村民委员会行为纳入行政诉讼受案范围相关问题研究——以“城中村”改造的基层社会治理法治化为视角

侯勇 刘白鸽

引 言

进入20世纪80年代以来，随着存在了20多年的人民公社制度逐渐退出历史的舞台，乡镇政府成为新的国家正式权力体系处在农村的末端，而村庄一级的基层管理体制应采取何种形式是一个颇为重要而又充满争议的问题，问题的核心是国家权力撤出农村之后如何能够确保必要的权威。1980年，广西河池地区宜山县、罗城县农民自发组织起来进行自我管理的“村民委员会”，为解决这一困境提供了新的启示和解谜之道。后在时任全国人大副委员长彭真的大力推动下，村民委员会作为新的组织形式得到国家的正式承认，并在全国推行。1982年修订的《宪法》确认了村民委员会的法律地位，将其定义为“基层群众性自治组织”，主要功能是“办理本居住地区的公共事务和公益事业”。从中不难看出，村民委员会被赋予了之前国家正式权力在农村的某些功能，并且成为联系农民与国家之间的纽带。①参见陆道平、钟伟军：《农村土地流转中的地方政府与农民互动机制研究》，清华大学出版社2012年版，第146页。经过近30年的发展，村民委员会作为基层群众自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，在农村的政治文明、社会进步、经济发展等方面起到了不可替代的作用，是基层人民群众当家作主的最广泛而深刻的实践。同时，在我国城镇化进程特别是“城中村”改造中，村民委员会也面临着前所未有的困境与挑战。

一、问题的提出——村民委员会在“城中村”改造中的角色困境

（一）从典型案例看村民自治与政府行政管理的交织与博弈

案例一：（2018）最高法行再107号再审申请人李芳请求确认被申请人郑州市惠济区人民政府、郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会制定、实施《东赵合村并城项目拆迁补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）行为违法并判令采取补救措施一案。该案的事实是：郑州市政府合村并城指导意见载明，各区政府对合村并城的拆迁补偿安置负总责；惠济区政府设立东赵合村并城项目指挥部；东赵村村民委员会经村民代表会议表决通过并公布《补偿安置方案》，该方案载明“本方案经村民代表会议表决通过后，报惠济区政府批准后生效”，指挥部在该方案上署名并用印；《补偿安置方案》第2条规定“不符合招婿条件的，户口在本村的姑娘本人按70平方米居住用房安置，其配偶及子女不享受安置”；李芳之父李荣全在东赵村拥有宅基地一处，李芳除获得70平方米居住用房安置外，未得到与李荣全同等的其他补偿安置，李芳之子范伟森未获得补偿安置；涉案项目补偿款由惠济区政府财政拨付，涉案土地上房屋拆迁后，土地归属土地储备中心，待土地性质变为国有后，按照城市规划确定用途。

最高人民法院经审查认为，《补偿安置方案》虽经东赵村村民委员会讨论通过，但惠济区政府是涉案集体土地征收补偿安置工作的法定主体，应对拆迁补偿安置工作承担法律责任，惠济区政府的意见实际决定了《补偿安置方案》能否通过并施行，其在涉案集体土地征收项目中发挥的作用已经超出《村民委员会组织法》所规定的指导、支持和帮助，而是实际主导、组织和控制，涉案土地整体开发利用行为也超出了村民委员会组织法对村民委员会自我管理、自我教育、自我服务的法律定位。对原审判决认定《补偿安置方案》的制定和实施属于村民自治行为，不属于人民法院受案范围，予以指正。

案例二：（2019）最高法行申13739号再审申请人张改琴请求确认被申请人山西省太原市小店区人民政府、山西省太原市小店区坞城街道办事处强制拆除房屋违法一案。该案的事实是：北张村进行城中村改造，小店区政府批复同意《北张村城中村改造拆迁安置补偿方案》施行，该拆迁安置方案规定太原信德裕贸易有限公司系北张村改造的拆迁主体；北张村按照太原市有关文件精神要求，完成撤村建居及集体经济改制工作，原村民委员会的经济管理职能由集体经济改制后成立的太原信德裕贸易有限公司承继；张改琴系本村村民并拥有合法房屋，太原信德裕贸易有限公司自认拆迁行为系其所为。

最高人民法院经审查认为，小店区政府对坞城街道办事处呈报的《拆迁安置补偿方案》作出批复，同意该方案施行，并批复坞城街道办事处接文后认真组织实施拆迁补偿安置工作。小店区政府的上述批复行为，系其行使相应行政管理职权的行为，也说明城中村改造系由政府主导进行。虽然涉案补偿方案中规定太原信德裕贸易有限公司为整村改造的拆迁主体，该公司已认可其实施了拆除张改琴宅基地上房屋的行为，但由于其不具有拆除房屋的职权，故其实施强制拆除房屋行为应视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。

对于案例一，东赵村村民委员会与惠济区政府作为共同被告，最高人民法院的裁判观点实际上认可了东赵村村民委员会的行政诉讼被告主体资格，因该案未进入实体审理，巧妙避开了对东赵村村民委员会制定《补偿安置方案》的行为性质及责任归属进行认定。对于案例二，原村民委员会的经济管理职能由集体经济改制后成立的太原信德裕贸易有限公司承继，该公司作为第三人参加诉讼。值得研究的是，北张村完成了撤村建居及集体经济改制工作，原经批复同意的《北张村城中村改造拆迁安置补偿方案》的实施是否应由改制后的居委会承继，而不应简单推给承担经济管理职能的公司承担责任。

（二）村民委员会在“城中村”改造中的行为性质及责任归属

“城中村”改造是一项极其复杂和困难的系统工程，是社会治理的重大课题，关系到国家治理体系和治理现代化的发展进程。司法实践中，村民委员会与村民签订的“城中村”改造拆迁补偿安置协议的性质、村民委员会自认实施强拆行为的责任认定等一系列法律问题亟需解决。理论上对上述具体问题属于村民自治范畴还是法律法规授权的行政管理行为有不同认识。一种观点认为属于法律法规授权范畴。根据《村民委员会组织法》第8条、《土地管理法》第66条的规定，村民委员会以安置补偿的方式收回宅基地使用权，可以视为法律法规授权实施的行为，可以作为行政案件处理。“城中村”改造实际属于村民委员会对集体土地、宅基地的管理行为。村民与村民委员会签订的“城中村”改造拆迁补偿安置协议数量比较多，民事诉讼并不受理，可以作为行政协议受理。否则，在村民委员会不履行协议的情况下，村民缺乏救济途径。另一种观点认为属于村民自治，应按照《村民委员会组织法》第36条的规定处理。该条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”对该条第1款的理解属于行政诉讼受案范围还是民事诉讼受案范围，并不明确，该条款实际上处于“休眠”状态。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第24条第1款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”这一条款虽明确村民委员会可以作为行政诉讼的被告，但由于村民委员会在职能及定位上的模糊性，对村民委员会依据法律法规规章的授权履行行政管理职责的行为难以界定。主流观点认为，只要法律法规没有明确授权，就不应起诉村民委员会，从而不可避免地导致村民委员会行为纳入行政诉讼受案范围的案件少之又少。根据中国裁判文书网检索到的数据，自2018年2月8日行政诉讼法解释施行以来，全国法院受理的以村民委员会为被告的一审行政诉讼案件不足500件。对于村民与村民委员会签订的“城中村”改造拆迁补偿安置协议，多数认为村民委员会不是行政机关，不属于行政协议，不属于行政诉讼受案范围。司法解释的这一规定事实上也被搁置。

司法实践中还发现，“城中村”改造中的自治行为与行政征收行为呈现出先后实施、相互竞合等复杂情况。以山东为例：日照市东港区的“城中村”改造采取土地征收与村民自治改造相竞合的模式，政府在启动征收程序的同时启动“城中村”改造项目，通过动员，村民与村民委员会根据“城中村”改造安置方案签订搬迁协议获得优先补偿，对于无法签订协议的，由政府作出房屋征收补偿决定；潍坊市奎文区的“城中村”改造则由村民委员会改制而来的合作社成立自改委，自主进行拆迁改造，通过召开董事会、监事会、股民代表大会和自改委成员参加的拆迁会议，对拆迁相关事宜进行表决并通过拆迁安置补偿方案，主导完成宅基地使用权收回及拆迁安置补偿工作，对于无法签订协议的，由自改委作出拆迁安置补偿决定并组织对房屋进行拆除；青岛莱西市的旧村改造由村民委员会启动，制定安置补偿方案报旧城改造指挥部联审办批复同意，对未在规定期限内签订安置补偿协议、未交回土地使用权的，通过召开村民代表会议，对收回集体土地上使用权及相关补偿安置、拆除等进行表决，就收回集体土地使用权事项呈报莱西市政府批复后，再由村民委员会作出限期交回集体土地通知、办理安置房手续、领取补偿款告知，为被拆迁户预留安置房源及地上附着物补偿资金；枣庄市行政中心区“城中村”改造则由街道办事处报请高新区管委会批准实施“城中村”改造拆迁补偿安置实施意见，在改造范围内有集体土地使用证并享受村分配的常住村民，经村两委确认公示，报街道城中村改造工作领导小组审核后，作为安置对象。

由此可以看出，各地在“城中村”改造过程中进行了有益的探索尝试，村民委员会在“城中村”改造中均发挥了重要作用，东港区的改造模式中村民委员会配合政府完成拆迁工作，奎文区的改造模式中自改委主导完成拆迁工作，枣庄市行政中心区的改造模式中村民委员会配合完成确定安置对象等工作。莱西市的改造模式更是直接以《土地管理法》第66条作为法律授权依据，在具有为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的情形时，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回集体土地，并对土地使用权人给予适当补偿。村民委员会在改造中的行为性质及责任归属关系到被征收人、搬迁人的权利如何进行合法、有效救济，关系到“城中村”改造项目能否顺利完成，村民委员会在“城中村”改造中的角色定位给基层社会治理提供了现实而紧迫的法治化研究视角。

二、村民委员会在行政法上的定位

（一）村民委员会的性质、职能与定位

村民委员会，是指由中华人民共和国乡或镇所辖行政村选举产生的基层群众性自治组织，其产生的依据为《宪法》《村民委员会组织法》，村民委员会的性质应界定为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。同时根据《村民委员会组织法》第8条第2款规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”村民委员会在管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产时，可以作出决定。因此，村民委员会作为基层群众性自治组织，虽然不是法律意义上的行政机关，但在法律授权的范围内承担集体所有土地和其他财产方面的社会公共管理职能，依法属于法律、法规授权的组织。

村民委员会的职能主要有两类：一类是办理本村公共事务和公益事业的自治职能，另一类是协助政府开展工作的职能。此两类职能也即所谓的村民当家人角色和政府代理人角色。①参见高飞：《集体土地所有权主体制度研究》，法律出版社2012年版，第286页。从自治的角度，村民委员会作为农村基层群众自治组织，能够通过民主的方式对本村的公共事务进行自我决策和自我治理。但事实上，依照《村民委员会组织法》第4条规定，乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会给予指导、支持和帮助，村民委员会有义务协助政府开展工作。由于乡镇政府承载了国家正式权威体系，国家政权出于对基层社会稳定的担忧以及自身运作的惯性思维，为保证国家管理顺利进行，会默许甚至会鼓励乡镇政权在组织和制度等方面加大对农村的控制，乡镇政府管理的政务自然而然也必然会延伸到农村，在相关法律法规中确定村民委员会的义务，使村民委员会政务义务法定化。我国农村的这种自治组织在某种程度上具有政府层级机构的功能，法律规定它必须有一套与上级政府组织相配套的人员机构，并将土地类等关系农民生存权利的极度稀缺资源交由其管理。因此，村民委员会既不是与国家权力完全区隔的自治组织，也不是处于国家完全控制之下的行政化细胞，而是介于两者之间的一种具有准行政特征的组织。

（二）村民委员会的权力来源与基础

从村民自治在我国发展的历程来看，村民委员会的权力最初来源于村民授权，而在其逐步发展的过程中，国家以法律的形式将其确定下来，赋予其合法地位。而在社会中，在村民委员会权力与国家公权力的磨合交往、民主进程下，国家又将部分公权力让渡给了村民委员会，村民委员会权力由此形成。村民委员会管理集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，以及各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产等，在发展集体经济中就需要组织、协调、管理活动，需要引入权力机制，这是村民委员会权力的物质基础。②参见童列春：《中国农村集体经济有效实现的法理研究》，中国政法大学出版社2013年版，第23-24页。同时，作为政府代理人的村民委员会，必须在法定的命令体系中严格遵循上级政府的行政指令，其权威性和合法性必须由上级政府赋予，自上而下的任命应是其权威性、合法性的重要基础。③参见陆道平、钟伟军：《农村土地流转中的地方政府与农民互动机制研究》，清华大学出版社2012年版，第147页。在法律明确授权或行政机关明确委托时，村民委员会行使属于公共行政意义的管理活动。

（三）自治权与行政权的厘清

1.根据无授权即无权力的原则和依法行政原则，凡是涉及国家方针政策的贯彻落实即法律授权的事项，乡镇政府就有权要求村民委员会执行，村民委员会由此被授权履行行政管理职责，对于涉及村民自己的公共事务以及法律未授权的即为自治范围。自治的意义与目的，无非是以地方之人治地方之事而间接达到国家行政管理之目的，是国家权力在涉及基层群众性自治组织事务上的让渡。当自治之事务直接牵涉到公共利益和国家利益时，村民委员会的自治活动便具有国家意志性、公共利益性和优越性的特征，属于公共行政的一种，由此产生行政法意义上的权利义务关系。此时村民委员会的行政主体地位是可以确定的。具体到“城中村”改造中，村民委员会完全可以发挥村级自治组织的优势，依法、灵活行使管理权，管理“城中村”改造中涉及村民切身利益的公共事务，同时向政府反映村民意见、要求，提出建议；乡镇政府依法行使监督权和提供必要的指导和帮助。以“城中村”改造对“外嫁女”的补偿安置政策为例，不同地区之间呈现很大的差异，如山东济宁某地直接将户籍仍在本村的“外嫁女”排除在补偿安置范围外，山东枣庄某地对符合条件的“外嫁女”进行货币补偿，还有少数地市区分不同情形，认可符合条件的“外嫁女”享受房屋补偿或货币补偿的村民待遇，由此直观体现出不同地区的基层社会治理法治化水平。上述山东济宁某地的补偿方案以所谓的村民自治名义直接剥夺特定人群的安置补偿权利，导致系列案件诉至法院。对此，在“城中村”改造过程中，乡镇政府应行使监督权，引导村民委员会在法律框架内合法行使自治权，确保自治决定的作出及执行排除明显违背法律规定的偏见。在这种自治、监督、引导、配合过程中，村民合法、合理表达诉求，乡镇政府及时、有效监督，不断促进乡村党务、政务和村务工作的制度化、规范化、民主化、法治化。

2.正确理解法律的“授权”。法律授权必须具备两个条件：一是授权的内容事项要明确；二是授权的组织要明确。《土地管理法》规定村民委员会有经营、管理村农民集体所有土地的权利和依法收回集体土地使用权的权力。因此，村民委员会在被授权的范围和幅度内，能够以自己的名义，独立地对外行使所授予的行政职权，履行行政职责，其所作的具体行政行为直接影响村民的权利义务，并具有可诉性的特征，村民委员会就可以作为行政诉讼的被告。比如：（2019）鲁行终1602号上诉人崔佃海与被上诉人淄博市张店区人民政府、淄博市人民政府土地行政批复及行政复议一案，山东省高级人民法院经审理向崔佃海释明，本案收回其宅基地使用权的决定，是依据北石村村民委员会作出的《收回宅基地使用权的通知》，对外发生法律效力，因此对崔佃海权利义务产生实际影响的是北石村村民委员会作出的收回宅基地使用权决定，并告知崔佃海可以依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第24条第1款的规定，以北石村村民委员会为被告另行提起诉讼；在前述青岛莱西市旧村改造系列案件中，青岛市中级人民法院（2020）鲁02行终430号行政裁定书亦释明，村民委员会根据《土地管理法》第66条第1款对被拆迁人作出的限期交回土地通知，收回其所占集体土地，系依据上述法律的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼受案范围。

三、村民委员会作为行政诉讼被告的可行性分析与基本情形

（一）可行性分析

1.公共行政的发展使行政主体的范围发生变化，村民委员会具有成为行政诉讼被告的可能性。从社会治理现代化的角度看，村民委员会承载一定的社会管理职能，对于动员自治组织成员广泛参与社会事务具有积极意义，是社会管理现代化的体现，也符合我国的历史传统。从法律角度看，在全面依法治国的道路上，没有法外之地。村民委员会作为最基层的社会自治组织，是法治社会建设的根基所在，在开展法律法规规章授权、政府委托的行政事项时应当在授权、委托的范围内依法进行。在日常管理和服务中开展具有行政管理属性的工作时，如果产生行政法意义上的权利义务关系的结果，就应承担行政法上的责任。如根据土地管理法律法规的规定，村民委员会在村民申请宅基地过程中具有初步审查、上报的职责。由此，在法定职责范围内，村民委员会也具备了行政主体资格，可以成为行政诉讼的被告。为有效监督其管理行为，有必要将其纳入司法审查视野。比如：（2019）鲁0103行初79号原告秦华帅诉被告济南市市中区七贤街道办事处双龙庄村民委员会行政答复一案，济南市市中区人民法院经审理认为，双龙庄村民委员会虽为基层群众性自治组织，但按照土地管理法律法规，其在村民申请宅基地过程中具有初步审查、上报的职责；如果根据法律规定或者实际情况无法办理，也应当以恰当方式答复申请人，遂判决双龙庄村民委员会于判决生效之日起30日内对秦华帅落款时间为“2018年10月21日”的申请书作出答复。

2.村民委员会从事法定授权活动的直接目的是为了实现公共利益，其与村民之间发生的法律关系并非全部属于民事法律关系。判断一个行为是民事行为还是行政行为，一个基本标准是行为主体从事活动所欲实现的直接目的。根据有关村民委员会职权职责的规定，可以认为，在一定范围内，村民委员会的活动服务于公共利益，属于公共行政范畴。基于行政法规和规章的授权，在诸如土地管理、“城中村”改造等领域，都需要村民委员会的参与，其行为目的都是为了国家对特定事务的管理，从而直接服务于公共利益。因此，村民委员会的上述活动均应视为行政活动，而非普通的民事行为。此种争议不属于平等主体之间的争议，无法通过民事诉讼解决。将其纳入行政诉讼审查范围，有利于维护村民的合法权益。

3.全国人大常委会的立法解释及《监察法》为确定村民委员会的公共行政主体的属性提供了参考性依据。2000年4月29日，第九届全国人大常委会第十五次会议通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第93条第2款的解释》规定：“村民委员会组织成员在从事救灾抢险、土地征用补偿费用管理、计划生育等领域工作时，属于依照法律从事公务的人员，能够成为贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的犯罪主体。”由该立法解释可以推论，在特定事务范围内，村民委员会可以被视为具有国家机关的属性，其组织成员具有国家机关工作人员身份。2018年3月20日，第十三届全国人大第一次会议通过的《监察法》第15条又将基层群众性自治组织中从事管理的人员纳入监察对象。

（二）纳入行政诉讼受案范围的基本情形

1.村民对村民委员会在履行出具证明、审核、上报职责过程中作出的拒绝或拖延履行行为不服，可依法提起行政诉讼。需要明确的是，基层群众性自治组织出具证明的事项，必须是有明确法律法规依据或经国务院批准列入保留证明事项清单、属于基层群众性自治组织职责范围的事项。比如：拒绝审核和上报经村民本人或村民小组提名的五保户对象的；拒绝或拖延上报村民建住宅申请的；拒绝或拖延核实村民申请农村危房改造补偿申请的。

2.村民或其他集体经济组织成员对村民委员会履行给付职责的行为不服的，有权依法提起行政诉讼。比如：在收回村民多余宅基地时，对有地面附着物的村民不予适当补偿的；对在本地落户的农民实行歧视待遇造成经济损失后，拒绝对受害人给予经济补偿的；拒绝对本村的五保户提供供养条件的；拒绝或拖延发给符合国家政策的物质奖励的。

3.村民对村民委员会作出的土地调整行为不服的，有权依法提起行政诉讼。比如：认为村民委员会在划分责任田、口粮田等以及批准宅基地过程中，存在违反平等原则情形的；妇女结婚、离婚后，擅自处理其原有责任田、口粮田的；对村民委员会收回宅基地使用权决定不服的。

四、“城中村”改造视野下的村民委员会职权法治化解决路径

“城中村”改造中的村民委员会自治拆迁问题，主要涉及宅基地的拆迁补偿和强制拆迁，实践中争议较大。民事诉讼一般不受理，依法解决面临障碍。现以“城中村”改造视野下的村民委员会职权路径探索为背景，尝试提出如下法治化解决路径。

（一）村民委员会收回集体土地使用权的途径及救济

在“城中村”改造先行实施，集体土地征收程序尚未启动的情形下，村民委员会经批准自主实施村庄拆迁改造，实质上是收回集体土地使用权。合法途径应当是报经原批准用地的人民政府批准后，村民委员会作出收回土地使用权决定。该收回决定系村民委员会根据法律授权行使，村民不服，应以村民委员会为被告提起行政诉讼。村民委员会决定收回土地使用权，应依法给予补偿。村民委员会与村民签订的房屋安置补偿协议，属于行政协议。协议不成，村民委员会可以作出补偿决定，申请法院强制执行。村民对补偿决定不服，可以提起行政诉讼。前述潍坊市奎文区的“城中村”拆迁改造、青岛莱西市的旧村改造基本是遵循此种法定程序进行。山东省高级人民法院在审理（2020）鲁行终798-803号上诉人戴永华等六人与被上诉人奎文区人民政府、原审第三人潍坊市奎文区人民政府北海路街道办事处、潍坊市奎文区南胡住西经济专业合作社行政复议六案中发现，南胡住西合作社由南胡住西村改制而来，南胡住西合作社成立自改委自主进行拆迁改造，拆迁涉及居民562户，通过召开股民代表大会对拆迁事宜进行表决，90.39%的股民代表同意拆迁并通过了拆迁安置补偿方案；戴永华等六户在划分的宅基地上违章搭建房屋并且拒不签订拆迁安置补偿协议，严重影响合作社562户拆迁居民的集体利益，合作社召开董事会、监事会、股民代表大会和自改委成员参加的拆迁会议，对未签署拆迁协议的住户存在违法建筑的问题，根据土地管理法对集体土地使用权收回等事宜进行表决，经表决入会人员94%赞成，通过了拆除未签订安置协议的用户的违法建筑和收回其宅基地的决议，后作出拆迁安置补偿决定。该种模式为基层社会治理提供了一个较为民主、科学、规范的“城中村”拆迁改造样本。

（二）涉及集体土地的强拆问题

一种是先行启动土地征收程序的情形。依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。行政机关应当在支付补偿后收回农民集体土地使用权及宅基地使用权。村民委员会实施强制拆除村民住宅的行为并非行使村民自治权，而是协助行政机关实施的征收土地行为，在行政机关否认实施强制拆除行为的情况下，可以视为受行政机关委托实施的行为，应当以行政机关为被告，以村民委员会为第三人，相应的法律后果由行政机关承担。

另一种是尚未启动土地征收程序，由村民委员会先行实施自治拆迁改造的情形。根据《村民委员会组织法》《土地管理法》的规定，村民委员会依法享有管理村集体所有土地的权力，村民委员会管理村农民集体所有土地的行为，系村民委员会依据法律法规规章的授权履行行政管理职责的行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第24条之规定，可以作为行政诉讼的被告。村民委员会实施强制拆除村民房屋的行为，实质上是通过强制拆除房屋的方式实现收回村民宅基地使用权的管理目的。村民委员会应当在报经原批准用地的人民政府批准后收回土地使用权，并对土地使用权人给予合法补偿。但村民委员会在未经批准并对土地使用权人给予合法补偿的情况下，强制拆除村民的房屋，收回村民的土地使用权，缺乏法律依据，应当确认村民委员会强制拆除村民房屋的行为违法，并承担相应的赔偿责任。司法实践中，人民法院可以针对上述问题对乡镇政府、街道办事处进行释明，引导法治化解决，避免引发强拆。

（三）“城中村”自治拆迁改造与土地征收竞合下的疑难问题处理

司法实践中，多发生“城中村”自治拆迁改造尚未完成，土地征收程序又正式启动的情形。两者发生竞合并交叉实施必然带来如下疑难问题：前期村民委员会、自改委组织实施“城中村”改造，根据改造安置方案与多数甚至绝大多数村民签订了安置补偿协议，其间土地征收程序启动，对于未达成协议的少数户或极少数户如何解决安置补偿问题、强拆主体的责任认定等，都是亟需解决的法律难题。《土地管理法》第48条第2款规定：“征收土地应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”被征收人往往以政府系征收主体及该条规定，要求政府履行法定安置职责。但上述规定并没有明确如上全部款项的支付主体、资金来源等，实际情况是，如果存在“城中村”改造，政府征收往往将村民住宅等补偿费用排除在征收补偿方案之外。比如：山东省高级人民法院在审理（2020）鲁行申426号再审申请人王成龙与被申请人潍坊市潍城区人民政府、第三人潍坊市潍城区西关街道办事处北小于河村民委员会收回宅基地使用权批复一案中发现，北小于河村区域“城中村”改造项目范围内的房屋所涉集体土地的征收土地批准文件及申报材料显示，土地征收（收回）补偿安置方案“附着物补偿费”“青苗补偿费”栏处为“0”，仅有土地补偿费显示3000余万；在少数案件的审理中，还发现省政府征地批复中明确排除征收款项不包括附着物补偿费、青苗补偿费，交由“城中村”改造解决附着物补偿费、青苗补偿费。

比较可行的做法是，将政府与村民委员会列为共同被告，查明村民委员会在“城中村”改造中的职能行使、作用发挥、参与程度、拆迁补偿资金的来源以及对拆迁补偿资金的占有、使用、支配情况等，充分挖掘行政审判判决方式多样化的优势，在借鉴民事主体责任承担规则的基础上，判决村民委员会承担相应的补偿责任、赔偿责任、连带责任、补充责任或协助安置职责等。①参见王苗苗、潘幼亭：《村民委员会民事责任承担研究——以“履行职能需要”为视角》，载《山东法官培训学院学报》2018年第2期。最终的目的是将村民委员会在自治改造行为中行使的具有行政管理属性并产生行政法意义上的权利义务结果的行为，与政府征收行为一并纳入行政诉讼的审查范围内。判决村民委员会与政府一并承担相应行政法上的责任，既避免村民委员会以自治名义可以处分被拆迁人合法财产权利的错误倾向，也避免政府对自治组织以自治名义处分相关人的权利表现出与其无关的错误倾向。探索此种共同被告与责任承担方式，也与《土地管理法》第47条规定“县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。”的内容，实现有效衔接及法律逻辑的统一。

结 语

“城中村”改造是介于集体土地征收和国有土地上房屋征收之间的行政行为，实质上是在法律法规不完善的情况下，依靠现有政策文件对城市建成区范围内集体土地进行改造、建设的一种探索和改革行为，这种行为在整体上有利于被拆迁人改善居住环境、增长财产，有利于推进城镇化建设进程，有利于进一步提升社会治理能力与水平。不可否认的是，当前“城中村”自治拆迁改造的一个重要目的就是为土地征收清除障碍，腾出“净地”。目前在法律程序设计上并不存在独立的征收集体土地上房屋的环节，通常在征收集体土地中将房屋纳入地上附着物补偿范围，而“城中村”改造对于房屋的拆迁安置补偿往往在征收集体土地之前。有些村民委员会或自改委直接掌握、支配拆迁资金，或者可以通过多种渠道筹集、获取拆迁资金先行启动拆迁安置补偿工作。此种情形下，必须实现后续政府因行使征收职权所产生的法定补偿安置职责与“城中村”自治改造所执行的拆迁补偿政策相统一，如此才能公平、合理保障所有被拆迁人、被征收人获取同等的拆迁利益，从而避免政府与村民委员会相互推诿，推进“城中村”改造的顺利进行。2020年1月1日实施的《土地管理法》就宅基地、集体经济性建设用地等又有新的规定，今后对于集体土地领域的管理将更加灵活、多元。如果在“城中村”改造并不必然涉及改变土地所有权性质的情形下，地方政府行使自主管理权与村民委员会行使自治改造行为所呈现的互动与博弈，将有更多行政法意义上的研究空间。