善治视域中村规民约的作用研究

姜睿雅

（中共烟台市委党校 山东 烟台 264000）

村规民约作为自治、法治、德治“三治融合”的重要载体，在乡村治理中发挥着重要作用。党的十八届四中全会提出，要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。2018年12月，民政部等七部委联合出台的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》指出，“到2020年全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约，推动健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制。”加强村规民约建设，有助于激发村民参与热情，增强基层发展活力，实现乡村社会治理效果，保持农村社会和谐稳定。

一、乡村治理与村规民约概述

中国是一个农业大国，乡村的稳定和发展是国家稳定有序的基础。近年来，随着城镇化的不断推进，原有的城乡二元结构问题依然存在且差距不断拉大，乡村逐渐成为我们实现全面现代化的短板，如何在人口不断向城市集中的同时避免乡村空心化并振兴乡村，成为我们必须面临的时代课题。这要求我们提高乡村治理能力，实现乡村的良法善治。

在乡村治理过程中，村规民约作为由村民自主制定和遵守的一种规章制度，以党和国家的政策法律法规为依据，体现村民共识和自治，是结合本村实际，为维护本村的社会公共道德、村风民俗、社会秩序及精神文明建设而创设的制度规范。[1]作为一种内生于村民自治共识的“软法”，它延续了传统乡规民约在维护乡村生活秩序和乡村社会生产方面的重要作用，实现了现代法律制度和国家重要政策的有机融合，是实现乡村社会稳定和经济发展的一个重要制度保障。村规民约具有两个鲜明的特征，一是村规民约的性质是村民自我管理、自我约束、自我服务的自治行为规范，村民既是规则制定的主体，同时也是遵守的主体，在村规民约的制定执行方面能够充分发挥其主观能动性；二是村规民约是在基层政府的指导和帮助下制定的行为规则，是对国家法律的有效补充，是农村社会治理中的重要手段。

二、影响村规民约在乡村治理中发挥作用的因素

村规民约在我国绝大多数农村都已经制定实施，成为乡村治理的有效方式之一，在实际生活中发挥了越来越重要的作用。在实践过程中，由于制定执行及保障机制方面存在的问题，导致部分村规民约在实施中受到影响，需要进一步的完善。

1.制定方面

从制定程序来看，村规民约作为乡村社会的契约和规范，应当结合本村的实际情况，由村民共同商讨制定，体现大多数村民的共同意志。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）明确规定了村规民约的制定程序，即由村民会议制定和修改，报乡镇政府备案。同时还要求，村民会议的召开应由本村18周岁以上村民过半或本村三分之二的群众代表参加，表决时遵循过半原则。我国农村的村规民约基本上能够按照要求的程序制定颁布，一些先进典型的村庄甚至在村民之间、村民与村委会之间反复沟通，达成共识，形成全面表达民意的村规民约，更好地实现了村民的参与感和认同感。但也有少数村在制定程序方面存在欠缺，如有的村规民约照抄照搬乡镇政府的模板，内容空泛化、同质化，缺乏针对性和可操作性；还有的村规民约由村委会成员讨论确定，缺乏村民的参与度，程序的公开性、透明性都得不到有效保证。此外，一些村规民约制定完成后的公示程序存在漏洞和欠缺，公示方式原始且不醒目，导致外出打工的农村居民很难及时对公示的村规民约进行了解和监督。

从制定内容上来看，村规民约是基于《村民委员会组织法》等法律的授权而制定的。《村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。”这意味着村规民约必须切实把握好国家法律政策与乡村风俗之间的关系，其内容只能与国家法律法规相一致，并在此基础上运用朴素的道德规范和约定俗成的规则来填补。实践中，一些村在制定内容上将社会主义核心价值观和优秀传统道德有机结合，通过订立村民契约凝聚人心，重构乡村道德，使村规民约成为农村社会治理的重要抓手，典型的例子有四川省中江县的中江经验及北京顺义红铜营村的先进做法。目前，少数村庄制定的村规民约对条款的合法性认识不足，制定的条约部分内容存在规避排斥国家法的规定，甚至与国家现有的法律法规相冲突的现象，这不仅损害国家法律制度的权威性和严肃性，也无法更好地保障村民的合法权益，极易引发各种矛盾和上访事件，给农村社会的稳定带来负面影响。如有的地方的村规民约存在重男轻女和歧视妇女倾向，规定了出嫁女不再享有父母财产的继承权、不得享有集体土地承包权及集体经济收益分红等权利；还有的村规民约超出法律法规赋予的权限，擅自规定处罚数额和处罚方式，这些条款不仅无法让村民信服，而且容易导致村民对村规民约产生抵触情绪，对乡村治理法治化起到了不良的示范效应。此外，部分村规民约内容流于形式，宣示性条款过多，缺乏操作性，不能解决实际问题，对村民大多是义务性的要求，存在着权利义务不对等的情况。[2]

2.执行方面

在村规民约执行方面，一般都约定俗成地认为应当由村委会或村干部来负责，在实践中，农村的基层党组织在执行中发挥了重要的作用，确保了村规民约在促进乡村善治方面取得显著成效，使村规民约成为村民行为的基本准则和基层矛盾化解的重要依据。但由于法律没有明确规定执行主体的条款，导致了具体执行过程中少数地方存在推诿扯皮、责任不清的现象。一方面，由于目前乡村仍然属于传统的熟人社会，少数村干部碍于情面，不愿得罪村民，执行过程中对违反村规民约的行为听之任之，不能严格执行相关条款的规定，使村规民约仅停留在纸面上，流于形式；另一方面，由于村干部的素质参差不齐，部分干部法律意识淡漠，具体执行过程中非但没有按照村规民约的规定执行，反而带头违反条约规定。甚至将一些与国家法律相冲突的村规民约条款凌驾于法律之上，执行手段和执行方式简单粗暴，在执行过程中无法服众，使村规民约的贯彻落实大打折扣。

3.监督机制方面

首先，行政监督方面，《村民委员会组织法》在村规民约方面有备案制度的规定。《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村规民约报乡、民族乡、政府备案。”这是对村规民约制定内容和程序设置的监督机制。从全国乡村治理一些先进典范中可以看到，基层政府在村规民约的制定实施中，发挥了积极的引领和推动作用，一些乡镇政府在实践中不断推动优化制定程序，完善制定内容，确保了执行效果。但在实践中，也有少数乡镇政府存在懒政和怠政现象，如有的乡镇虽然对村规民约备案了，但缺乏必要的审查和监督。部分村规民约甚至直接照抄乡镇政府所提供的样本，制定主体和监督主体重合，导致监督机制形同虚设。具体执行过程中，乡镇政府和村委会的关系更类似于上下级的隶属关系，有些村规民约实际上变成了乡镇政府代管的权力，缺乏对不合理内容纠正的动力，对村规民约的执行效果也没有专业的评估，降低了村规民约的权威性，使村规民约流于形式。

其次，在司法监督方面，司法是社会的最后一道防线，依据法理，法院有权在审理案件的过程中依照法律规定对村规民约进行附带司法审查。在实践中，部分法院对村规民约制定和执行中发生的一些超出法律规定的内容，由于缺乏具体相关的法规和制度支撑，因此纳入司法审查范围的也是少之又少，这不仅损害了村规民约的权威性和有效性，也对村民的合法权益造成损害。

最后，在民主监督方面，部分村民的维权意识也不强，缺乏对监督的认识和信心。村规民约的落实有赖于村民自觉，村民有权对村规民约的制定和执行情况进行监督，但在实践中，由于一些村民缺乏法治意识，法律素养不高，并没有能力全面行使监督权力。此外，一些村民长期在外打工，对村里的事务并不热心，当其自身权益未受侵害时，这部分人缺乏行使监督权的积极性。

三、以完善的村规民约促进乡村善治的对策建议

1.树立法治信仰，培养法治意识

基层政府要发挥指导和引领作用，大力开展普法宣传教育，提升基层干部和群众法治意识。一是通过对相关部门的法治宣传教育，提升其依法指导监督村规民约制定执行的能力。基层政府要积极学习和借鉴村规民约方面的优秀范本，并结合辖区村庄实际情况，大力推广成熟的村规民约制定实施经验。[3]如借鉴“枫桥经验”，学习四川省德阳市中江县村规民约上墙的积极成果，将好的经验和做法运用到村规民约的制定中来，并指导基层自治组织在制定和实施过程中，结合自身的具体情况，扬弃对村规民约中的不足之处，提升村规民约的制定和实施水平。二是通过丰富多彩的方式和手段，加强宣传力度，让法治思想在村民中深入人心。如通过村内宣传栏板报和村民广播的方式展开宣传，也可以针对目前村民在外打工的具体情况，通过微信公众号、微博和QQ等方式加强对外出村民的宣传力度，提高村民的认知程度。还可以通过会议和课堂的形式讲解和宣传，对村规民约的内容可以编写顺口溜、创作戏曲、小品等通俗易懂的方式让村民耳熟能详，提升村民法治素养。

2.完善村规民约的制定机制

一是规范村规民约的制定程序。民政部、中央组织部、中央政法委等发布的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》中明确提出“征集民意、拟定草案、提请审核、审议表决和备案公布”五步制定和修订程序。村规民约制定过程要充分反映民意，符合大多数村民的意愿。实际操作中可以由村委会在村民充分表达意见的基础上，最大限度地集中民意，根据本村的实际情况提出需要规范和内容，并据此草拟出草案；然后召开村民大会，对草案进行协商并最终形成确定的规则后，报乡镇政府进行备案公布。制定活动的参与主体必须是满18周岁的本村村民，村民会议应当有过半数的年满18周岁的本村村民参加，或者住户代表占总户数的三分之二以上参加，并且表决程序遵循过半原则。整个过程必须公开公正，在制定主体、表决程序和制定程序上都要做到民主合法。

二是要确保内容的合法性。《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。”村规民约的内容首先要确保不能与国家的法律法规和政策相抵触，同时，村规民约也不能只是法律和政策的翻版，还需要结合村民自治范围内的事项制定有针对性的规定。在内容上，一方面可以充分利用和吸收优秀的传统道德和治理资源，另一方面也要在规则中充分体现社会主义核心价值观。同时要注重权利和义务相结合，增强村民的认同感和参与感。要实现村规民约内容的合法性，一个重要的制度保障是完善农村法律顾问制度，目前，一村一法律顾问的制度已经在农村逐步建成。通过农村法律顾问参与规范的制定过程，并对条文内容进行把关，能够更大限度地确保村规民约制定得合法、规范。

3.健全村规民约的监督机制

村规民约并非国家法律，因此不具有法律所特有的国家强制力，要确保村规民约的有效运转，需要综合运用多种监督力量和手段推动其实行并增强执行效果。首先，在行政监督方面，目前备案审查机制还缺乏可操作性，一些地方在这个问题已经做了一些有益探索，如湖南省司法厅、湖南省民政厅印发《关于开展村规民约和居民公约法制审核的指导意见》。该意见对制定或者修订村规民约过程中，组织开展法制审核工作具体细化和规范。下一步要通过制定和完善相关法律法规，在法律层面上授予基层政府审查的权限和程序，促使其充分利用备案审查制度对村规民约制定和内容的合法性进行有效审查。其次，在司法监督方面，要完善司法合法性审查机制，将司法权与行政权有效衔接，实现保护村民合法权益的最终目的。最后，在民主监督方面，要通过完善村务监督委员会相关制度及畅通群众舆论监督途径的方式，实现村民对村规民约的监督。