社区居家养老服务立法研究——基于各地养老服务条例的立法分析

马瑞霞

（山西工程科技职业大学文法学院，山西 太原 030000）

一、问题的提出

家庭养老是中国人传统的养老方式，随着人口老龄化、家庭小型化、高龄空巢化，完全的家庭养老已经不可能。机构养老数量少、成本高，很多老人承担不起，且不符合国人老来享受天伦之乐心理需求。老年人不离家，居住在家，依托社区的养老服务功能，以其较高的经济效益和社会效益，成为大多数老人和家庭第一选择，是我国多层次养老服务体系中最重要的养老方式，也是我国最主要的养老方式。出台社区居家养老服务法规，不仅有利于引导和规范养老服务，也是贯彻党和政府重大决策部署、回应人口老龄化中出现的问题、推动我国经济转型升级的重要举措。

（一）社区居家养老服务的界定

社区居家养老将家庭养老和社会养老相结合，既能满足老年人不离家养老的心理需求，也方便家庭成员照顾老人，同时还可以通过社会服务满足老年人养老的生理需求，成为我国最主要的养老方式。社区居家养老服务有如下几个特点：1．服务对象为居住在家的老年人；2．服务来源多元化，有家庭、政府、企业、社会组织等；3．社区居家养老服务内容专门针对老人的生理和心理特点开展，既有专业性强的生活照料、医疗护理，也体现多层次性包括精神慰藉、文体娱乐等。4．社区居家养老以城乡社区为基本单元，将社区服务的服务设施和服务人员分布在合理范围内，保证社区养老服务便捷可及。［1］

（二）养老服务立法的理论基础

1．福利多元化

福利多元主义为促进我国养老服务发展、满足养老服务需求提供了一个可资借鉴的理论范式。由政府、市场、家庭、社会组织等多元主体来共同参与养老服务，分担福利共济，弥补政府在供给数量和服务专业等方面的不足。政府通过整合各供给主体资源，实现资源优化配置，有利于提高养老服务供给率。［1］

2．国家治理的重要组成部分

以养老服务为主要内容的民生保障治理是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。国家治理现代化理念的指导下，发展养老服务事业就要建立健全科学合理、公平公正的养老服务制度，平衡各方价值的基本共识，聆听公平化的诉求，调动多方力量实现多元合作，重视各类社会主体，平等、协同参与社会资源分配，实现共建共治共享。［2］

二、养老服务现状

积极应对人口老龄化，中央和地方出台了一系列养老方面的法规规章和规范性文件。积极实践，积累了不少经验，取得了显著成效。

（一）社区居家养老服务立法现状

为适应老龄化社会发展趋势，响应中央政策，各地出台很多促进和规范养老服务的政策和规范性文件，为社区居家养老服务立法奠定了制度基础。很多省市根据养老服务的具体问题，制定针对性的政策措施，比如支持社会力量发展养老服务的措施，鼓励民间资本进入养老服务业的政策，为解决护理人员不足而制定的护理人员薪酬待遇等规范性文件。像北京市、苏州市等11个省市则系统制定了居家养老服务条例。实践走在前面的地方还出台配套立法，比如老年人长期照护保险的立法、老年人身体状况评估的立法。这些政策、规范性文件为社区居家养老服务立法提供了扎实的立法基础。

（二）社区居家养老服务的实践基础

除了出台规范性文件，为应对老龄化，各地政府部门早早开始摸索，积极开展养老服务实践。对社区进行适老化改造、探索社区和居家养老新模式、建设居家养老社区机构、设立日间照料中心、嵌入式社区小微养老机构、推广智慧养老、积极引进社会资本、推进医养结合等等。社区居家养老服务实践取得了丰硕成果，为养老服务的进一步开展积累了丰富的实践经验，也为社区居家养老服务立法奠定了实践基础。

（三）社区居家养老服务存在的问题

我国老龄人口规模大、区域发展不均衡、未富先老、空巢化严重等特征，决定了我国应对老龄化难度大，任务重。目前，我国的老龄化问题存在很多困难和问题，主要表现在：

1．社区养老服务供给不足。社区养老服务机构基础设施发展落后，住宅规划对新建小区没有强制要求养老设施配套；老旧小区改造难度大，既没有场地，也很难达到安全标准；服务的专业化和规范化水平较低，供需不匹配。很多社区，老年人口不论从数量上还是比例上都很高，目前仅有便民的餐车，高龄老人需要的上门服务、护理等服务还没有开展。

2．养老服务供需发展不平衡。养老服务供给结构不合理，设有日间照料中心的社区，虽有较多的针对普通老人的助餐服务、文娱服务，但是针对失能失智老人的身体护理、医疗护理等长期照护服务供给不足。区域和城乡发展不平衡，从资金投入、养老服务设施、保障对象、养老服务项目等各方面进行比较，城市都比乡村发展更完善。

3．医养结合制度不完善。社区养老服务与医疗服务集合不紧密，只能提供最普通的生活照料和简单的医疗护理。高龄老人、失能老人需求的高级别护理和康复治疗无法满足；医疗设施功能不完善；社区养老机构没能与医院形成良好衔接。

4．养老服务人才数量少、专业化程度不高。养老服务专业人员严重缺乏，难以达到养老机构服务人员持证上岗的国家标准；养老服务从业人员存在工资待遇低、专业技能缺乏、留不住人等问题。

5．社会力量参与不够。土地、资金、经营等现实困难，使社会资本没有足够的兴趣和利益参与养老服务，制约了养老服务产业的发展。

三、国内养老服务立法经验总结

养老服务缺乏顶层设计，至今尚无中央层次立法。为规范、促进本地养老服务，目前已有多地立足现实、从问题出发，对养老服务实践中遇到的普遍性问题都进行了规范。发稿前，有包括芜湖市、南昌市、沈阳市、铜陵市、河北省、北京市、合肥市、乌鲁木齐市、苏州市、宁波市、威海市等11个省市制定了居家养老服务条例。还有很多省市出台老年人长期照护保险、老年人身体状况评估等的配套立法。各地养老服务立法在具体的编排体例和内容方面各有所长、各具特色，或内容细腻、对老人关怀细致入微；或勾勒框架、进行前瞻性立法；或直面问题，勇于创新。国内地方立法对养老服务条例的制定具有积极的借鉴意义。

（一）明确资金来源，明确主体职责

养老服务有两个最基本也是最重要的问题是资金和责任主体。多地养老服务立法中都对资金来源和养老服务责任主体做了规定。比如《浙江省养老服务条例》分别规定了养老服务主体——家庭、政府、社会的职责：家庭成员有赡养、扶养的义务；政府各部门各基层组织在养老服务链条中的基本职能。解决了养老服务经费的问题：社会养老服务方面所需的经费要纳入同级的财政，还要建立社会养老服务方面的专项资金。

（二）重视引进民间资本

调动民间资本的积极性，既有利于解决养老服务资金不足、供给缺乏等问题，也有利于引导资本转型，提供社会资本效率。浙江省为在养老服务领域引进民间资本，从可进入的领域，可享有的扶持政策、可主张的优惠措施及设立、运营中的程序问题都做了相应规范。

（三）关注老年人心理健康

调研发现空巢老人数量增多，尤其独居老人社会活动少，时间久了，会寂寞、无助、降低自我评价。养老服务满足老年人物质方面的养老服务需求的同时，更增加对老年人精神关爱的内容。帮助老年人更多地感受社会温暖、提高自我评价、丰富内心世界，以获得更多的精神抚慰。《广东省养老服务条例》就将精神慰藉作为养老服务的一项重要内容。

（四）互助养老制度

鼓励低龄健康老人热心公益，发挥余热，享受养老服务的同时，积极参与社会活动，为其他有养老服务需要的老年人提供服务。这样既弥补了养老服务从业人员的不足，也可以帮助低龄健康老人在退休后，找到适合的岗位实现自身价值。

（五）志愿者激励制度

志愿者作为社会力量是养老服务产业不可低估的一支重要力量，能有效补给养老服务人员的不足。调动志愿者积极性，有效发挥志愿者的力量，各省市立法中都建立志愿服务激励机制。

（六）失智失能老人评估标准

整个老年群体中，失智失能老人的养老最为困难。为使养老服务更具有针对性，使养老服务提供给真正需要的人。北京、青岛、宁波等地都先后出台了有关老年人能力综合评估的文件。以北京为例，《北京市老年人能力综合评估工作指引》规定了评估机构的资质、评估范围、评估时间、收费标准、能力标准等多方面。这些养老服务的配套措施的颁布和实施，使得养老服务条例里面提到的老人是否失能失智、能力等级如何等问题，都有了具体的标准，有了认定的渠道，使老年人能享受科学和公正的养老服务。

（七）制定护理标准规范

老年人自理能力不同、精神状态不同，所需的服务不同。为了精准地向不同状态的老人提供不同的服务，多地制定护理标准规范，将护理分级，每个级别的护理内容也都做了详细、可操作的规范细则。

（八）探索长期护理保险制度

2020年9月16日，国家医保局会同财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，明确将长期护理保险试点扩围。而在此之前已经有15个城市作为试点，设立长期护理保险制度。在这些试点城市，有的将长期护理保险视作医疗保险的一部分，从医疗保险基金中划出一部分作为长期护理保险基金；有的不仅从现有医保基金中划出一定比例，政府还要给与补贴；还有的将其定位为商业保险，居民可自愿缴纳。这些前期的有益实践，为我们探索发展养老服务提供了可资借鉴的宝贵经验。

四、社区居家养老服务立法建议

法治是国家治理的重要手段。养老服务法制化是解决老龄问题的必然趋势［3］。结合地方实践，将有效的社会养老政策予以法制化，将空白的制度予以补足，将不合适的制度予以修改。从宏观角度统筹协调，兼顾政府、社会和家庭的利益；从法律角度，明确划定政府、社会、市场、家庭的权利义务责任，构建起符合地方社会经济发展的养老服务体系。合理的社区居家养老服务规范有利于进一步规范养老服务行为，保护老年人权益，有效解决养老服务中存在的一些问题，促进养老服务业健康有序发展。

（一）明确社区居家养老服务的基本原则

1．政府保基本和福利多元化相结合

突出政府保基本职能。在未富先老的社会背景下，养老服务条例应当突出政府保基本的基本原则。在制度设计时，无论从资金补贴，还是服务内容、政府职责等角度，都要面向困难群体，要优先满足失能失智老人的需求，优先保障贫困、失能失智的老年人，发挥政府的兜底功能，确保困难老人享有基本养老服务。

政府在保障老人基本需求的同时，也要考虑到老年人需求的多样化，鼓励引导社会资本、社工、志愿者参与到养老服务中，提供医疗、餐饮、文化、体育、法律咨询等多种服务，以满足老人不同层次的养老需求。

2．实现供需平衡

养老服务需求的增长和养老服务资源有限这对矛盾，要求政府开展养老服务时必须优化配置资源，实现供需平衡。从目前的实践来看，社区养老服务内容很多还处于只提供助餐及文体服务等服务项目。而对困扰失能失智老人家庭的长期护理、医疗康复、精神关爱等服务，供给明显不足。社区居家养老服务立法在明确老人需求的前提下，应当统筹社会资源，丰富和充实养老服务供给，促进养老服务各相关领域的互动发展。

3．城乡统筹发展

城乡经济发展水平不平衡、养老服务设施的配备和其他社会组织发展也不平衡。［4］随着外出农民工数量增加，农村留守老人的养老服务需求与养老服务供给的矛盾将越来越大。为了让农村老人能共享社会主义建设成果，资金应向农村适当倾斜，引导、鼓励企业、农村青年回乡提供养老服务，促进基本养老服务在农村发展，让农村老人也能有尊严的老去。

4．立足当下与前瞻性相结合

日本在探索养老服务的道路上，持续关注老人需求，几次更新养老服务理念，灵活调整养老服务内容，动态调整政策，保证了养老服务有效开展；英国则通过社会工作的社会实践调查，核实老年人需求，适时调整养老服务供给内容。所以，养老服务的具体内容要根据老人需求进行动态调整。进行社区居家养老服务立法时，应当充分考虑今后可能面临的变化，为今后补充完善养老服务内容留下空间。在不违反宪法、法律的前提下，也可对法律制度适当创新。比如长期护理保险然已在部分城市展开试点，迫于养老压力和发展规律，在养老服务立法时应考虑将长期护理保险纳入社区居家养老服务条例范畴。

（二）解决社区居家养老服务的关键问题

1．实现供需平衡

由于老年人的身体健康程度、精神状况、经济能力及子女情况是不一样的，他们的养老服务需求也不同。有的老人不想离家，自己也有自理能力，只是精力不足，只需要获得助餐、陪同或精神安慰等服务；有的老人失能、失智，则需要得到全面的护理；有的老人身体健康、经济富裕、受过良好教育，想过丰富多彩的老年生活；还有些老人专业技术了得，想发挥余热，继续实现自己的价值……在提供养老服务时，要利用信息平台搜集老人信息，了解老人需求，针对老人的不同需求，随时调整养老服务主体的供给，给予老人相应的助老服务，有效地满足老人的养老需求，提高服务效率。

2．重视引进社会资本

家庭小型化、少子化的家庭模式无法单独承担赡养老人的义务。福利国家的实践也证明，完全由国家承担养老服务是不可行的，政府无论从精力上和财政上，都无法满足这么庞大的老年群体的需求。那些养老服务工作做得好的国家，都充分调动了社会力量，优化资源配置。通过公建民营形式，引进民间资本，是引进先进的养老服务理念和服务标准，增加服务供给，满足老年人养老需求重要举措。

3．构建长期护理制度

“一人失能，家庭失衡”是失能失智老人家庭面临的重大困境。很多学者认为对失能失智老人照护属于基本养老服务范畴，应由政府兜底。解决失能失智老人的长期护理问题需要解决三大前提：护理对象的认定，即通过评估判断老人的能力进而确定可享受护理服务的老人；护理内容的确定，是否既要有医疗护理，也应包括对老人的精神慰藉等内容；护理资金来源，究竟采用社会保险、商业保险、还是社会福利。这三个问题，关系到长期护理制度的可行性和有效性。目前，已有中央文件①2020年9月16日，国家医保局、财政部印发《关于进一步推进长期护理保险制度试点的实施意见》中，提的出长期护理保险的统筹层次与基本医疗保险相一致，实行地市级统筹，且提出要逐步建立以用人单位与个人缴费为主，政府补助为辅的筹资机制。提出要设立长期护理保险的试点。我们可以密切关注试点的相关工作，总结经验教训，为探索适当的长期护理制度做好准备。

五、结语

在人口老龄化日趋严峻的社会背景下，日益增长的养老服务需求与养老服务供给之间的失衡，是我国养老服务的基本现状。为了贯彻党中央的战略部署、回应养老服务存在的问题，规范养老服务行为，将各省市的养老服务立法经验和实践基础相结合，提出制定社区居家养老服务条例的建议，以期能为促进养老服务行业健康发展，满足老年人的养老需求，尽绵薄之力。