消防行政问责范围

蔡昊燃

（应急管理部消防救援局昆明训练总队，云南 昆明 655000）

一、消防行政问责的概念及体系

在消防行政执法领域，由于消防行政管理的范畴涉及防火、防灾、抢险救援等诸多重要事项，需就相应的制度对执法人员的履职行为进行规范和约束，加之近年来重特大火灾数量攀升，问责制度在消防行政执法领域逐步成熟。现行消防行政问责制度，主要由三个层次的法律法规及相关文件所构成。首先是法律层面，我国《公务员法》《突发事件应对法》《人民警察法》《消防法》等相关法律对消防行政问责作出了原则性的规定和宏观的规划。其次是党内出台的《关于党政领导干部问责的暂行规定》等文件也对问责制度作出了补充。最后是地方立法，早在2006年初，黑龙江省制定并实施的《黑龙江省消防安全责任制规定》，对各级政府及其相关部门实行消防工作问责制。到目前，各省消防条例逐步设立，均涵盖有消防行政问责的相关规定，消防行政问责制度在中央统一领导、地方配套完善的模式下，正逐步建立和完善起来。

二、消防行政问责范围辨析

（一）消防行政问责的范围的横向梳理

权责一致原则要求行政机关在享有法定职权的同时，应承担相应的法律责任。同时作为引申，行政机关承担的法律责任也应与其职权、过错相一致。在界定消防问责范围时，应从横、纵两个方向进行梳理，横向梳理即界定问责的事项，纵向梳理即界定进行问责所要达到的危害结果严重程度、过错形态［1］。

从理论上对消防机构行政职权的梳理，也是对消防行政问责范围进行横向的界定。依据我国《消防法》《行政处罚法》及《行政许可法》等相关法律规定，消防机构拥有的执法职权有以下四类：第一，行政许可。包含公众聚集场所开业前检查等。第二，行政处罚。我国《消防法》第六章“法律责任”这一章节中规定了共计50种应予处罚的行为，消防机构依据我国《消防法》对行政相对人进行处罚，处罚种类包括罚款、责令停产停业、拘留、警告等。第三，行政强制。在灭火战斗或应急救援过程中，出现紧急情况需要采取措施防止危险扩大，可依照我国《消防法》采取行政强制措施。消防机构在监督检查中发现火灾隐患，单位拒不整改的，可依据我国《消防法》第六十条进行强制执行。第四，行政救助。消防机构实施的行政救助行为主要包括灭火与应急救援，属于具体行政行为，消防机构拥有一定的裁量权，当消防机构履行不当时，需要为其承担相应法律责任［2］。

（二）消防行政问责的范围的纵向梳理

行政问责的纵向范围，指的是该不当行政行为造成的严重后果达到何种标准，才应当予以追究。行政机关由人组成，在执行公务时多少会出现纰漏与失误，若每一个过错都进行问责，将会造成问责的泛化与苛责化，因此还应对问责的事项附加纵向标准，即明确到达何种危害程度应予以问责。在消防领域，行政问责的纵向范围规定尚未统一，通说认为应满足“损害行政管理相对人的合法权益，引起不良后果”条件，但具体如何界定，尚不明确。在我国《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中，第五条规定了问责的范围，其表述为“造成重大损失或者恶劣影响”。在《国务院关于加强和改进消防工作的意见》的通知中规定了对火灾事故责任倒查制度，当“造成重特大火灾，后果特别严重，影响特别恶劣”时，对单位负责人进行责任追究。在各地的立法实践中，设立的消防条例均沿用类似表述“造成不良后果或者恶劣影响”。总体来看，问责的纵向标准为达到“造成重大损失或恶劣影响”便应予以问责。但对于“损失”和“影响”都未作出具体界定，因而在一定程度上造成了消防行政问责的不确定性与随意性。

三、完善消防行政问责制度的相应对策

（一）完善立法，建立统一的消防行政问责法律体系

现阶段，消防行政问责出现的混乱与立法的不统一有着密切的联系。不同省份的消防条例具有差异，对消防行政问责范围的规定也不太一致，因而造成问责的不一致，对问责的公平性产生了严重影响。因而，应当建议在中央层级统一出台一部涉及消防行政问责法律法规，对问责范围、主体、客体、程序等问责要素做出统一的、明确的规定，具体实施细则可交由各地地方性法规进行完善。诸如问责范围之类的问责要素，须由中央统一，保证其统一性与公正性，同时中央层级出台的法律法规文件，立法水平较高，能对各地立法工作起到促进作用。从立法效率及实用角度出发，通过国务院设立行政法规最为适宜，行政法规设立程序较法律简便，同时其层级高于地方性法规，可以起到统领各省消防条例的作用。

（二）划分明确的问责纵向标准，确定问责启动“门槛”

明确消防行政问责范围分为两个方面，一方面是统一横向的问责的范围，明确哪些事项需要进行问责，另一方面是确定问责的纵向范围，即明确问责启动的“门槛”［3］。现行涉及问责的法律法规均表述为，出现“造成重大损失或者恶劣影响”的后果便启动问责程序，但何为“重大”“恶劣”，无具体判断方法，缺乏实践性。因此，须在法律法规中，对其进行标准划分。在消防行政问责领域，可借由火灾事故等级来进行划分标准。火灾依造成伤亡人数及财产损失分为一般火灾、较大火灾、重大火灾及特别重大火灾，在发生火灾，进行问责时可依据火灾等级，确定问责的启动与否，乃至问责的幅度。例《国务院关于加强和改进消防工作的意见》第十八条提出，因“消防安全责任不落实、火灾防控措施不到位”，发生重大火灾事故的，追究“单位负责人、上级单位负责人及当地政府有关部门负责人”的责任，发生“特别重大火灾事故”，“追究地市级分管主要领导的责任”。火灾事故等级划分制是一套较为完善的评估火灾严重程度的标准，将问责制的纵向标准与之结合，一方面有助于细化问责制的纵向标准，另一方面增加了问责的可操作性，因此建议在下一步消防行政问责立法工作中，应将其吸纳进入法律法规之中。

（三）问责范围前移，加强对日常防火工作的监督

目前，消防行政问责都是以危害结果为导向，只有出现了“造成重大损失或者恶劣影响”才启动问责程序。消防安全工作旨在预防火灾及其他事故的发生，抓好日常消防监督执法工作，便能有效减少火灾事故的发生［4］。那么消防行政问责制，也应该将重点置于消防监督执法工作之中，将问责的范围前移，不仅是以危害结果为标准，将消防监督执法工作中存在的失职、舞弊、不作为、滥用职权等行为纳入问责范围，加强对消防机构及其领导的日常监管。同时，转变以危害结果为导向的问责方式，应将问责制融入执法工作评价体系之中，对工作能力低下、不作为的人员进行问责，将问责常态化，尽早发现徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权的行为，将隐患扼杀于摇篮之中。问责范围前移，同样也是对消防机构人员的保护，当发生重大火灾再进行问责，被问责人员将面临较为严重的责任追究，将消防行政问责的范围前移，与日常监督检查工作结合，将问责常态化，修正防火工作中的疏漏，避免执法人员受到严厉问责。这更能有效地保障消防安全工作的落实。

四、结束语

消防行政问责制尚存诸多不足，不过随着我国法治建设的日益完善，消防行政问责制将日趋完善，更好地为消防工作服务。在探索和完善消防行政制度的道路上，应把问责范围的确定作为首要工作，因其直接决定了问责制度的监督对象，并与问责制度的启动标准相关联。界定一个合理的消防行政问责范围，将有利于消防行政问责制的良性发展，避免苛责化问责，为消防安全工作起到保驾护航的作用。