多元化解行政纠纷视域下构建法院附设型ADR的思路——基于行政争议审前和解中心的运行实践

陈磊

随着我国经济社会的快速发展，行政管理的触角延伸至社会的各个角落，社会矛盾和价值冲突日益凸显，行政纠纷日趋增多和复杂。党的十八届四中全会提出：健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。①参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月29日，第2版。构建行政纠纷多元化解机制，是实施依法治国方略的关键所在。现有的行政纠纷解决机制已呈现出一定的缺陷和不足，迫切需要创新制度和方式，以更及时、更有效地实质化解行政争议。ADR制度的优势和价值恰好能满足这种需要。

一、功能定位：ADR对行政诉讼的补充与促进

在价值主张日益多元化的今天，行政纠纷的解决同样需要多元化。ADR制度已逐渐进入行政纠纷解决机制的研究范围，并在实践运用中发挥了积极的能动作用。ADR起源于美国，是英文Alternative Dispute Resolution 的简称，国内将其翻译为“替代性纠纷解决机制”或者“诉讼外纠纷解决机制”，ADR 在形式上多种多样，但无不体现出“替代性”这一特征，即对法院审判程序的一种替代。①参见范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第11页。本文探讨的法院附设型ADR，是在法院的主导下，通过ADR程序替代法院审判程序，同时保持与行政审判充分互补、及时对接，以更有效地化解行政争议。近几年，一些省份成立的“行政争议审前调解中心”或“行政争议审前和解中心”，为探索运行ADR解决行政纠纷提供了宝贵的经验。S省自2018年以来在全省各地陆续建立起两级“行政争议审前和解中心”。2019年，行政争议审前和解中心受理行政纠纷6593件，达成和解2403件，达成和解率为36.45%；2020年，受理行政纠纷16324件，达成和解4973件，达成和解率为30.46%。ADR的运行实践，充分证明ADR作为一种行政纠纷解决机制，具有可行性和优越性。

（一）生长土壤：ADR与我国的“和”文化契合

ADR作为舶来品，对其借鉴不仅要考虑实践需要，还应与本国的国情相适应，因地制宜才能成功移植域外法律制度。中国人爱“面子”，都希望被他人尊重，不愿意以丢“面子”的方式纠纷解决。②See J.C.Goldsmith Arnold Ingen-Housz and Gerald H.Pointon，ADR in Business：Practice and Issues across Countries and Cultures，Kluwer Law International，2006，p.273.“和”思想是中国儒家思想文化的重要精髓和灵魂，通过官民之间、老百姓之间的友好相处来达至一种和谐的社会状态，是治国安邦的原则，也是一种最为理想的人际关系和社会状态。儒家文化倡导“和为贵”和“无讼”思想，倡导通过礼法教化和劝导，在互谅互让的基础上解决纠纷。③参见杜闻：《论ADR对重塑我国非诉讼纠纷解决体系的意义》，载《政法论坛》2003年第3期。正如《论语》中所言：“听讼，吾犹人也。必也使无讼乎！”④《论语》，张燕婴译注，中华书局2006年版，第178页。以温和的方式解决纠纷，实现人与人、人与社会和谐相处，这种“和”文化传统深深影响了中华民族几千年，已根植于人们内心深处，在当今中国建设社会主义和谐社会的新时期，也深深影响着我国的政治、经济、文化建设，对于我国建立新的行政争议解决机制具有重要的启发意义。ADR制度最重要的特点就是寻求合意性，从当事人之间的沟通和协商中发现及促进合意，以一种双方都能够接受的方式实质性解决纠纷。这种寻求合意性的理念是司法诉讼方式所欠缺的，诉讼方式具有激烈的对抗性并且缺乏当事人积极的参与和意见表达，而ADR制度摒弃审判程序的对抗性，通过沟通、协商促成当事人达成和解，其寻求合意性与我国的“和”文化相契合，能够适应老百姓的“和”心理，充分保障了当事人的参与权和意见表达，有效避免了矛盾激化和人际关系恶化，有利于社会的和谐稳定。当前，探讨ADR的运用，实际是唤醒我国传统的ADR文化，使其更好地应用到社会矛盾化解中。

（二）独特优势：弥补现有纠纷解决机制的不足

1.现有纠纷解决机制存在的问题

虽然我国已经构建了几套解决行政争议的机制，但是在行政纠纷逐渐增多和复杂化的背景下，现有纠纷解决机制已不能完全消化行政争议解决过程中的突出问题。囿于法律规定的过于原则，行政申诉制度缺乏具体程序，不成体系，且法律效果不明确，对有效化解行政争议作用不大。行政信访制度更接近民声诉求表达机制，纠纷解决功能不明显。我国的信访案件极多，信访部门压力极大，导致许多问题不能得到及时、有效的解决。行政复议制度是行政系统内部的层级监督和自我纠错制度，其独立性和中立性还不够，公开性还有所欠缺，难以避免民众“官官相护”的怀疑。行政诉讼制度基于受理条件的限制，不能涵盖所有行政纠纷，且自立案登记制度实施以来，受理案件数倍增，但实体裁判率较低，办案效率降低，许多纠纷不能及时得到实质性化解。

2.ADR解决行政纠纷的独特优势

相对于上述纠纷解决机制，ADR具有下列独特优势，能够有效弥补现有机制的不足：（1）高效性。相较于行政诉讼繁琐规范的程序，ADR的程序更简便和灵活机动，没有严格的举证质证规则，运用ADR解决行政争议往往会比较快速，ADR的解纷效率远远高于司法诉讼方式，更能满足当事人的多样化需求和行政争议的不同情形，解纷效率更高，更能快速平复受损的行政法律关系，救济被侵犯的权益，恢复生活生产的顺利进行，保持经济的快速发展。（2）节约性。行政诉讼要消耗大量的司法资源，而且律师费用和时间成本对当事人来说也会造成负担，而ADR由于程序简便，解决行政争议的时间往往比较短，耗费的人力和物力成本也远远低于其他纠纷解决方式，具有节省性。（3）缓和性。行政诉讼对抗性强，“对簿公堂”针锋相对之后，往往会加重官民矛盾，而ADR解决行政争议的方式较为平和，有利于当事人互相沟通，温和地阐述自己的观点和想法，并在案外人的协调下达成共识，有利于事后的融洽相处和社会长期和谐稳定。（4）灵活性。行政诉讼的固定程序不能随意改造，只能按照法律既定程序来逐步进行，相对比较机械。而ADR没有固定范式，程序灵活多变，当事人可以在众多的ADR技术中选择最适宜的程序来解决纠纷，也可以根据行政争议的不同情形随时调整程序，以满足解决纠纷的实际需要。

（三）现实需要：促进行政争议快速实质化解

1.有利于案件繁简分流缓解诉讼压力

当前，法院案件数量逐年上升，出现了西方称为“诉讼爆炸”的情况。从S省2018年行政诉讼司法审查报告来看，该省2018年受理各类行政诉讼案件27577件，同比上升20.1%；2019年受理各类行政诉讼案件33610件，同比上升21.88%。越来越多的行政纠纷、法律程序的繁琐、法律制度本身发展的缓慢、法院人力、物力的不足，导致行政案件积压，办案周期较长，无法及时化解矛盾，而且大量行政诉讼程序空转，实体矛盾纠纷和诉求得不到解决，浪费了诉讼资源，加深了官民矛盾，容易引发涉诉信访，从而损害司法权威。西方法谚曰“迟来的正义非正义”，而ADR可以及时化解比较缓和、比较简单的矛盾纠纷，实现对行政案件繁简分流，缓解诉讼压力。

2.有利于多元实质化解行政争议

实践中，囿于行政诉讼标的的特殊性，很多当事人不会告，或者有些当事人故意提起大量行政诉讼以引起有关部门重视，导致针对一个纠纷引发多个诉讼，大量行政诉讼程序空转，实体矛盾纠纷和诉求得不到解决。ADR作为较为缓和的一种纠纷解决方式，能够及时对接实际解决纠纷的行政部门，直奔矛盾纠纷的核心，作为利益衡平器来平衡各方利益，以最优、最节约、最及时的方式，达到各方满意的利益要求；能够让当事人在一种轻松的氛围中，接受中立者的劝说，在充分沟通的基础上，消除分歧达成共识。在此前提下形成的纠纷处理方案更容易得到当事人的自觉遵守，也最大限度实现案结事了，从根本上解决实体纠纷，熨平官民和谐关系。

二、附设模式：法院主导下独立运行的ADR

法院附设型ADR是美国法院在运用ADR解决纠纷的实践中发展出来的一种混合程序，由各方当事人选定或法院指定调解员，对争议进行调解。在我国的运行实践中，以独立于法院之外的行政争议审前和解（调解）机构居多。但笔者认为，鉴于行政争议的公权力属性以及行政争议的专业性，运用ADR解决行政争议应当体现法院的主导作用。本文探讨的法院附设型ADR是在法院内部建立行政争议审前和解机构，并搭建ADR和解程序和审判程序的无缝对接机制。

（一）法院主导地位的形态

法院主导地位是指行政争议审前和解制度对法院的各种依附状态，具体来说，有以下三种表现形式：

1.身份依附

法院附设型ADR应采取法院指导和解员以及和解组织的方式，和解员与法院是一种法院内委托和解的关系，但法院内委托和解并不能简单地解读为普通民事委托合同关系；“法院内”才是这一关系的核心。“法院内”一方面划定了和解行为的场域在法院；另一方面解释了双方关系的主导者是法院，和解员与法院是依附型的身份关系。

2.结果依附

法院附设型ADR下的行政争议审前和解机制，法院既是和解员以及和解程序的指导者，也是和解结果的实际承担者。审前和解达成和解协议的，当事人可以申请司法确认或撤诉，未达成和解协议的，要移送立案转入审理程序。从结果上来看，委派和解与诉讼中和解异曲同工，具有相同的功效。法院作为审前和解结果的承担者，逆向推演，也必然是审前和解机制的主导者。

3.信赖依附

行政争议审前和解机制能够独立存在并持续运行，是因为和解组织不是单纯和解员的集成，而是围绕法院的集成。很多时候，法院是当事人选择审前和解的原因，和解机制的运行得益于当事人对司法的信赖。在审前和解工作中，法院是纠纷解决过程之外的监督者，当事人基于对法院权威的信赖选择审前和解，这也是我国与美国的区别所在。我国自下而上的朴素正义观培育出权威偏好，法院在民事纠纷中承担着司法权威的角色，当事人基于对权威的信赖也必然会产生法院主导现象，这也就是法院主导地位的群众基础。

（二）ADR运行机构：行政争议审前和解中心

1.在法院内部设立ADR机构

只有对ADR进行有效的机构设置，才能最大限度地发挥它的功能。根据S省的实践经验，可以在中基层人民法院内部设立“行政争议审前和解中心”（以下简称“和解中心”），由本院行政审判庭指导其运行并提供法律咨询意见，由国家财政负担其运行经费。由于高级以上人民法院管辖的一审行政案件系本辖区内重大、复杂的案件，不宜通过ADR进行和解，且和解的几率较小，因此无需在高级以上人民法院内部设立“和解中心”。和解案件应实行属地管辖原则，有利于及时调动当地的行政资源或行政首长参与和解，不宜进行跨行政区划管辖；下级“和解中心”难以解决的争议，可以通过本级行政审判部门协调，提交上级“和解中心”进行办理。

2.提供与诉讼有机对接的工作条件

“和解中心”应当在法院内部设置专门的办公室，供办公人员日常办公和存放卷宗材料使用，同时应提供必要的办公设施和设备，包括可登陆网上立案系统、法官一体化工作平台、“分调裁”平台等审判业务平台的办公设备，可查询法律法规、生效裁判文书、典型判例、学术论文等内容的网络平台，亦包括日常复印打印、整装卷宗的必要耗材。“和解中心”还应该设置专门的和解室，并安装必要的同步录音录像设备，以便于和解员通过ADR程序进行协调、调解，并记录相关过程。

（三）专业性：行政法官提供法律指导

行政争议是行政机关行使公权力的过程中与行政相对人发生的纠纷。化解行政争议需要充分衡量公共利益和个人利益的关系，正确处理司法权与行政权的关系。因此，ADR的运行必须有较为专业的、适合从事行政争议解决工作的人员来负责，应当加强行政审判法官的指导作用，在和解（调解）中延伸司法职能，既要有利于实质化解行政争议，又要有利于推动和监督依法行政。

美国的调解仅仅在案件进入审理前适用，一旦案件进入审理程序就不得再适用。这种“调审分离”制度，不但要求调解、审判主体分离，也包括调解、审判阶段的分离，不能随意转化，防止调解者又是裁判者，相互干扰。①参见黄娅娟：《中美法院（附设）调解制度之比较与完善构想》，载田平安主编：《比较民事诉讼论丛》2006年卷，法律出版社2007年版，第373页。我国实行的是调审结合模式，调解和审判可以动态转换、交互运行。笔者认为，ADR在运行起步阶段应当加强行政审判司法人员的指导，“和解中心”受理案件后，应当通过人民法院自主分案系统确定一名指导法官，进入审理程序后，由该法官担任该案的承办法官。一方面，指导法官可以在和解程序中提供专业法律意见，提供参考判例，指导和解员运用ADR程序；另一方面，指导法官通过指导工作，可以更深入地熟悉案情，掌握矛盾纠纷的核心，在案件进入审理阶段后，能有效提高办案效率。需要注意的是，指导法官仅提供法律意见以及指导ADR技术性问题，不能直接参与和解工作，以确保和解工作的相对独立性。

（四）独立性：和解员自主运行ADR处理纠纷

“和解中心”应当选任具有较高政治素养、较好社会信誉、品行良好且具有丰富法学知识、专业知识和调解经验的人员担任和解员，由和解员对“和解中心”受理的纠纷，独立地进行和解或调解。和解员可以实行专职与兼职相结合的方式，和解员名单应向社会公布，并建立动态调整制度。“和解中心”应确定1名“和解主任”，由其负责和解员的管理、指定工作以及与法院行政审判庭的协调工作。

为确保和解员独立进行和解、调解，和解员不能从在职法官中选聘，可以从下列人员中选聘：1.人大代表、政协委员。这些人员一般具有良好的职业信誉和一定的社会知名度，具有为当事人调处纠纷的信任基础，有利于在当事人之间进行沟通。2.在政府各部门从事法制、行政复议或行政信访工作的在职或退休人员。这些人员具有一定的法律知识，熟悉行政管理工作，具备处理行政争议的实践经验。3.法院的退休法官。应优先选用从事过行政审判的退休法官，他们既有知识积累又具有审判和纠纷处理经验。4.高等院校或科研机构的研究人员。应优先选用行政法学专业或行政管理等专业的研究人员，可以为一些疑难复杂案件的处理提供法理基础。5.律师及民间调解员。律师作为法律职业共同体，在处理纠纷方面具有明显的优势，应当吸纳具有行政诉讼代理经验的律师进入“和解中心”。很多案件的和解工作，尤其是涉及民事争议的行政纠纷，仅靠专业知识是不够的，还需要进行一些情理的劝说，民间调解员可以在这些方面发挥作用，很多法院在诉讼服务中心都设有人民调解员或“热心大妈”，这些人员具备较为丰富的调解经验，可以直接将其吸纳进“和解中心”从事和解工作。6.心理专家。针对特殊当事人，邀请心理专家参与案件协商谈判活动，有助于了解相对人的心理特征、诉讼动机，做好心理疏导工作，也可为和解工作出具专家意见提供参考。

（五）基本原则：ADR运行应兼具能动性与谦抑性

运行ADR解决行政纠纷，应当在法治原则的指导下进行，既要充分发挥其在实质化解行政争议方面的能动性，又应当保持一定的谦抑性。ADR的运行应当遵循如下原则：

1.基于自愿。由于当事人的价值取向具有多元化特点，其对于纠纷解决的需求也具有多元性，我们应当保护当事人意思自治的权利，赋予其选择纠纷解决方式的自由。行政相对人可以根据行政争议的具体情况自由选择适用ADR程序或审判程序。此外，从实体上讲，没有自愿原则，就无法达成真正的和解，①参见段小京：《〈关于行政诉讼撤诉若干问题的规定〉的理解与适用》，载《人民司法》2008年第3期。ADR促成当事人达成和解协议，也应当是出于当事人真实的意思表示，是在充分协商、相互体谅的前提下达成的，而不是基于被胁迫或强制。

2.保持中立。“和解中心”在适用ADR化解行政争议时，应当保持中立性，不能够偏袒或倾向其中任何一方，这样才能更好地衡平各方利益，提出客观公允的纠纷解决方案，确保行政争议的化解充分体现实质争议。同时，也才能赢得当事人信任，鼓励、吸引更多的相对人自愿将矛盾纠纷提交“和解中心”处理，促使ADR制度得到广泛应用并在实践中得以完善。

3.确保合法。依法行政是法治社会的基本特征，ADR作为诉讼外的纠纷解决机制，也应在法律的框架内进行，无论是ADR的运行程序，还是最终处理结果，都不能逾越法律的边界。ADR的运行不仅要致力于实质性解决行政争议，还要发挥能动作用，监督和促进依法行政，保障行政相对人合法权益，实现其在法治社会建设中的价值功能。

4.体现理性。合理性要求在一种措施给相对人造成的损害与该措施给社会带来的利益之间，进行适当地平衡，禁止对相对人的损害超过对社会由此获得的利益。①参见皮纯协、胡建淼主编：《中外行政诉讼词典》，东方出版社1989年版，第758页。有很多行政争议是由于行政机关自由裁量权行使不当引起的，在通过ADR解决该类纠纷时，要遵循合理原则，对相关问题的裁量要恰当、适度，考虑相关因素而不受不相关因素的干涉，充分体现人类理性。

5.及时有效。及时性体现了ADR对效率的追求，行政纠纷要在合理的时间内得到有效解决。法国启蒙思想家孟德斯鸠曾说过：“行政权的行使总是以需要迅速处理的事情为对象。”②[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1997年版，第160-161页。效率本身亦是正义的体现，效率过低也会损害程序正义。ADR最初在美国应运而生，就是基于美国司法实践对高效、便捷解决纠纷机制的迫切需要。利用ADR解决行政争议，自然应当保持快速、便捷，在处理时间上不能过长。

6.司法最终。法谚云“司法是社会正义的最后一道防线”，司法机关对诉诸司法途径解决的社会纠纷具有最终的解决权力。③参见程琥：《司法最终原则与涉法涉诉信访问题法治化解决》，载《人民司法》2015年第5期。ADR作为替代性纠纷解决方式，具有独特优势和价值，但ADR只能补充司法裁判而不能取代司法裁判的地位和功能。经过ADR和解的案件，应允许行政相对人就达成的和解协议提交法院进行司法确认，或对达不成和解意见的行政纠纷继续请求审理和裁判。

三、程序设计：ADR与审判有机对接

（一）案件范围：以是否可以调解为标准

可以适用ADR的案件，主要包括现行法律规定可以调解的行政案件。基于实质性化解民事纠纷、预防群体性事件和防止激化矛盾的考量，也可以适当扩大案件适用范围。主要包括：1.法律规定可以进行调解的行政案件：行政赔偿、行政补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件；2.涉及一并解决民事争议的行政案件；3.一方当事人人数众多、可能影响社会稳定的案件；4.裁判结果可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成重大损失的案件；5.行政相对人诉讼请求难以得到法律支持，但已穷尽法定救济途径，且确有实体权益需要保护的案件；6.其他通过和解或调解方式处理更有利于实质性化解行政争议且当事人同意调解的案件。

不能适用ADR的案件，应以现行法律规定不能纳入行政诉讼受理范围以及和解（调解）不具有可行性为标准。主要包括：抽象行政行为；国防外交行为；羁束行政行为；行政许可；其他没有裁量余地，不适用调解的行为。

（二）受理：委派或当事人申请

当前，“和解中心”受理ADR案件，既可以接受人民法院的委派，也可以自行登记受理。“和解中心”受理审前和解案件不收取费用。“和解中心”登记受理和解案件后，应当向当事人送达《受理通知书》，告知其具有委托代理人的权利以及需要提交的委托手续。此外，有必要向当事人介绍和解程序、进行诉讼风险告知、进行案例指引等释明工作。

1.法院委派和解

当事人通过人民法院网上立案系统提交起诉状申请立案，符合和解条件的，经当事人同意，可以由人民法院委派“和解中心”适用ADR进行和解或调解。人民法院可以先立诉前调（行）案号，确定指导法官，同时向“和解中心”出具委派单，将案件有关材料移送“和解中心”。“和解中心”接到委派单后，应当向人民法院出具回执单并进行登记，记录当事人情况、案由、案号、受理日期等内容。

2.当事人申请和解

行政相对人或行政机关直接到“和解中心”申请解决行政争议，“和解中心”经审查认为符合条件的，可以自行登记受理。“和解中心”登记受理后，应申请行政审判庭指派指导法官。

（三）启动：确定ADR和解员

和解案件一般实行独任制，可以采取当事人协商选定的方式确定和解员，协商不成的，由“和解主任”从和解员名单中指定和解员，并向和解员出具《指派通知书》，告知和解员限期到“和解中心”办理有关手续和查阅相关材料。涉及征地拆迁等人数众多的重大疑难复杂案件，应当成立专门的和解小组，人数为3人较为合适，由原告、被告各选定1名，另1名由“和解主任”指定。和解工作可通过法院建议由地方党政机关负责人主持。

（四）纠纷解决技术：调解+小型审判

美国在1970年以前，纠纷解决的方式还是非常有限的，只有谈判、仲裁和诉讼等。①See Catherine Cronin-Harris，Mainstreaming：Systematizing Corporate Use of ADR，Albany Law Review，59，1996，p.848.而到了1970年以后，纠纷解决的方式随着社会的发展也趋向多样化，所以根据美国《替代性纠纷解决法》（ADR）中的规定，纠纷解决方式包括仲裁、调解、早期中立评估、仲裁、小型审判。②See 28 U.S.C.§651（2009）.而到了《行政争议解决法》（ADRA）颁布时，不仅有调解、仲裁、还增加了许多新的ADR技术，包括和解、协商、事实调查、调解专员。③See 5 U.S.C.§571（2009）.我国行政争议审前和解机制可借鉴域外ADR技术经验，采用调解和小型审判的方式进行和解。

1.调解技术

调解是解决行政争议的典型技术，是在第三方对争议和谈判进行干预，协助当事人自主协商性解决纠纷的活动。④参见范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第176页。调解者没有权力去强加最终的决定，只能与当事人一起运用调解程序来帮助在冲突的问题上达成协议。无论各方当事人的对话是否有成效还是已陷入僵局，和解员作为调解的主持者，以中立第三人的身份进入谈判中，提供建议和意见。和解员不能偏袒任何一方，只能通过自己的沟通技巧，澄清各方误解，处理偏激的情绪，建立协商所必需的信任。和解员要给各方当事人充分的时间和机会表达意见，及时归纳争议焦点，在当事人之间发现和促进合意。

调解过程中，首先由和解员向各方当事人介绍调解步骤以及调解规程和原则，以便调解程序顺利进行。与诉讼不同，调解允许单方接触，如果一方当事人表示不希望对方当事人知晓本次会谈内容，则和解员可以单独与该当事人进行秘密会谈，并确保实现该要求。在和解员介绍完调解步骤后，双方当事人可以围绕行政纠纷发表意见，展开辩论，和解员可根据不同的行政争议，选择对其中一方首先进行调解，通常情况下，调解工作始于调解的发起方。和解员要给予当事人充分的时间和机会表达意见，但不允许过早提出最后的主张，以免被先入的意见左右，加重调解难度。和解员要及时总结双方争议焦点，按照一定的逻辑和顺序确定解决争议焦点的先后顺序。一般应尽量让当事人自行协商达成解决方案，因为以此达成的方案更容易得到自觉执行。当事人在提不出协商方案或者提出的协商方案不能被对方接受时，和解员可以提出实质性的选项，作为鼓励各方考虑参考借鉴的方案，扩大可能化解纠纷的方案范围，消除各方的分歧，促使他们相互体谅、让步，达成共识。

调解结束之后，若双方达成合意，争议最终得到解决，此时，和解员应告知当事人，双方达成的和解协议将被视为契约，具有强制执行力，可以向法院申请强制执行。若调解无法达成合意，但是对部分问题获得共识，双方可就共识部分约定在审理程序免于争执。若当事人未达成任何合意，纠纷的解决只能寄望于诉讼等其他方式。①参见郑晶：《美国ADR制度的最新发展》，载《厦门大学法律评论》2006年第2期。

2.小型审判技术

小型审判属于混合型ADR，但这并不是一种司法审判程序，而是一种综合谈判、调解、交涉、中立评价以及裁判等程序构成的和解制度，具有以当事人为中心、解纷成本低而履行率高等特征。②See Davis and Omlie，Mini-trials：The Courtroom in the Boardroom，27 Willamette Law Review，1985，pp.531-532.小型审判实质是一种模拟诉讼方式，协商仍是纠纷解决的基本原则，由双方委托律师参加，由和解员主持，通过认真细致、有理有据、合情合理的劝服工作，促成各方达成和解协议。小型审判具有省时省钱的优势，能够及时促进纠纷的解决。③参见郑晶：《美国ADR制度的最新发展》，载《厦门大学法律评论》2006年第2期。

小型审判没有严格的证据规则和固定的查证辩论程序。小型审判技术的运用，首先要成立调解小组，双方当事人的律师要向小组简要陈述各方的请求。审前准备过程主要处理审理的步骤、审理时间、庭前证据交换、调解小组以及小组长的确定等问题，这些问题原则上要求各方当事人协商一致。在审理过程中，首先由律师向调解小组陈述，律师陈述时间要受到限制，不能像普通诉讼那样长篇大论。此外，证据规则也不适用于小型审判程序，例如，证人出庭仅印证律师的陈述即可，可以不必接受对方律师的交叉询问。在律师陈述后，调解小组会召开私下和解会议，此时，双方当事人要参加，但他们委托的律师不能在场。这一规则是要求律师在陈述时要重点为当事人而非调解小组讲清争议焦点。小型审判程序应制作审理笔录，并对各方无争议的证据和事实予以固定。同调解技术一样，在私下和解会议后，若双方当事人达成解决争议的合意，则双方之间的协议具有约束力，具有强制执行性，可以向法院申请强制执行。若双方未能达成一致合意，调解小组可根据当事人要求制作书面意见，以作为采用其他解决方式的参考意见。

（五）衔接：ADR程序无缝对接审判程序

审前和解在本质上是一种法院附设型ADR，和解程序和诉讼程序是互相补充的关系，而不是互为替代。和解成功有赖于既往判决形成的裁判规则和对最终结果的合理预期，而判决则对和解期限内无法调处的纠纷尽快给出一个法律上的“说法”。

1.和解程序与诉讼程序的基本关系

（1）机制上独立。法院“和解中心”的审前和解工作要接受行政审判庭的指导，但要保持独立性，独立于诉讼程序之外，独立开展和解工作，不受法院或其他组织、人员的干涉。

（2）功能上互补。在纠纷解决方式上，ADR程序与具有对抗性特点的诉讼程序能够相互补充。审前和解更倾向于以平和的方式以及各方都能接受的方式来解决纠纷，突出对审判功能的补充。

（3）程序上衔接。基于司法最终原则，审前和解程序应及时对接诉讼程序，使和解成果得到司法确认，和解不成的，亦能及时转入诉讼程序进行裁判。经审前ADR程序和解的案件，可按照繁简分流、轻重分离、快慢分道的原则，简案快审、类案专审、繁案精审。

2.达成和解协议转入司法确认

当事人在审前和解程序达成和解意向的，应当由和解员组织各方签订《和解协议》，并由“和解中心”向当事人出具《和解协议达成结案通知书》，告知当事人和解程序结束，并告知行政相对人可就和解协议申请人民法院司法确认。行政相对人应提交《诉讼请求确认书》，确认其诉讼请求由最初针对行政行为或不作为提起的诉讼，变更为请求人民法院确认在和解中心达成的《和解协议》合法有效。“和解中心”将案件材料以及原告的《诉讼请求确认书》一并移送人民法院立案庭，由立案庭立为行政诉讼案件后，行政庭可适用简易程序，就和解协议的效力作出确认判决。被人民法院确认有效的和解协议，任何一方不履行的，另一方可申请人民法院强制执行。行政主体申请执行的，可按照非诉执行程序申请。

3.未达成和解协议转入审判程序

未达成和解方案的，和解员应当及时与指导法官联系，由指导法官与和解员共同指导各方当事人提供证据并填写《行政争议情况要素表》，书面记载各方有争议的事实和没有争议的事实，并由当事人签字（盖章）确认。之后，和解中心应向当事人送达《和解未达成协议结案通知书》，将案件证据材料、《行政争议情况要素表》以及其他材料一并移送立案庭，由立案庭立为行政诉讼案件，交由行政审判庭进行审理和裁判。转为行政诉讼案件后，除涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的外，当事人无需再对审前和解程序中确认的无争议事实进行举证。未达成和解协议的案件，应当繁简分流，快审快判。各方当事人对审前和解程序中确认的案件事实无争议，同意不开庭审理的，可以实行不开庭审理。

结 语

法院附设型ADR发挥了整合社会资源化解矛盾，推动纠纷解决方式从“司法一元”向“社会多元”转变的功能，为实现社会治理体系和治理能力的现代化开辟了新的道路。行政争议审前和解制度通过为行政主体和行政相对人搭建交流沟通平台，同时借助专业调处力量，在促进行政纠纷实质性化解、完善诉源治理机制、推动地方法治政府建设等方面发挥了积极作用，虽然在具体运行过程中仍存在一些问题，但崭新的制度必然要经历一个从探索到完善的发展过程。