空间规划背景下实用性村庄规划探析

陈惠 晨诚 赵倩

【摘要】2019年中央18号文真正从国家层面把编制实用性村庄规划提升为宏观纲领性要求，与此同時，也对新时期的实用性村庄规划提出了更高要求。为解决宏观要求转变带来的村民主题边缘化、固有观念及利益、诉求不适应等矛盾，以襄州区的规划实践为例，从创新工作组织方式、确保规划接地气，坚持底线安全、兼顾村民利益，灵活产业支撑形式、应对乡村空间重构，扭转固化认知、优化近远期发展等方面提出解决路径，以期为新时期实用性村庄规划的编制和提升形成空间治理能力提供借鉴。

【关键词】实用性村庄规划；国土空间规划；矛盾；路径；襄州

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 26.019

在当前国土空间规划体系逐步构建的时期，实用性村庄规划既是乡村空间治理的基本准则，也是国家乡村振兴战略实施的重要途径之一。在此背景下，传统的规划习惯、村民主体的固有观念及利益、诉求等与新时期实用性村庄规划之间存在何种矛盾，又应如何去缓解或解决这种旧观念与新要求的冲突，值得深入探析。本文结合襄州区实用性村庄规划组织和编制的实践，提出解决路径，为推进空间规划体系下的实用性村庄规划提供借鉴。

1、新名词：国土空间规划背景下实用性村庄规划的提出

实用性村庄规划的本质在于调整全域空间利用格局，提高农村土地利用效率，构建“三生融合”的宜居乡村，实用性是其最终目的，体现的是以村民为本的新型村庄规划思路。近年来，实用性村庄规划日益受到重视，2019年中央18号文[1]的颁发，真正从国家层面把编制实用性村庄规划提升为宏观纲领性要求。

从内涵上来看，国土空间规划体系下实用性村庄规划，应衔接县、镇级国土空间规划，并要整合原村庄规划、村庄建设规划、土地利用规划等多项规划内容，形成“多规合一”的综合成果，是在村域范围开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可等的法定依据。实用性是针对使用者而言的，至少应当包括政府、村民、社会等不同类型群体，要从不同使用群体的不同需求着手，研究确定村庄规划的内容重点、编制深度和实施手段，真正实现村庄规划“有用，好用，管用”[2]。

2、新矛盾：新变革背景下实用性村庄规划的矛盾解读

结合新时期对村庄规划的各种要求转变，深入剖析实用性村庄规划在现阶段存在的困境，主要包括以下四个方面。

2.1 主体边缘化与规划蓝图落地实施的矛盾

在实用性村庄规划愈加注重落地实施的维度，政策、技术与实施的三元合一目标主要依靠各级政府、主管部门以及村民自身为主体来实现，特别是村民主体。村民是技术与实施合一层面能够发挥最大主观能动性的主体之一：一是在技术层面充分发挥公众参与作用，与规划师共同描绘村庄发展“蓝图”；二是在实施层面参与和监督规划落实情况，确保“蓝图”的精准落地。

在当前政策合一已基本实现的前提下，长久以来的村庄规划编制与实施一直存在主体边缘化等情况：一是现行村庄规划编制和实施的相关法律法规尚不完善，且现有法律法规中村民的主体地位并不突出、村民自治权制度并不完善；二是由于我国农村人口外流严重等因素，造成在村庄规划编制过程中真正参与的农民主体未能充分覆盖不同年龄、地域及职业因素，降低了主体意愿表达的全面性和有效性；三是目前村庄规划过程仍参照城市规划思路，村民参与环节少、时间晚且内容单一，远不能达到真正的公众参与和村民自治需求；四是在过去“城重乡轻”的规划管理思路下，村民组织的管理力量较为欠缺，并未设置单独的监管体制对村庄建设和发展进行监督管控。

从实用性村庄规划的新要求来看，长久以来被大众默认的村民边缘化“潜规则”已成为落实以农民为主体原则的主要阻碍之一，不再适应村庄规划作为“实用性”规划的需求。

2.2 经济利益与新时期底线安全优先的矛盾

在以往村庄管理相对无序的时期，为追求经济发展，很多乡村地区盲目照搬当时城市增量扩张的思路，引入了部分畜禽养殖、采石场、采沙场等对生态环境有消极影响的低端产业。如今，在国土空间规划的语境下，生态保护、粮食安全等关键词被提到了更高层面，相应的，实用性村庄规划对乡村地区的生态、农业等约束性指标的落地有着更为严格的要求。在此背景下，以往为追求经济利益而引入的部分低端产业逐渐被叫停，但其形成的消极空间为村域的生态保护与修复带来不小的阻力。另外，一些占用基本农田或未确权的宅基地也对相应约束性指标的落实造成阻碍，也是当前实用性村庄规划难以推进和落地的主要因素之一。

2.3 守旧观念与新时期乡村空间重构的矛盾

受增量扩张时代的城镇发展思路影响，一直以来村庄管理者和多数村民主体更追求村庄建设空间的扩张，特别是对与自身利益、土地租金、收益分红等经济利益直接相关的居住和产业建设空间的追求尤为明显，相对次之的才是对与日常生活联系紧密的教育、医疗、养老等设施的需求。

从我国人口流动趋势来看，乡村人口流出明显。乡村振兴相关文件明确提出“严格落实“一户一宅”、引导工业向城镇空间集聚、一般不在农村地区安排新增工业用地”等要求。在当前全域国土空间综合统筹的要求下，大部分乡村空间重构已成必然，特别是建设空间的相对收缩。但与之相对的，受传统观念影响，当前农民的发展思维仍停留在以扩张为主的守旧观念上，难以接受在“自己的土地”上居住、产业等建设空间收缩。这种新时期乡村空间重构与村民主体守旧观念之间的矛盾，成为阻碍当前村庄规划真正做到实用性的困境之一。

2.4 单一诉求与近远、刚弹兼顾路径的矛盾

一直以来，两规的单目标导向性特征也是导致村民及基层管理部门对规划认知和诉求趋向单一化的因素之一。具体表现在：编制城规口径的村庄规划时，基层需求主要集中在建设空间内部，包括新增产业用地、宅基地、盈利性设施以及优化道路、村容村貌等建设实施方面；编制土规口径的规划时，基层需求主要集中在农业空间，包括减少基本农田保护目标和新增农业设施等建设用地两方面。

实用性村庄规划诞生于当前国土空间规划背景下，是一个村庄层级的中长期发展战略，同时兼顾村庄近期建设和远期发展需求，并针对远期发展的不确定性预留弹性空间。由此看来，长久以来村民及基层管理部门对涉及乡村层级的各类规划认知和诉求相对单一，一方面缺乏对生产、生活、生态的全局统筹，另一方面关注“眼前”、注重近期建设，对中长期的发展缺乏灵活应对策略，与当前农民为主体背景下村庄规划近远结合、刚弹兼顾的编制和实施路径存在较大矛盾。因此，新时期实用性村庄规划不仅是全域空间的规划，更承担着扭转村民及基层管理部门的固化认知和单一诉求的重要作用。

3、新路径：襄州区实用性村庄规划实践与探索

襄州区是襄阳市最早开展乡村振兴工作的区域，早在2018年便启动《襄州区乡村振兴全域规划》的编制。随着最后一批次村庄规划公示期结束，襄州区乡村振兴规划、11个镇域村庄布局规划、363个村庄规划编制全部完成，实现了区、镇、村三级规划全覆盖，在实用性村庄规划工作组织和编制探索方面积累了一定经验。

3.1 创新工作组织方式，确保村庄规划接地气

3.1.1村民成“甲方”，掌握主动权

从“以人为本”的社会内涵出发，襄州区村庄规划工作创造性的让村民成为“甲方”，与各镇党委政府、区直有关部门、设计单位共同组成村庄规划编制工作组，以主人翁的身份全程参与编制工作，从自身需求出发引导村庄规划蓝图更具接地气、更具实施性。同时，考虑到各村级经济基础薄弱的现实情况，由区级政府统筹，先后从紧张的财政资金中挤出3千多万，作为村庄规划编制专项资金，在规划成果与村民代表多次沟通后，经村民会议审议、公示并经村委盖章书面同意，方可按程序支付给编制机构。

3.1.2坚持规划师下乡，尊重村庄特色

襄州区在做好试点编制总结经验的基础上，拉开了大规模开展村庄规划编制的大幕。规划设计单位积极配合，由区主管部门选派出近百名规划师下乡，活跃在襄州区广袤的乡村大地上，确保在尊重村庄特色的基础上共同绘制襄州区乡村振兴新蓝图。

3.2 坚持底线安全优先，兼顾村民自身利益

坚持底线思维，守住三条控制线是本轮国土空间规划必须严守的下限，更是关乎生态、粮食安全和高质量发展的重要要素。襄州区作为产粮大区，农业空间占全域国土空间的85%以上，相对应的生态空间不足10%，在此背景下，襄州区村庄规划更加注重农业空间的维持、生态空间的优化与村民自身利益的兼顾。

针对生态安全与村民经济发展需求的矛盾，小营村村庄规划建议取消对环境影响较大的畜禽养殖等经营性行为，与现状林地、水域等纳入生态空间进行统筹保护。为兼顾村民发展个体经济的需求，统一集中布局现代化养殖基地，最大限度减弱对环境的影响；同时，对穿村国道、主要村道、滨水空间、公共场所等廊道或节点区域采取塑景、植绿、补绿、提质等生态性措施，打造良好村容村貌，为发展小营村农业观光、乡村旅游等产业奠定基础。

针对粮食安全与村民自身利益的矛盾，三合村村庄规划严格落实上轮耕地保有量和永久基本农田保护目标；同时，结合三合村作物特色，规划建议采取“合作+村民”、“合作+市场”等方式发展果蔬药材基地、城市菜篮子等合作型规模化种植业，在保障粮食安全的同时满足村民增加农业生产收入的诉求。

3.3 灵活产业支撑形式，应对乡村空间重构

传统村庄规划参照城市规划的套路，对村庄的发展构想多与居住、产业等建设空间的增长紧密相关，不一定符合村庄发展实际，实施性有待商榷。襄州区现状人均村庄建设用地面积远超国标，按照土地节约集约等理念要求，新时期乡村空间重构必将涉及村民主体的利益。针对这一矛盾，襄州区结合当前各项乡村振兴文件的要求，重新定义“人、地、产”的多元要素关系，不再将乡村振兴的产业发展等同于建设用地的直接增长。

例如襄州主城区北侧的小营村，现状人均村庄建设用地约342㎡/人，除上位规划纳入镇区产业园的部分村组，规划基本保持村庄建设用地不减少，仅将村组外围几处零散、废弃的设施农用地复垦还耕，同时支持村庄内部挖潜，以满足零星分散的乡村公服、文旅设施及农村新产业用地需求，不仅为村庄未来发展预留了一定弹性空间，更重要的是给与村民主动权的同时避免了触碰村民主体利益的高压线。在村庄产业发展方面，规划尊重小营村区位和西瓜种植优势，立足“农业+旅游”的发展方式，在农业空间中做文章：一是将村湾环境整治作为乡村旅游的触媒，以農业体验项目为引爆，最终实现1.0、2.0到3.0的乡村农旅联动发展路径；二是尊重西瓜种植的季节性特征，利用路旁（过境316国道）、村边空间策划酷夏西瓜文化节、西瓜主题展销、科普教育基地等时令性活动，不再新增单独的产业用地，在带动小营村乡村旅游的同时保障粮食安全和农业生产空间。

3.4 扭转固化认知习惯，优化中长期发展路径

村民主体对规划的关注重点与自身利益和日常生活息息相关，换言之，即与村庄改造和建设密不可分。为扭转乡村社会几千年来的固化认知习惯，襄州区采取了一系列的举措，除前文提到的创新工作组织方式，在实用性村庄规划编制方面也明确了循序渐进的工作思路。

还是以小营村为例，在襄州区前期动员、宣传的基础上，项目组换位思考，从村民自身生活诉求和对村庄的发展诉求出发，有针对性的优化小营村近远期发展路径：一是考虑村民主体的关注重点，在两基设施、村庄风貌等方面重点着墨，并将其作为乡村旅游产业发展的触媒，即“1.0”阶段，与近期建设项目库相结合，确保可实施性；二是尊重并充分利用小营村农业主导的现状特征，创造性的将村庄产业发展与生态、农业空间保护及建设空间的控制紧密结合，在落实底线约束的前提下兼顾村庄中长期发展诉求，潜移默化的逐渐扭转村民“只顾眼前”的固话认知习惯。

结语：

空间规划语境下的实用性村庄规划属于开发边界外的详细规划范畴，区别于开发边界内关注实施的详规，实用性村庄规划同时也是村庄层面的顶层规划，承担着村庄全域全要素的综合管控。结合新变革背景下实用性村庄规划的矛盾，从襄州区的相关探索和经验可以看出实用性村庄规划不再是村民修个房子、建个广场的依据，或管理部门展示“业绩”的手段，也不再是设计师们描绘“空中蓝图”的工具，而是需要设计师与村民主体、管理部门等各利益相关者共同描绘的动态式“蓝图”。与此同时，如何更精准的发现新时期实用性村庄规划面临的矛盾，并探索出有效的解决路径，还有待大家进一步去实践和研究。

参考文献：

[1]中共中央办公厅.中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[Z].2019-05-10

[2]国地科技空间规划事业部.国土空间规划体系下村庄规划编制的思考[OL].