人民监督员制度的正当性考察

张红良 赖 锐

（重庆市沙坪坝区检察院，重庆 400038）

人民监督员制度由检察机关于2003年创设，并于2018年正式进入《人民检察院组织法》，“是一项‘土生土长’、具有鲜明中国特色、时代特色的司法制度，是依照国家立法成为中国特色社会主义司法制度、检察制度的重要组成部分。”［1］经过多年发展，该制度取得了较好的运行效果，制度设计也得到不断完善，制度层级也在不断提升，制度的正当性应当得到充分认可。

一、人民监督员制度的实际运行效果良好

对人民监督员制度正当性的争议，最首要的是关于制度实际运行效果的质疑。但一些统计数据反映了人民监督员制度良好的运行效果，可以打消这部分顾虑。

2004年时，最高人民检察院对运行一年的人民监督员制度做了统计。统计显示，到2004年4月全国范围内进行人民监督员制度试点的10个省份，在案件处理方面，共办理人民监督员监督案件721件；在监督效果方面，有674件同意检察机关原决定，不同意检察机关意见47件，相关检察机关对不同意见采纳了31件。［2］

2014年，最高人民检察院又对运行十年的人民监督员制度进行了统计。自2003年至2014年，在办理案件数量方面，人民监督员共监督案件42000余件；在对监督意见采纳方面，人民监督员对2000余案件提出不同意见，检察机关最终采纳了不同意见1000余件，采纳率过半。［3］

2018年12月，在人民监督员制度进入《人民检察院组织法》后，最高人民检察院又对全国人民监督员工作情况做了统计分析。自2003年至2018年，人民监督员共监督案件55966件，且制度不断完善，科学性和公信力不断提升。［4］

综上可见，人民监督员制度在实际运行中确实表现出良好效果。一方面，人民监督员规划逐渐扩大；另一方面，接受监督的案件量已不在少数。同时，监督意见得到尊重，相当比例不同意检察机关做法的监督意见得到检察机关采纳。

二、人民监督员制度的制度设计日趋完善

对人民监督员制度正当性的争议，还表现在对制度设计合理性的质疑。

（一）质疑的逻辑

这种质疑主要集中在以下两方面：一是人民监督员制度是“内部监督”。这主要是基于初期人民监督员由检察机关选任而产生。二是人民监督员制度在职侦转隶后没有了存在基础。这两种质疑都可以归结于“谁来监督监督者”的问题。检察机关选任人民监督员监督自己案件，监督公信要打折扣。

（二）日趋完善的制度设计可打消此顾虑

1.监督主体的完善

主要表现在：选任资格上从基本排除公职人员到限定公职人员比例，在选任和管理方式上，从由检察机关选任管理到由司法行政机关选任管理。

在选任资格上，2003年9月人民监督员制度创设之初，对人民监督员的基本条件规定较为宽泛，并未限定公职人员身份，但要求了较高的政策、法律水平。后逐渐降低了政策、法律水平方面的限制，增加了特定公职人员不得参加人民监督员选任的排除性条件，并明确公职人员在人民监督员中比例不得超过50%。毕竟，人民监督员制度侧重收集社会民众对案件的认知，而不是法律专业人士的认知。

在选任和管理方式上，人民监督员本是由检察机关选任管理。2016年7月出台的《人民监督员选任管理办法》将人民监督员选任管理放至司法行政机关。这一规定施行至今，改变了检察机关自己选人监督自己的尴尬状况。

2.监督范围的演进

人民监督员监督范围呈越来越广的趋势，从三类案件、五种情形到七种情形，再到十一种情形，直到所有检察办案活动的演变。

2003年9月至2010年10月期间，人民监督员监督范围为由检察机关直接受理侦查案件中的“三类案件”和“五种情形”，且主要限定在检察机关自行侦查的职务犯罪案件。

2019年8月出台的《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，对监督对象做了调整，人民监督员监督范围发生重大变化，从原来的自侦案件覆盖至所有检察办案活动。

3.监督程序的演进

人民监督员制度监督程序方面的设计“有进有退”。历年来，对于监督程序仅有原则性规定，缺乏具体程式。实际操作中的监督一般分四步走：介绍—提问—评议—表决。即，首先由检察官介绍案情、出示证据、说明法律适用情况；随后由人民监督员提问，必要时可以听取有关人员陈述或律师意见；最后，由人民监督员进行独立评议，作出表决。

2019年8月出台了《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，监督程序又有了大的变化。包括明确了基层检察机关所需人民监督员由上级检察机关和司法行政机关抽选、人民监督员的监督意见应当列入检察案卷等。但对人民监督员监督意见的异议，仍由检察长决定，救济力仍然不高。

三、人民监督员制度的制度位阶越来越高

人民监督员制度的正当性，还表现在制度位阶越来越高。

人民监督员制度创设之初的规范依据仅是2003年9月出台的《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》。2013年10月，制度依据跨越式提升到党的中央全会决定层面，此年召开的十八届三中全会决定直接提升到广泛实行人民监督员制度。

随之而来，2015年2月中央全面深化改革领导小组审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》，2018年10月人民监督员制度进入了新修订的《人民检察院组织法》。这说明，人民监督员制度的政策定位不断提高，国家对其期望不断提高。

之所以国家对人民监督员制度的期望越来越高，是因为人民监督员制度直接切合了“坚持人民主体地位”的依法治国基本原则。2012年党的十八大报告，提出“全面推进依法治国”，将依法治国方略提到了一个更新的高度。［5］全面推进依法治国，必然要求通过各种途径不断加强人民群众对司法工作的直接参与。

2014年，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出推进全面依法治国的基本原则，具体包括：坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发等。

显然，人民监督员制度是人民群众参与检察工作的重要渠道。这种参与，直接针对检察办案，且是针对正在处理中的个案，参与的直接性和力度最强。通过人民监督员制度，能够让人民群众直接参与司法工作，对依法治国建设有更多参与感，对依法治国成果有更多获得感。