我国青少年体育行政法规制定的意义、现状及思路探究

张家伟

（国家体育总局体育文化发展中心，北京 100061）

青少年是国家的未来、民族的希望，党和国家历来重视青少年体育工作，关心青少年健康成长。但长期以来广大青少年的体质健康问题依然突出。近年来，每年的全国“两会”，人大代表和政协委员都会围绕青少年体质健康问题和竞技体育后备人才培养问题提出建议和提案，呼吁政府有关部门研究解决。在当前全面依法治国的时代背景下，提高国家治理体系和治理能力现代化，法治是重要依托，具体到青少年体育领域，同样需要法治保障，必须通过立法保障的途径促进青少年体育法治化发展。目前，我国已有《体育法》，鉴于青少年体育作为体育的一部分，不可能再专门制定一部针对青少年体育的法律，但可由国务院行政立法即制定行政法规。

1 我国青少年体育行政法规制定的重大意义

1.1 贯彻党和政府发展青少年体育意志的需要

党中央、国务院一直高度重视我国青少年体育事业发展，少年强则中国强，体育强则中国强。2013 年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提道：“强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健。”2016 年，中共中央国务院发布的《“健康中国2030”规划纲要》提道：“促进重点人群体育活动”，将青少年列为重点人群，同年国务院发布的《全民健身计划（2016—2020 年）》规定：“将青少年作为实施全民健身计划的重点人群”。2020 年，中央全面深化改革委员会第十三次会议审议通过的《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》指出：“深化体教融合促进青少年健康发展，要树立健康第一的教育理念，推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展，加强学校体育工作，完善青少年体育赛事体系，帮助学生在体育锻炼中享受乐趣、增强体质、健全人格、锻炼意志，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”这些政策正是党和政府推动青少年体育发展的意志体现，有必要通过行政立法形式予以贯彻。

1.2 进一步细化保障宪法、法律赋予青少年的体育权益的需要

落实宪法和法律关于公民权利的保障，是法治的核心要素之一。《宪法》第四十六条第二款规定：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”对青少年来说，青少年体质健康发展是青少年的基本权利，对国家来说，保障青少年体质健康发展成为国家的义务。《宪法》就是以国家基本法的形式确保了青少年体质健康发展的基本权利，明确了国家的义务。发展青少年体育，保障青少年体育权利，显然成为宪法权利保障的应有内涵。《体育法》第五条规定：“国家对青年、少年、儿童的体育活动给予特别保障，增进青年、少年、儿童的身心健康。” “特别保障”便应是立法保障，因为有法可依是国家所有保障的前提条件。有了《宪法》《体育法》相对宏观的指向，通过行政法规将《宪法》《体育法》赋予青少年的体育权益进一步做出细化规定，使之具有针对性和可操作性，能更有效地保障青少年体育权益。

2 我国青少年体育行政法规制定的立法现状考量

从中国普法网法律法规数据库搜索得知，在国家层面，现行有效的专门针对青少年体育的行政法规规章中，有行政法规1部，即1990年经国务院批准，国家教委、国家体委令发布，2017 年修正的《学校体育工作条例》；有规章5 部，分别为1997 年国家教委发布的《全国学生体育竞赛管理规定》，2011年国家体育总局、教育部发布的《中等体育运动学校管理办法》《少年儿童体育运动学校管理办法》，1999 年财政部、国家体育总局发布的《全国体育高水平后备力量专项经费管理办法》，2013 年国家体育总局、教育部发布的《体育传统项目学校管理办法》。通过对1 部行政法规和5 部规章梳理分析发现，其在涵盖范围、法律位阶、条款的时代性等方面存在不足。结合新时代青少年体育面临的挑战和使命，有必要制定一部符合时代发展特征的行政法规，破解青少年体育发展实践中存在的问题。

2.1 现行立法未能全面涵盖青少年体育的范围

若基于涵盖范围分析以上行政法规和规章，首先需要了解青少年体育的涵盖范围。青少年体质健康需要学校、社会、社区和家庭的全面参与，不能摒弃任何一个有机因素，要形成一个科学健全的青少年体育网络体系。可见，青少年体育涵盖范围涉及学校体育、社会体育、社区体育和家庭体育4 个方面。从现行有效的行政法规规章来看，任何一部都无法全面涵盖青少年体育的范围，整体上比较零散，实践中很难形成青少年体育发展的合力。《学校体育工作条例》仅限于学校的体育，《全国学生体育竞赛管理规定》《中等体育运动学校管理办法》《少年儿童体育运动学校管理办法》《全国体育高水平后备力量专项经费管理办法》《体育传统项目学校管理办法》是对青少年体育某一项业务管理的规定，即使5 部规章内容合在一起，也无法全面涵盖青少年体育的范围。既然1 部行政法规和5 部规章未能全面涵盖青少年体育的范围，那未被涵盖的部分就在立法之外，只能靠一些政策性文件开展工作，实践中的法律效力和执行力无法得到保障。

2.2 规章的法律位阶相对较低

相对于法律和行政法规，以上5 部规章的发布主体为国务院组成部门（原国家教委、原国家体委、财政部）或国务院直属机构（国家体育总局），规章的法律位阶相对较低，其权威性和受重视程度相对偏弱。而《学校体育工作条例》是否仍属行政法规范畴，其法律位阶是否仍能和行政法规相当也值得商榷。《立法法》第七十条第一款规定：“行政法规由总理签署国务院令公布。”《行政法规制定程序条例》第二十七条第一款规定：“国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。”而已废止的《行政法规制定程序暂行条例》第十五条规定：“经国务院常务会议审议通过或者经国务院总理审定的行政法规，由国务院发布，或者由国务院批准、国务院主管部门发布。”1990 年发布的《学校体育工作条例》由国家教委、国家体委依据原《行政法规制定程序暂行条例》发布实施，已不符合现行的由总理签署国务院令公布施行的规定，且至今没有对发布主体进行修改。以新的标准判断，《学校体育工作条例》是否仍属行政法规范畴值得商榷，其法律位阶和效力是否仍等同于行政法规同样值得商榷。

2.3 部分条款落后于时代内涵

以全国大学生运动会和全国初中中学生运动会的举办为例，《学校体育工作条例》第十五条第一款规定：“全国初中中学生运动会每3 年举行一次，全国大学生运动会每4 年举行一次。特殊情况下，经国家教育委员会批准可提前或者延期举行。”《全国学生体育竞赛管理规定》第四条规定：“全国大学生、初中中学生运动会由国家教委、国家体委、共青团中央联合主办，中国大学生体育协会或中国初中中学生体育协会协办。全国大学生运动会每四年举办一次；全国初中中学生运动会每三年举办一次，如遇特殊情况可提前或顺延举行。”而实际情况是教育部、国家体育总局、共青团中央已将全国大学生运动会和全国初中中学生运动会合并为全国学生运动会，全称为中华人民共和国学生运动会，每3 年举办一届，每届按大学生组、初中中学生组分类，同时同地举行。更名后第十二届全国学生运动会已于2014 年在上海举办，第十三届全国学生运动会已于2017 年在浙江杭州举办。相关规定滞后于时代要求的现象，对青少年体育发展的规范和引领作用大打折扣。

3 我国青少年体育行政法规制定思路

前文提到，有必要制定一部符合时代发展特征的行政法规，破解青少年体育发展实践中存在的问题。这就需要明确未来新的行政法规制定的定位、理念、框架内容。

3.1 立法定位

在人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已成我国社会主要矛盾的新时代，站在更高起点上，以满足广大青少年美好生活需要，促进青少年体育更高水平、更高质量的发展，应是制定青少年体育行政法规的目标。其在篇章结构设计上应紧紧抓住青少年体育发展的关键环节和核心要素，聚焦“促进”做文章，定位于对青少年体育的促进上，行政法规的名称建议为《青少年体育促进条例》。

3.2 立法理念

3.2.1 依法治理理念当前法治成为经济社会发展的主旋律，法治的核心在于规范公权力和保障公民权利。发展体育事业是政府代表国家履行的职责，以法治思维和法治理念，正确和规范行使权力，保障人民体育权利，促进体育发展，是政府义不容辞的责任。促进青少年体育发展，政府应履行什么样的职责，怎样履行职责，在社会主义市场经济条件下，怎样更好地发挥政府作用，最大限度地激发市场主体活力，是需要考虑的。

3.2.2 多元参与理念多年来，主体单一是青少年体育发展过程中存在的问题之一。近几年来，国家从宏观层面开始倡导社会化，引导多元主体参与青少年体育发展。促进青少年体育发展，需要树立起政府主导下的多元参与理念，构建完善的青少年体育治理体系，形成政府有力主导、部门高效协同和社会有效参与，协同推进青少年体育发展的新常态。

3.2.3 普及和提高理念加强竞技体育后备人才培养和促进青少年身体素质提高是我国青少年体育工作的两大重点任务。一方面通过广泛开展青少年体育活动，提高广大青少年身体素质；另一方面通过发掘运动能力强、运动成绩好的青少年，选拔到专业体校或专业运动队，作为竞技体育后备人才继续予以培养，使其在国内国际大赛上取得优异成绩。这两者是青少年体育的两大重点任务，缺一不可。

3.2.4 从幼儿到青少年全过程理念幼儿体育以往是被忽略的，近几年得到了各级体育行政部门的重视，各地在幼儿体育方面进行了有益探索，如浙江2014年成立了浙江省幼儿体育协会，促进幼儿体育在浙江的全面发展。“从娃娃抓起”得到了越来越广泛的接受和实践。现有的体育领域的行政法规规章中，还没有涵盖幼儿群体，从幼儿到青少年的全过程理念是需要贯彻的。

3.3 框架内容

3.3.1 学校体育学校体育中的学校，应做扩大解释，既应包括《学校体育工作条例》中的普通中小学、农业中学、职业中学、中等专业学校、普通高等学校，也应包括各级各类体校，还应包括幼儿园。普通中小学、农业中学、职业中学、中等专业学校、普通高等学校的体育课教学、课外体育活动、课余体育训练和体育竞赛等，各级各类体校的规范化建设和运动员训练、文化学习、竞赛、向上输送以及教练员执教、培训、职称评聘等，幼儿园的幼儿体育兴趣培养、幼师体育执教技能培训等，都需要进一步完善和提升。

3.3.2 社会体育在学校以外，社会提供了广泛的体育供给，青少年体育俱乐部等青少年体育社会组织发挥了不可忽视的作用，是发展社会体育的重要载体。要规定鼓励、支持、引导、监管青少年体育社会组织健康发展，不断优化服务，通过税收优惠、项目支持、政府购买服务等不同形式，为其提供空间环境和政策条件。在发展青少年体育方面做出贡献的如取得相应大赛成绩的，要给予奖励扶持。要降低准入门槛，合理灵活运用备案制，加强事中事后监管等。

3.3.3 社区体育社区是青少年课外活动的主要地点，社区的体育公共基础设施、体育组织、体育社会指导员和日常开展体育活动等，为青少年参与体育活动提供有利的条件。目前社区开展青少年体育活动的动力不足，社区青少年体育组织普遍缺位，需要赋予社区在发展青少年体育方面的职责，如加强社区体育公共基础设施建设、满足青少年体育器材需求，依托社会力量创建各类青少年体育社会组织，广泛开展青少年体育活动，培训社会体育指导员等，使青少年在家门口就能享受体育服务。

3.3.4 家庭体育家庭体育主要是亲子活动，近年来受到众多家庭的欢迎。例如，相关社会机构组织家庭运动会，以家庭为参赛单位，父母和孩子共同完成一项比赛，带动了家庭体育发展。但家庭体育在发展过程中存在价值边缘化和模糊化现象，需要定位其价值，唤起社会和居民树立正确的家庭体育观念和营造良好的家庭体育环境意识；需要赋予家庭体育在青少年体育中的重要地位，明确政府体育部门在发展家庭体育方面的职责，鼓励社会力量参与组织家庭体育活动。

《青少年体育促进条例》中的总则是总的纲领，是对后续各项规定的指导性、概括性规定，包括立法目的、调整范围、规划发展、发展方针、部门职责、表彰奖励等。法律责任就是违法后应承担的不利后果，是有效贯彻的有力保障。附则体现的是实施时间以及不便在其他部分规定的内容。

4 结 语

习近平总书记强调，体育承载着国家强盛、民族振兴的梦想。青少年是国家的未来、民族的希望，是社会中最具活力的群体，广大青少年体质强健、充满活力，是国家和民族充满希望的标志。发展青少年体育，提高青少年身体素质，关系着国家强盛、民族振兴，是党和国家的一件大事。在当前全面依法治国的时代背景下，通过制定行政法规保障青少年体育发展，贯彻党和政府发展青少年体育的意志，进一步细化保障宪法法律赋予青少年的体育权益，解决现有行政法规规章在涵盖范围、法律位阶、条款的时代性等方面的不足，推进青少年体育法治化发展，具有重大的历史意义和现实意义。