大数据时代地方政府预算执行审计的优化对策研究

潘日晓

（浙江同方会计师事务所有限公司 浙江 杭州 310012）

近年来，地方政府预算执行审计的功能不断拓展，其在预算编制管理、非税收入收缴、绩效管理等多个领域发挥着积极且有效的监督作用。在大数据时代，预算执行单位信息化程度日益提高，各级审计机关开始在预算执行审计中积极探索大数据审计等新兴技术的应用，并取得了初步成效。但是，目前我国地方政府预算执行审计还存在一些问题，如法律法规不健全、审计资源相对匮乏、审计技术手段单一等，导致其功能发挥受限。因此，基于大数据背景，加强预算执行审计的理论与实务研究具有重要意义。

一、地方政府预算执行审计的内容和运行机制

（一）预算执行审计的涵义和内容

地方政府预算执行审计是地方政府审计机关依据地方人大审查并批准的年度预算对政府部门的预算编制、预算执行与其他财政收支情况的真实性、合规性和效益性等所进行的审计监督。

关于地方政府预算执行审计的内容，马德辉（2017）认为，地方政府预算执行审计包括财政预算情况、非税收入情况、专项资金情况、结转及结余情况和财务情况等方面。杜吉羽（2020）认为，地方政府预算执行审计包括预算编制、预算支出、重大项目实施、非税收入征缴等。笔者认为，根据审计目标，地方政府预算执行审计内容包括：（1）财政预算情况。审计机关将重点对预算执行单位的预算编制、预算执行和调整、决算等相关事项进行审计监督，审查预算编制方法或程序是否合规、预算执行中是否存在资金超支或违规挪用、决算是否合规等。（2）非税收入情况。审计机关将重点对预算执行单位的非税收入职权使用、非税收入管理、非税收入支出等相关事宜进行审计监督，审查预算执行单位在非税收入方面是否存在滥用职权、乱收费、资金截留等情况。（3）专项资金情况。审计机关将重点对预算执行单位的专项资金分配、专项资金管理、专项资金支出的效益性等进行审计监督，审查预算执行单位在专项资金方面是否存在分配方法不合规、资金拨付不及时、资金使用效益低下等问题。（4）结转和结余情况。审计机关将重点对预算执行单位的年初结转和结余、结余分配、年末结转和结余等进行审计监督，审查预算执行单位在结转和结余方面是否存在违规办理银行账户、违规转移资金、资金虚假支出等情况。（5）其他情况。审计机关将重点对预算执行单位的内部控制制度执行、三公经费、国有资产审批等进行审计监督，审查预算执行单位是否建立并执行了相关内部控制制度、是否违规使用三公经费、国有资产处置或出租的审批程序是否违规等。

（二）地方政府预算执行审计的运行机制

关于审计运行机制的构成，郭圆（2018）认为，审计运行机制包括委托机制、执行机制、信息传递机制、结果运用机制。宋夏云等（2020）认为，审计运行机制包括委托机制、计划机制、执行机制、报告机制等。本文认为，基于审计程序来分析，地方政府预算执行审计的运行机制主要包括：

1.审计委托机制，是指审计机关受托于本级人民政府或上级审计机关，依据地方人大出具的年度财政预算进行预算执行审计。

2.审计计划机制，是指审计机关在地方人大出具的年度财政预算的指导下，以地方政府预算执行中的重点、难点为导向，结合地方具体因素，依据审计机关现有的各项审计资源，合理安排各项审计计划，统筹协调各项审计任务安排，以期达到最佳的审计效果。

3.审计执行机制，是指审计机关以审计计划为引导，审查预算执行单位的财务报告、财政电子系统、财政电子数据等相关材料，对预算执行单位的预算编制、预算执行和其他财政收支情况进行审计监督。

4.审计报告机制，是指审计机关向本级政府以及上级审计机关报告预算执行审计工作的基本情况、预算执行审计中发现的各项问题与责任认定、审计意见等内容。

5.信息沟通机制，是指审计机关通过信息的反馈与沟通，提升审计机关的自我完善能力与容错纠错能力。审计机关可以从地方政府、被审计单位、地方人大等方面获得评价与反馈，进而总结工作中的经验和不足，并采取相应的改进措施，不断完善自身能力水平。同时，良好的信息沟通也能够强化审计机关针对突发状况的识别、分析、处理能力，提升审计机关的容错纠错能力。

6.审计整改机制，是指被审计单位依据预算执行审计结果对预算编制、预算执行和其他财政收支行为中的各项问题进行整改。整改机制是预算执行审计能否充分发挥审计监督作用的关键。

7.审计结果公告机制，是指审计机关以特定出版物形式，向社会公开有关预算执行的审计报告、审计意见书等结论性文书，以充分发挥社会监督的积极作用。

二、我国地方政府预算执行审计存在的问题及原因分析

（一）地方政府预算执行审计存在的问题

郭旭（2019）认为，我国地方政府预算执行审计主要存在审计覆盖范围不全面、大数据分析技术运用不足、预算执行绩效审计的作用有限、审计成果利用不足、审计项目计划制定缺乏统筹部署等问题。李心怡（2019）认为，我国地方政府预算执行审计的组织方式不科学、审计方法落后、审计人员专业能力不足、三公经费管理不严和审计结果利用不足。本文认为，我国地方政府预算执行审计主要存在以下问题：

1.预算执行审计覆盖范围不广。近年来，随着审计全覆盖的推进，预算执行审计的覆盖范围得到了有效的扩大。然而，大部分地方审计机关虽在一定程度上实现了对地方一级预算执行单位整体上的审计全覆盖，但仍然无法实现具体核查层面上的审计全覆盖。此外，部分地方审计机关在预算执行审计具体实施中，较多关注于一级单位，对二级、三级单位的关注较少（陈氩宇，2017），这导致地方政府预算执行审计报告中对一级预算执行单位的问题反映较多，而对二三级预算执行单位的提及较少。

2.预算执行审计项目计划缺乏统筹安排。预算执行审计是一项系统性的工作，如何合理地统筹安排各项审计项目计划，对于达成审计目标、提高审计效率至关重要。当前审计机关在制定预算执行审计项目计划时缺乏统筹安排，各审计项目计划在内容与实施上较为分散，这导致审计成果难以被综合开发利用（郭旭，2019）。此外，当前审计机关在制定审计项目计划时，缺乏对计划期内审计项目风险的统筹分析，往往在没有对被审计单位整体层面进行风险识别、评估、分析的情况下完成审计项目计划的编制，导致审计项目计划受审计人员主观意志的影响较大，缺乏相应的科学依据与数据支撑，一定程度上导致审计风险与审计资源的错配和审计工作效率的下降，甚至影响整个计划期内审计项目的具体实施。

3.预算执行审计组织方式不科学。现有的预算执行审计组织方式主要是按照不同的审计业务成立对应的审计业务部门，再由审计业务部门各自完成对应的审计任务。这样的审计组织方式具备分工明确、职责明确的特点，有利于开展审计项目管理工作和绩效评价工作。但随着审计全覆盖的推广与各政府部门预算执行的复杂化，现有的审计组织方式已难以适应审计需求，一定程度上抑制了审计效率的提升。一方面，现有审计组织方式造成各审计业务部门相对孤立，弱化了部门之间的信息沟通（张亚，2018），在整体层面上降低了审计机关完成预算执行审计任务的效率。另一方面，现有审计组织方式阻碍了人力资源在审计机关内部的优化配置，审计业务部门之间难以协调形成专业、高效的审计团队以应对跨单位、跨地区实施的大型预算执行审计项目。

4.预算执行审计成果利用不足。主要体现在两个方面：（1）审计成果的信息传递存在滞后性，地方人大无法及时获知并利用预算执行审计成果。预算执行审计大多在每年春、夏季开展实施，地方审计机关在完成预算执行审计并将审计报告提交给地方政府并向地方人大汇报审计工作成果时通常已是秋季，而此时，地方人大已对当年的财政预算编制草案审议完毕，只能依据上一年度地方政府的预算执行情况与其他相关反馈，对当年的财政预算编制进行适应性的调整。（2）预算执行单位对于审计结果所反映问题的重视程度不足，审计整改力度较小。预算执行审计的整改责任往往无需落实至个人，且审计机关在向地方人大汇报预算执行审计结果时也较少对需整改的单位进行直接点名，这造成预算执行单位的领导干部对于预算执行审计结果不够重视，使审计整改常常流于形式。

5.预算执行审计公告信息含量较低。主要体现在两个方面：（1）审计公告在形式上主要以文字表述为主，列举的数据信息较为稀少且笼统，这导致社会公众在查阅审计公告时无法获知预算执行单位对于公共财政资金募集、分配或使用的详细情况，难以在定性与定量相结合的层面上实现对预算执行单位的社会监督。（2）审计公告在内容上主要以评价合规性、真实性为主，对预算执行单位财政资金运用经济效益性的描述较少。预算执行单位的职责之一，就是使财政资金发挥出应有的经济效益。审计公告对于预算执行单位经济效益评价的不足，将导致社会监督难以发挥在督促预算执行单位提高财政资金运用效益中的积极作用。

（二）地方政府预算执行审计机制失灵的原因分析

1.相关的法律法规和制度不健全。目前，我国对于地方政府预算执行审计过程中的具体目标设定、审计流程、审计职责划分、审计公告内容等没有较为详细且统一的规定。尽管部分地方审计机关或其他政府机构依据《中华人民共和国预算法》（2018）等法律制度，结合地方的实际情况，自行制定了预算执行审计相关的实施办法，但地方审计机关依然在预算执行审计的执行上拥有较大的自主性与随意性。这虽然在一定程度上赋予了地方审计机关创新探索高效审计模式或审计组织方式的契机，但也导致部分审计机关在预算执行审计具体方案的制定上耗费了太多审计资源。同时，地方审计机关较大的自主性也可能导致不同审计业务部门使用不同的预算执行审计实施方案，加大了审计机关内部人员协作与内部资源优化配置的难度。

2.审计独立性的缺失。独立性是预算执行审计发挥监督作用的基石，但由于目前预算执行审计管理体制的不完善，预算执行审计的独立性难以得到良好的保障（申长平、贾俊耀，2009），主要表现在：（1）地方审计机关既受到上级审计机关的领导管理，又受到本级人民政府的领导管理，导致审计委托方与被审计对象的重叠，增加了预算执行审计受到政府权力干扰的可能性。（2）预算执行审计结果在向人大汇报前，需要先向本级政府汇报，政府有可能会干涉审计结果，影响审计结果的公正性、客观性。（3）在地方审计人员的任免上，虽然相关法规强调了上级审计机关在人事任免上的权力，但在实践中部分地方审计机关的人事任免权主要在政府手中（刘倩文，2018），致使审计人员的独立性受到了干扰。（4）地方审计机关的预算执行审计专项经费主要来源于本级财政预算，审计经费提供单位与被审计对象之间的重叠，将会直接影响审计机关对审计经费提供单位实施预算执行审计时的独立性。

3.审计资源相对不足。目前地方审计机关普遍面临着审计资源不足的问题，尤其是人力资源的不足。从审计项目流程层面来看，地方政府预算执行审计项目从审计通知书发出至编制审计报告一般需要半年时间，扣除数据分析、报告撰写的时间，审计项目组能够实施现场审计的时间一般只有3个月。在此期间，审计项目组可能要对几十家预算执行单位实施现场审计，并且每个审计项目组的人员分配又有严格的数量限制，这在客观上限制了预算执行审计的覆盖范围，增加了预算执行审计项目计划统筹安排的难度。

4.审计技术手段的制约。近年来，我国审计机关在探索建立数字化审计平台方面已取得阶段性的进展，多数地方审计机关已经建立包括审计管理系统、审计实施系统或联网审计系统等信息系统的数字化审计平台。但随着社会经济的发展、审计全覆盖理念的内容逐渐丰富完善（蔡琼瑶、宋夏云，2020），被审计单位的预算执行相关数据呈现出复杂化的趋势，现有的数字化审计平台逐渐显现出各类问题：（1）数据格式不统一。由于不同预算执行单位所使用的财务信息系统存在不同程度的差异，审计人员在完成对预算执行单位的数据采集工作后，还需逐一将各类格式的数据转换成数字化审计平台可识别的数据格式，造成了审计效率的下降与审计资源的浪费。（2）预算执行单位会计数据编码规范化程度低。由于不同预算执行单位在设置会计科目时没有较为统一的命名标准，使得许多具备相似职能的预算执行单位所设置的会计科目名称存在差异，这加大了审计人员在会计数据整理上的难度。（3）数据分析技术不完善。目前，在地方政府预算执行审计中，审计人员使用的数据分析技术较为简单，且主要局限于被审计单位当年的相关数据，数据分析的时间跨度短。此外，受限于审计技术手段，审计项目组很少有机会开展跨部门或跨单位的多元样本数据横向对比分析，这在一定程度上抑制了数据分析在提升预算执行审计效率与质量中的积极作用。

5.审计人员专业能力不足。随着地方政府预算执行审计地位的不断提升，预算执行审计对审计人员的专业能力提出了更高的要求。大数据时代，我国政府正在积极地推进大数据审计技术的广泛应用，但大数据审计技术在地方政府预算执行审计中的应用较少，传统的审计技术仍然起主导作用，主要原因在于地方审计机关的审计人员对于大数据审计的专业知识和技术的认识不够深入，尚不能将大数据审计技术与预算执行审计工作相结合，不能综合地汇总、关联和分析财政预算管理系统、决算编制系统、非税系统等信息系统中的结构化数据，不能发现隐藏在细节数据中的审计线索或挖掘出预算执行单位在某些业务领域的风险趋势，不能有效提升审计效率和质量。

三、大数据时代地方政府预算执行审计的改进对策

我国学者对地方政府预算执行审计的改进对策进行了分析。张亚（2018）认为，要优化审计项目组织方式、提高审计队伍胜任能力、导入大数据审计技术、增强审计整改机制、强化预算执行绩效审计。郭旭（2019）认为，要完善审计管理体制、强化大数据审计技术的运用、提高审计队伍胜任能力、完善审计数据分析平台建设、严格审计整改问责机制等。李心怡（2019）认为，要完善审计理念、导入大数据审计方法、提高审计队伍胜任能力、加强三公经费管理、加强整改问责机制等。杜吉羽（2020）认为，要完善相关法律制度建设、推动审计信息化建设、加强审计人员培训机制等。本文认为，我国地方政府预算执行审计应从以下方面进行改进：

（一）努力践行预算执行审计全覆盖理念

在预算执行审计中践行审计全覆盖理念，要强化对预算执行单位公共财政资金运用效益性的监督；统筹安排审计项目计划与中长期规划，将审计视野扩展到包括政府性基金、政府负债等全部政府资金，实现对预算执行审计内容的扩展与深化；加强对预算执行全过程的监督，运用事前审计与事中审计，督促预算执行单位科学、合理、有效地运用财政资金；提高对未曾接受过审计或接受审计频率较低的预算执行单位的关注程度（段金学，2015），加强预算执行审计对全体预算执行单位的约束力。

（二）不断完善预算执行审计的法律法规和准则

我国地方政府预算执行审计的相关法律法规与具体实施准则尚不完善，地方审计机关对于预算执行审计尚没有较为统一的实施办法或准则，地方审计机关对于预算执行审计的实施仍有较大的自主性与随意性。此外，在大数据审计技术与预算执行审计初步融合的当下，地方审计机关对于大数据审计技术的应用尚不熟练，未形成具备系统性的大数据审计技术应用流程。因此，推进审计管理体制改革、加速预算执行审计实施办法或准则的标准化、编制完善预算执行审计中的大数据审计技术应用指南，已成为预算执行审计能否持续提质增效的当务之急（秦荣生，2014）。

（三）全面导入大数据审计技术

大数据审计代替传统审计是大势所趋。地方审计机关应当全面导入大数据审计技术，将大数据审计技术与现有的数字化审计平台交叉融合，使审计人员可以对采集到的预算执行相关数据及资料进行多角度、跨领域、深层次的分析，从中挖掘被审计单位在财务、业务或资金管理等方面的共性问题或潜在风险。具体对策包括：（1）审计机关应当建立健全基于大数据技术的动态分析机制。目前，部分地区已实现按季度采集预算执行相关数据，这使得数据的及时性、时效性得到了增强，为地方审计机关建立基于大数据技术的动态分析机制创造了有利的契机。审计机关可以对财政预算资金的筹集、分配和使用的所有阶段实施动态的大数据分析，实现对预算执行单位全过程、同步性、连续性的审计监督，及时发现预算执行单位可能存在的风险或问题并提出改进意见，并为地方人大编制年度财政预算提供建设性意见，最大程度地增强预算执行审计的时效性，缓解预算执行审计成果信息滞后的问题。（2）审计机关应当对预算执行审计数据分析模型做出改良性创新。目前审计机关在预算执行审计中应用的数据模型较为简单，尚不能完成较为全面且准确的审计疑点筛查工作。因此，审计机关应当利用机器学习、自然语言处理、分布式流处理等大数据审计技术，创新完善预算执行审计数据分析模型，充分发挥预算执行审计数据分析模型在提升审计效率中的重要作用。如利用机器学习建立基于预算执行单位关键业务指标和内部控制评价指标的业务风险评估模型和内部控制风险评估模型，实现对预算执行单位业务风险点与内部控制薄弱环节的精准识别；利用自然语言处理技术分析预算执行单位的重大会议记录或内部流程制度等文本数据，克服传统审计无法识别分析大量文本信息的缺陷，充分利用过去无法有效利用的文本型非结构化数据，实现对预算执行单位财政资金运用状况的综合分析；利用分布式流处理技术提高数据采集、数据格式转化、数据整理等数据处理工作的自动化水平，提升预算执行审计工作的标准化水平，进而提高预算执行审计全过程的运行效率。

（四）加强预算执行审计队伍的专业化水平建设

针对审计人员专业能力不足的问题，审计机关应当加强审计队伍专业化水平建设，开展多元化的后续专业教育，持续提升审计人员的专业知识水平与大数据审计技术应用能力。一方面，要鼓励审计人员参与审计专业技术资格考试，打造学习型审计队伍，提高审计人员专业素质，调动审计人员将理论知识转化为实践能力的积极性，不断提升预算执行审计工作的专业化水平；另一方面，要打造激励审计人员参与后续教育的常态化机制，将审计人员对于大数据审计技术等专业知识的掌握程度纳入业绩考核中，激发审计人员的持续学习能力，在循序渐进的理论培训与实践操作中，提升审计人员的大数据技术应用能力、数字化审计平台操作能力等专业能力水平。

（五）不断完善优化数字化预算执行审计平台

数字化审计平台是预算执行审计工作信息化的重要基础，但是目前部分地方审计机关的数字化预算执行审计平台的覆盖范围较窄，一定程度上造成了地方政府预算执行审计成果转化率低等问题。因此，地方审计机关应不断完善优化数字化预算执行审计平台，提升数字化审计平台对于预算执行审计全流程的覆盖率。这将有利于加强审计机关对于预算执行审计全局的把控力，便于审计机关及时向地方人大总结、汇报预算执行审计中发现的问题，为地方人大编制年度财政预算提供建设性意见，同时也有利于增强审计机关横向、纵向对比预算执行单位预算执行情况的能力，丰富预算执行审计公告的信息含量，充分发挥社会监督力量的积极作用。

四、研究结论

地方政府预算执行审计包括财政预算情况、非税收入情况、专项资金情况、结转和结余情况等的审计，目前，我国地方政府预算执行审计仍存在预算执行审计覆盖范围不广、预算执行审计项目计划缺乏统筹安排、预算执行审计组织方式不科学、预算执行审计成果利用不足、预算执行审计公告信息含量较低等问题。究其原因，与相关的法律法规和制度不健全、审计独立性缺失、审计资源相对不足、审计技术手段的制约、审计人员专业能力不足等因素有关。大数据时代，应努力践行预算执行审计全覆盖理念、不断完善预算执行审计的法律法规和准则、全面导入大数据审计技术、加强预算执行审计队伍建设、不断完善优化数字化预算执行审计平台，从而提升地方政府预算执行审计的效率和质量。