复合型自然资源确权登记单元划定关键方法与经验探讨

曹勇 李伟

【摘要】文章以安徽省沱河（沱湖）试点项目为例，介绍了复合型登记单元的具体特点，分析了针对不同复合类型的解决办法，最后总结复合型自然资源登记单元划定的工作经验。

【关键词】自然资源；统一确权登记；复合型单元

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 26.123

安徽省不动产登记中心作为国家首批大江大河自然资源确权登记工作的配合单位，全程参与了长江干流下游段（安徽境内）、淮河干流（安徽境内）自然资源确权登记项目，积累了丰富的水流自然资源确权登记项目工作经验。2020年安徽省开展了第一批自然资源确权登记试点工作，因自然资源具有原生性和重叠性等自然特性，在实际工作中“复合型”登记单元较为常见，如何处理此类登记单元也成为划定自然资源登记单元原则中“应划尽划、不重不漏”的关键部分。通过总结提炼参与国家级自然资源确权登记项目的工作经验，并对沱河（沱湖）自然资源交叉重叠时登记单元划定方法开展实证研究，为全国自然资源统一确权登记工作提供安徽经验。

1、项目区概况

沱河流域位于豫东沱河流域与涡河流域之间，自沱河进水闸开始，流经宿州市埇桥区、经开区、灵璧县、泗县，以及蚌埠市固镇县，于蚌埠市五河县汇入沱湖，全长99.5公里。沱河地势由西北向东南倾斜，首尾平缓，中上段稍陡，地面高程一般为26.5～16.1米，排涝能力5～160立方米每秒，多年平均年徑流深185.6毫米，多年平均入境水量为6.88亿立方米，多年平均出境水量为8.5亿立方米，多年平均水资源可利用量0.28亿立方米，全流域均是干流。

沱湖自然保护区内地形平坦，气候温和，常年平均气温14.79℃，四季分明，年均降雨量906毫米，水面面积54.8平方公里。沱河（含沱湖）流域内自然资源丰富，沱湖范围内包含沱湖省级湿地自然保护区，保护区类型为内陆湿地和水域类型，主要保护对象为湿地生态系统及其珍稀物种，包括珍稀濒危候鸟和珍贵淡水水产种质资源。区域历史文化底蕴深厚，有著名的捻军渡、朱元璋品蟹亭、霸王井、大岗古墓群、泗河村遗址、台子山石器遗迹，古虹县遗址，汉五台、霸王城等多处历史人文古迹。

2、复合型登记单元特点

沱河、沱湖自然保护区（沱湖）项目在实施单元划定中出现了四种类型的“复合”情况，其特点如下：

（1）河流与湖泊接边复合。沱湖位于淮河流域漴潼水系沱河下游，河湖连通为一个整体，根据《自然资源统一确权登记暂行办法》、《自然资源确权登记操作指南（试行）》（以下简称（办法）、（指南））要求，湖泊与其相连的河流、水库与其相连的河流可以分别划分登记单元，但在实际操作中，因河湖连接处地形条件较复杂，河湖分界不明显。

（2）不同级别水流接边复合。沱河于蚌埠市五河县沱河桥入怀洪新河，根据安徽省第一次全国水利普查成果报告，怀洪新河为1级河流，沱河为2级河流，但怀洪新河暂未进行确权工作，暂时无法开展接边工作。

（3）湖泊与自然保护区复合。2000年12月，经安徽省人民政府批准，沱湖五河自然保护区正式建立，根据最新优化整合的自然保护区范围分析，保护区主体位于沱湖内部，但并不完全与沱湖水面一致，单独对自然保护区做确权登记无法保证生态空间完整性。

（4）河流与塌陷区复合。在开展预划沱河登记单元过程中，经现场踏勘发现宿州市埇桥区存在两处采煤塌陷区，目前形成了两处较大的湖泊水面。若根据保证登记单元生态空间完整性的原则，是否将该处湖泊水面划入登记单元，在《指南》中没有对应的规则，如何确定登记单元界线难度较大。

3、解决办法

针对以上情况，在沱河（含沱湖）登记单元划定中，采取了以下解决办法：

（1）沱湖与沱湖保护区复合解决办法。通过对沱湖自然保护区优化整合后范围数据的分析，保护区范围与沱湖交叉重叠但不完全一致。由于湖泊与自然保护区重叠划定登记单元在国内尚属首次，没有既往经验借鉴。在反复研究《办法》、《指南》和相关规范的基础上，结合多次实地踏勘，并与部登记中心多次联系请示，根据沱湖及沱湖自然保护区自然形态，沱湖与沱湖自然保护区综合的最大范围共同划定登记单元，由于自然保护区优先级更高，因此最终确定登记单元为自然保护区类型的沱湖自然保护区（沱湖）登记单元，同时以沱河为主体划定水流类型的沱河登记单元。在划定沱湖自然保护区（沱湖）登记单元时，综合二者管理范围后发现由于历史原因，部分自然庄成片被划入沱湖自然保护区范围内，且已合法发证。由于范围内建制镇不属于自然资源，在本次划定确权登记单元线时，根据尊重历史现状、突出产权优先的原则，调出登记范围。

（2）自然保护区与河流登记单元接边解决方法。由于沱河与沱湖为连续水域，登记单元综合考虑划定后，形成自然保护区及河流两类登记单元，面临的最大问题便是如何区分两个登记单元的分界。由于自然保护区登记高于水流，根据《指南》要求，应以自然保护区登记单元优先划定。但自然保护区范围与沱河并不接边，而沱湖自然保护区（沱湖）登记单元以沱湖及沱湖自然保护区范围综合划定，因此结合沱湖管理范围与沱河管理范围后，以管理范围重叠位置为界进行接边工作，因此本次自然资源地籍调查数据库中两个登记单元公用一条界址线，两个界址点。

（3）沱河与怀洪新河接边解决办法。根据《指南》预划水流登记单元原则，宜以高一级水系的堤防走向或水流方向，将交界处划入高一级水流登记单元。根据《河湖管理范围划定技术规范》，划定河道与上、下级河流交汇口河段，应统筹协调上、下级河流的已划定的管理范围边界，因此沱河、怀洪新河管理范围划定时已经平顺衔接，现场踏勘并与水利部门确认后接边位置仍按照河湖管理范围划定，在接边处预留界址点，待怀洪新河确权登记时进行接边。

（4）登记单元穿过采煤塌陷区解决办法。采用无人机航飞720VR全景的方式，对塌陷区进行调查，如下图所示，沱河北侧与塌陷区之间存在建设的堤防，且河道管理范围位于沱河堤防背水侧；南侧塌陷区已与沱湖融为一体，经对比最新河道管理范围后，该位置也划入河道管理范围内。与埇桥区自然资源、水利相关领导沟通后，以沱河管理范围为基础，避让堤防外侧永久基本农田及集体土地所有权后划定登记单元。

4、经验总结

在开展沱河（沱湖）自然资源确权登记工作中，省不动产登记中心严格按照国家规范，创新工作方法，按照“依据规范”+“向上协调”+“主动探索”+“尊重事实”的模式，形成复合型自然资源登记单元划定的工作经验，见表3。

5、工作意义

从工作角度看，通过对水流、自然保护区两类登记单元的确权登记，为安徽省后续自然资源确权登记项目树立了旗帜；同时完成了对不同类型登记单元接邊、湖泊与自然保护区登记单元综合划定登记单元等探索，均为国内首例，为全国确权登记业务在单元划定及接边等问题上提供了经验。

从社会效益看，通过自然资源统一确权登记，全面摸清自然资源资产家底，夯实生态文明建设的基础。使经济社会发展建立在资源能支撑、环境能容纳、生态受保护的基础上，使青山常在、清水长流、空气常新，让人民群众在良好生态环境中生产生活。

从生态效益看，将沱河（含沱湖）自然资源确权登记成果与水利、林草、生态环境、财税等部门的相关管理信息进行互通共享，服务沱河、沱湖自然保护区的有效监管和保护，为自然资源资产产权制度建设提供支撑。

从经济效益看，将各类自然资源的质量、数量和保护要求全面摸清，并通过登记的法律手段予以公示明确，是自然资源资产审计的重要前提基础。为后续科学显化自然资源资产价值，服务于自然资源的市场配置与合理开发利用提供依据。

参考文献：

[1]国土资源部、中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局关于印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》的通知[EB/ OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-12/24/ content_5152458.htm

[2]佚名.自然资源部自然资源确权登记局负责人解读《自然资源统一确权登记暂行办法》[J].国土资源，2019（8）：29-31.

[3]邱媛媛，唐伟，陈春森.自然资源统一确权登记的技术难点探讨[J].中国国土资源经济，2021（2）：32-34.

[4]张富刚，刘烜赫.水流产权确权改革的问题与思考[J].中国土地.2019（12）：13-14.

[5]吴晶晶，张万森.浅谈青海省三江源国家公园自然资源统一确权登记试点的工作技术路线和方法[J].青海国土经略，2018（5）：70-72.

[6]张星星，蔡青，何军军.贵州省自然资源统一确权登记的做法与思考[J].中国国土资源经济，2019，32（06）：66-72.