺乏丰富的采购经验，整体素质不高，缺乏对高新产品的认知和对采购程序的深入了解，因此政府采购过程中会因为人为因素而出现很多问题。

（二）政府采购预算编制质量有待提高

目前，国家关于政府采购预算编制，已经出台了一系列的条例和方针政策，但部分事业单位在政府采购过程中，仍然忽视采购预算编制。单位预算机制形式化明显，导致采购预算编制的质量不高，采购行为的随意性大，存在内部控制风险和管理漏洞。例如，盲目采购、重复采购、超标采购、人为拆分等现象时有出现，政府采购缺乏依据，无法规范操作，影响政府采购的健康稳定发展。

（三）政府采购相关法律不健全

我国关于政府采购的法律只有1994年财政部颁发的《政府采购管理暂行颁发》和2003年颁发的《政府采购法》。首先，这两部法律距今时间较久，时代性和时效性不足，与现实市场经济下的采购市场规律偏差较大，不能很好适应当下政府采购的需求。其次，立法层次低，政府采购法律体系建设不健全，缺乏法律执行细则，如供应商合同管理制度、采购合同备案制度等应该以法律形式明确下来，并逐步增强法律的时效性和科学性。最后，我国的政府采购相关法律与某些国际采购原则要求冲突，如《政府采购法》与《招标投标法》存在冲突，我国采购法律也和国际采购流程、监督程序不一致。政府采购的法律体系还有很多需要完善的地方。

（四）政府采购监督管理机制不完善

首先，很多单位没有将负责采购的管理岗位和采购职责分开，采购部门既是采购政策的制定者，又是政策的实施者，这样很难保证采购行为公开公正公平，容易加剧贪污腐败的风险。其次，政府平台无法竞价，价格偏高，财政部和纪检监察部门、审计部门等监管部门缺乏沟通与配合，导致某些地方政府故意封锁采购市场，排挤外地供应商或只鼓励地方企业，严重影响采购的竞争性。再加上对供应商的资质审核过于简单甚至形式化，很多不符合要求的供应商中标，助长了不正之风。最后，政府采购需要财政部、审计部、司法部、社会公众多元化的监督，但是目前外部审计与监督主体参与的深度与广度不足，我国政府采购所需的资金在各级财政支出中所占比重较小，政府不会将采购招投标信息进行公示，也就难以实现社会对政府采购的监督，影响监督作用发挥。

（五）政府采购行为不规范

事业单位政府采购具有严格的程序，但是在实际政府采购中很多行为都不符合采购程序规范要求。一是政府采购程序不规范，没有对采购项目进行严格的审批，导致很多项目漏审。二是采购招投标不规范，例如，应该公开招标的改成了邀请招标，应该公平评标的却内定好中标供应商，评标过程中定性分值过高，人为因素过多，直接影响了评标的公平公正性，人情标和虚假标的情况时常出现。招标文件和中标合同书中的内容相差较大，尤其是在产品数量和价格上，违背了招投标的原则和规定。三是供应商资质审核不规范，事业单位没有严格审查承办资质、资金情况、经营情况和信誉度，给政府采购带来不利影响。

三、加强事业单位政府采购管理的对策建议

（一）培养专业的政府采购从业人员

政府采购人员的素质包括知识、技能、道德等多个方面，采购人员的素质不同，对政府采购的影响也不同，因此要提高政府采购人员的综合素质，增强他们的工作技能、岗位责任感和自我约束力，使其胜任工作任务，保证采购工作质量。

第一，建立标准严格的政府采购人员准入机制，要求必须是采购专业的人才才可以，并且要进行岗前培训，培训合格后方可上岗工作。在工作过程中，要对采购人员进行绩效考核，开除解聘采购工作不认真或者因公徇私、贪赃枉法的人员，保证采购队伍的廉洁性和专业性。

第二，实现采购全过程的全方位培训，不仅要对采购过程中的人际交流、商品议价和质量检查进行培训，还要扩大培训人员的范围，对采购单位领导、财务人员、供应商进行分门别类的培训，加强采购实践培训，通过讲解采购案例或者进行模拟采购游戏的方式来增强培训效果。

第三，加强采购人员职业道德教育。只有具备良好的职业道德的采购员，才会在采购过程中做到公平、公开和公正，保持自身的廉洁性。要提升采购员的职业道德修养，必须提高其法律素养，使其了解我国与政府采购相关的法律，培养员工遵纪守法的道德意识。

（二）加强政府采购预算管理

在编制政府采购预算的过程中，一是以部门预算为基础，属于政府采购预算范围的项目，单独列入政府采购预算表，并按要求进行填报；二是以国家发布的政策和财务制度为依据，正确处理工作任务与规划安排，实事求是，主次分明地进行预算编制；三是预算编制要精打细算，具备实用性和经济性，在满足工作需要的前提下具备一定的前瞻性；四是采购预算编制要注意考虑采购资金的来源可靠和稳定，不预留缺口；五是政府采购预算要全面、完整，单位各项财政拨款和其他收入都要如实反映。

在审核政府采购预算的过程中，首先要对部门预算进行审查，并汇总后形成财务收支计划，由财政部门主管进行初审，然后由预算处或预算评审小组进行审核。采购预算的审核主要从以下几个方面展开：一是采购项目是否完整，确保采购项目没有漏报，每个项目都明确清晰；二是采购项目是否合理合法，确保采购项目的资金来源有保证，采购的价格和档次符合实际，不存在高估或低估；三是采购项目是否必要、真实，以避免采购资金被挪用或者截留；四是采购项目的关联性是否存在问题，降低单位为了规避政府采购严格的程序，人为分解项目或者套用采购资金的风险。

（三）完善政府采购法律法规

在政府采购法律体系建设方面，要理论和实践相结合。可以通过建立法律新政试点对草拟的政府采购新法进行理论检验，如果试点取得了良好的成果，就将草拟的新法正式制定为新法，并推广实施，逐步建立中国特色政府采购法律体系，并从以下两方面进行逐步完善。

第一，是完善政府采购相关法律体系建设。使现有相关法律更加明确、具体和详细，补充法律空白。也要对政府采购机关的工作人员进行法律知识普及和培训，增强政府采购人员的法律意识，提高执法效率。

第二，完善《政府采购法》相关内容，使其具有时效性。《政府采购法》颁发时间早且没有经过修订，很多法律条文失去了实际意义，缺乏实践性和时效性，因此要借鉴西方发达国家的政府采购法律法规，制定符合我国国情的具有时效性的《政府采购法》。还要解决《政府采购法》和《招投标法》法律条文的矛盾冲突问题，可以将两部法律合并为统一的权威法律，然后分别制定法律条文细节。

（四）健全政府采购管理监督机制

第一，按照新型法律体系构建内部监督体系。当采购人员采购时，监督人员可以在采购各个环节对其行为进行监督，检查采购员是否依法采购，是否符合职业道德的要求。监督部门还应该做好事前监督控制，做好每一道采购程序的检查工作，避免在采购问题出现后才进行补救。

第二，建立外部监督机制。一方面，要优化组织结构和操作流程，将监督和采购两部门分离，确保监管部门对政府采购的独立监管。另一方面，在操作流程上要确保采购、结算、验收等环节分离，分别由不同人员负责，逐步形成各方相互制衡的监督机制。也要确保政府采购信息的及时公开，加大公众对事业单位政府采购的监督力度。

第三，采取有效的打击措施。对逃避采购责任和采购监管、人为干扰采购预算、套用财政资金等违法行为，运用法律武器给予严厉打击。从资金上、岗位安排上、行政处罚上进行严惩，净化政府采购的发展环境，保证政府采购行为的严肃性，促进政府采购的规范良性发展。

（五）严格规范政府采购程序与行为

规定好政府采购方式、使用条件和程序，一方面要完善公开招投标方式，秉持公开公正原则，完善招投标规定。例如，对供应商是否缴纳担保金、评标专家的选择等进行细化，明确公开招投标各参与方的责任，增强法律约束力。另一方面要规范邀请招标程序，细化邀请招标的适用条件，供应商资质审核着重考察信誉度、履约能力（经济、技术能力）和守法记录等，降低招投标多方违规操作的概率。

同时，随着政府采购运行机制的日益完善，目前政府采购的保障机制逐步向规范化、系统化的方向发展，政府采购人员的专业素养、采购信息技术、外部监管能力等，都有了一定的提升。在保证政府采购程序严格的基础上，还要注意采购程序的科学合理化发展。一些事业单位在物资采购方面具有特殊性和紧迫性的需求，政府采购也应该尊重实际，在做好风险把控的基础上简化流程。未纳入集中采购目录的采购项目，则应该与相关主管部门加强沟通与协调，严格供应商准入，采取集中采购与分散采购相结合、招投标与非招投标方式相结合的方式，进行采购工作的创新，确保政府采购行为合理合法地开展。