检察建议司法适用情况分析研究

李红艳 周 云

（武汉经济技术开发区人民检察院，湖北 武汉 430056）

一、检察建议的适用现状

2020年，某市辖区两级检察机关共发出检察建议870份，通过普查、问卷、实地考察与个案分析等方式，笔者对某市辖区两级检察机关进行了全面的调查，在分析各地检察建议实施状况的基础上，发现其主要有以下特点：

（一）检察建议的实效日益凸显，已成为一种重要监督方式

民行检察部门根据部门职责特点，针对工作中发现的有关问题，向法院等单位发出的检察建议52份，占建议总数的5．98%，收到很好的监督效果。刑事检察部门充分发挥审查起诉的职能，对公安机关刑事侦查中出现的问题以及案件质量问题，对法院庭审的监督问题，有比较清醒的认识，对这些问题发出的检察建议分量重、效果好。公益诉讼部门主要是结合公益诉讼的办案，发出就个案引出的问题而提出的检察建议，提出预警预测检察建议，防患于未然，预防危害公益情况的发生，成效明显。

刑事检察部门在查办刑事案件的过程中发现涉案单位规章制度方面漏洞多，而犯罪分子正是利用这些漏洞或制度不严密进行作案的，对此发出的检察建议具有很强的针对性和实效性。特别是在民行检察部门和公益诉讼部门，检察建议已成为检察机关履行法律监督职责一种重要监督方式。［1］

（二）检察建议发送对象范围较广泛

2020年，某基层检察院向行政执法机关发出检察建议77份，约占总数的65．2%，数量最多。其中有75份属于公益诉讼相关，由于近年来食品药品类的公益诉讼案件较为突出，故市场监督管理部门所占的比重较大。为确保依法规范地将被判处刑罚的罪犯交付执行，维护司法公正和司法权威，维护社会稳定，该基层检察院与法院、执行机关之间建立信息联通机制，经常性地清查相关文书、台账，对从中发现的不依法交付执行、交付接收工作中衔接脱节等情形进行检察监督。同时，到社区矫正机构了解暂予监外执行人员刑罚执行情况，检察暂予监外执行法定情形是否消失等，进行及时有效地监督。2020年共向辖区社矫局发出检察建议36份。对区法院财产刑执行中存在未依法交付执行等怠于执行的问题，制发《检察建议书》监督整改，促使法院及时启动再清理程序。另外，为保护未成年人健康成长，结合办案向学校和教育机关发出4份检察建议，均得到积极回复。其中针对无证幼儿园存在的安全隐患问题发出的检察建议引发全市专项清理整顿，取得了较好的监督效果。目前，检察建议的发送对象越来越广泛，已经成为检察机关对党委政府、司法机关、行政执法机关、企事业单位进行法律监督和促进其改进工作、完善规章制度的重要途径。

（三）检察建议内容比较集中

根据调研，检察建议的内容主要涵盖诉讼监督、公益诉讼、社会治安综合治理等三个方面。

一是针对诉讼监督方面。该方面的检察建议主要由民行检察部门、刑事检察部门发出。这些诉讼监督部门根据在履行法律监督职责过程中发现的共性问题和具体个案中存在的问题发出检察建议，如民行部门通过积极工作，适用检察建议启动再审程序，畅通了监督渠道；刑事检察部门针对公安机关侦查活动中的违法和不当行为发出检察建议，及时纠正公安机关的违法和不当侦查行为。

二是针对个案预防。公益诉讼检察部门通过办案和与发案单位座谈的形式，了解发案单位的情况，帮助发案单位整改、堵塞漏洞、纠正错误，因此该方面的检察建议主要由公益诉讼检察部门发出。

三是社会治安综合治理方面。主要由刑事检察部门通过办案较为容易发现案发单位的安全性管理问题、证据的收集问题、办理同类案件规律性和苗头性问题，而发出的合理化建议。

（四）检察建议反馈情况整体较好，发挥了较好的法律效果和社会效果

2020年，某基层检察院发出的118份检察建议中，收到回复116份，尚未届满回复期2份，回复率达98．3%。从检察建议被采纳落实情况来看，检察建议采纳落实总体较好，无提出异议和撤回检察建议的情况。检察建议的措施大部分单位都能采纳，并按照检察建议的要求做了相关工作，并于一定期限内对检察建议的落实整改情况进行回复，无提出异议和撤回检察建议的情况。

从实施效果来看，检察建议在推动有关部门建章立制、堵塞漏洞、消除隐患，发现、纠正和减少违法违纪行为，教育干部、化解矛盾冲突等诸多方面发挥了积极的作用。随着检察建议工作的深入推进，检察建议的实效性日益凸显。如某市检察院针对辖区部分医院在医疗设备采购中受贿现象严重、单位存在管理漏洞、监管不力、法律意识淡薄等问题，及时向卫生行政主管部门发出检察建议，通过“以点带面”扩大个案预防的法律宣传效果，收到很好的监督效果。［2］

二、检察建议司法实践中的问题所在

（一）对行政执法领域的监督力度较小

除了公益诉讼检察建议外，基层检察院的检察建议大部分都发往公安机关和人民法院，而发往行政执法机关的占比较小，对行政执法领域的监督极少，这说明检察建议的适用范围尚有局限性，检察建议的运用主要还是在诉讼监督领域。检察机关法律监督的目的是保障法律的统一正确实施，确保国家权力的正确行使。与侦查、审判等权力相比较，其他行政领域更为宽广，行政权更有被滥用的可能，对其进行监督更为必要。但由于检察建议的刚性不足，限制了检察建议监督作用的发挥。值得注意的是，我们强调运用检察建议对行政执法活动进行全方位监督，并非仅仅局限于对行政执法机关发出检察建议进行事后监督。［3］

（二）办案人员对检察建议重视程度不够，专业知识相对不足

从统计数据来看，部门之间制发检察建议不平衡，少数主要业务部门重就案办案、轻深入问题调研，几乎没有开展检察建议工作，导致该发的建议没有发出，工作主动性不够。如某区检察院刑事检察部门发出的建议只有2件，这是极不正常的。客观上刑事检察案件涉及的行业系统较多，从办案中发现问题更容易，由于办案人员存在畏难情绪，对发现涉案单位内部管理混乱、制度欠缺等问题显得有些漠视，面对专业性问题，很难找出问题所在，提出切实可行的措施，故将检察建议工作置于可有可无的地位。

（三）文书制作不规范，用语不当

主要是缺少法律文书应有的严谨和规范。有的对发送机关简称不当，没有统一的文书编号，有的检察建议还有错别字，有的违反了法律文书的用语，甚至还有少数部门为了考核重复制发检察建议的现象等，更没有严格执行高检院关于检察建议书应当报上一级检察院备案和同时抄送被建议单位的上级主管机关的规定。格式的不规范、重复制发检察建议，在一定程度上影响了检察建议的严肃性和权威性。亟需以节点控制、动态预警、流程监控等措施，有效防范程序瑕疵，加强案件质量评查，规范文书写作，提高办案质量。

（四）司法适用不规范

如果检察机关作为社会组织参与社会管理的角色恣意扩大化，这将与其法律监督职能的主责主业背离，既不符合自己法律监督权主体的身份，也浪费了司法资源，最终将偏离检察职能的价值功能。检察建议书的内容首先是要说明提出检察建议的原因，只有对原因进行深入的分析，才能使被建议单位心服口服，也才能提高检察建议的效果。检察建议书的内容还要包括要求被建议单位回复落实整改情况及时限的条款，以便于对被建议单位的跟踪与监督，从而提高检察建议书的社会效果与法律效果。［4］

三、检察建议适用的法理探讨

（一）检察官权属的特性表现

其一，独立性。检察官由于具有一定的司法性质，履行一定司法职责，均在一定程度上需要确立和保持其独立性。检察官的独立性主要是检察官在履行起诉、不起诉等具有司法性质权力时适用的一项原则，检察建议则可以体现个体检察官的独立思维。

其二，一体性。为有效追诉违法犯罪行为，必须上下一体，加强指挥与协调，主动行使职权，刑事检察官发出的检察建议则有加强协调一体的作用。

其三，专业性。检察官职业具有法律专业性，检察官应当由经过专门法律教育、培训并具有专门法律知识的人员担任，其从事的职业是在法律领域的专门法律活动。正是上述这些职业特点，决定了检察官发出的检察建议必须树立合乎法治发展趋势的执法理念。［5］

（二）检察建议是实现公正执法的必然要求

事实证明，法治理想的实现离不开人的因素。检察官发出的检察建议直接关系到检察机关的公共形象以及检察职能的公正性、合法性和法律监督的社会效益。检察官是检察制度构成要素中最活跃的因素之一，是法治运行的人力基础，是实现检察机关公正执法最关键的因素，独立行使检察权，而检察建议是检察权中最基本的组成部分之一。检察官对案件客观公正的审查、对检察建议权力的正确行使，保证了国家法律的统一正确实施，保证了诉讼程序依法有序进行，从而维护了司法公正和社会正常秩序，推动了社会的发展。因此必须要求检察官具有较高的职业素养，在检察建议工作中，检察官素质对公正执法的实现具有决定性作用。［6］

（三）检察建议是深化检察改革的现实需要

近年来，检察机关紧紧围绕“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，认真贯彻党中央关于推进司法体制改革的精神，大胆探索，勇于创新，采取了一系列检察改革新举措，如检察建议的行使则注入了新的生机和活力。［7］但是，改革措施在施行初期迅速取得效果后，往往出现停滞现象，甚至出现反复，难以达到改革预定的目标，检察建议的整体效果没有出现人们所期望的质的飞跃。重要原因在于，检察官执法理念的陈旧，监督流于形式，刚性不足。目前，在检察建议的监督效果方面，公益诉讼检察职能部门根据程序规定向行政机关发出的诉前检察建议，在回复整改的质量和效果方面均比其他检察建议的效果要好。由此可见，要推动检察建议的深入开展，提升监督效果，维护公平正义，更新执法理念和增强监督刚性至关重要。［8］

（四）强化检察建议的针对性和可操作性

检察官处于办案一线，亲自阅卷、核实证据、查清案件事实、制作报告等等，检察官对案件事实、证据情况是最清楚的，办案检察官最容易发现社会矛盾的根源、管理制度上的漏洞和执法行为中问题，检察官业务素质高低直接影响着案件质量。因此，要进一步提高检察官职业素能，强化对检察建议工作重要性的认识，充分发挥检察干警的主观能动作用，主动发现检察建议题材，积极开展检察建议工作。要一改对类案粗放而单一的监督模式，认真分析同类案件的不同问题、共性里的个性问题，发出检察建议时提出更加具体的监督意见，增强监督的精准性和检察建议的可操作性，提升法律监督工作成效。

正确的运用和完备的内容也无法保证检察建议制发后是否被真正重视和落实，这就显示检察机关事后跟踪、督促的必要性。被建议单位收到建议书后，应当在合理期限内以书面形式将建议是否被采纳以及具体情况反馈给检察机关。要综合考虑该检察建议所产生的政治效果、法律效果和社会效果的来进行考评，使检察建议考评奖励机制更加客观公正，能真正起到促进检察建议制度发展的作用。［9］