黄河流域生态保护与高质量发展的意义与举措

窦玉鹏

（山东省委党校新动能研究院 山东 济南 250103）

黄河流域生态保护和高质量发展是继京津冀协同发展、长江经济带等之后的第五个关于区域经济发展动力转换的重大国家战略。黄河流域生态保护和高质量发展战略对于优化中国区域经济版图、深度融入对外开放、缩小南北经济差距、破解生态脆弱与经济发展两难命题等具有重大意义。

一、黄河流域生态保护和高质量发展基本情况

中国自古就将黄河作为重要的国家治理对象，对于黄河的治理最早可追溯到传说中的大禹治水，其后秦、汉、元、明、清等朝代都曾进行大规模的黄河治理，这些举措促进了黄河洪水防治、经济发展、生态治理等多重目标的演进发展。

黄河流经九省份，各地区在资源、发展条件、产业基础等方面差异极大。就生态而言，黄河流域包括青藏高原、黄土高原、华北平原等地理单元，在生态功能上是中国主要的生态屏障。就经济而言，黄河流域生态脆弱性对经济发展制约性强，现有的产业结构与生态保护目标存在张力，亟待以更高标准、更优模式统筹黄河流域经济、生态、社会发展。

二、黄河流域生态保护和高质量发展战略的意义

（一）以国家战略的“高位推动”形成黄河流域区域发展新格局

创新驱动、区域协调与产业升级是区域经济发展动力转换的三大支柱。从这种范畴上分析，在创新缺乏重大突破、产业升级迭代减缓的情况下，区域协调实现高质量发展已经成为我国区域经济发展动力转换中的亮点[1]，而跨省域的区域合作治理更是亮点中的亮点。黄河流域生态保护和高质量发展战略正是这种规律的集中体现。实际上从政策注意力资源配置方向看，近年来以与经济发展空间结构深刻变化有关的长江经济带发展、黄河流域等为主题的会议频繁召开。这些会议都高度关切区域中心城市及城市群构建，力图使其成为促进各类要素合理流动、高效集聚的主要空间形式，以增强区域高质量发展动力集成。

正如认知心理学家班杜拉所言：“认知因素部分地决定了外部事物是如何被评估的，它们是如何被构想的、它们是否具有长期影响力、它们有怎样的效价和效力，以及传递的信息是如何组织起来以备将来之需的。”[2]“黄河流域生态保护和高质量发展”作为抽象的国家战略系统，以“生态保护”与“高质量发展”并重的战略统筹双轴影响着我们对于沿黄省份未来发展战略框架的认知。黄河流域生态保护和高质量发展以往面临跨区域治理难题，突出表现为黄河生态保护具有极强外部性，需要规避政策执行中的“孤岛效应”以形成协同治理格局。而黄河战略的提出从战略角度进行纵向高位推动和中间层级的协调与整合，这将有效促进要素集聚与流动，形成央地之间、省市之间、部门之间的层级性治理效应和生态保护、区域发展、产业升级等多目标的整体性治理效应。

（二）资源与优势互补，纵深拓展国家经济地理主轴

纵观世界级经济地理主轴形成过程，会发现具有共性形成机制：相邻城市群规模扩大交融与区域间交通的密集，将导致相邻城市群辐射区域的接近与重合，从而进入城市群融合发展的自我强化路径，直至相邻城市群连片形成国家经济地理主轴。黄河流域生态保护和高质量发展也会遵循这个规律，将沿黄省份业已形成的城市群通过黄河流域生态保护和高质量发展战略“高位推动”实现区位、功能互补，连通国家中心城市，将城市群团聚形态形塑为长条状形态，打造中国的国家经济地理主轴。事实上，黄河流域构造国家经济地理主轴必须以交通带为依托，而黄河流域核心城市如济南、西安、郑州等可以为黄河流域形塑成为国家经济地理主轴提供有力支撑。三地辐射带动所形成的城市群经由发达的交通网络串联成资源与市场互通的区域空间，使得国家经济地理主轴以城市群聚集带形式呈现。中远期看，我国自南向北依次有珠江、长江、黄河三大河流，依托这三大河流纵深拓展，发挥战略的叠加、协同效应形成黄河流域、长江流域、粤港澳大湾区三条国家经济地理重要支撑带，将有效带动三条流域腹地经济发展。与其他两条业已形成的经济带相比，黄河流域国家经济地理主轴的特征尚不明显，亟待通过资源与优势互补，在已有交通带与经济带的基础上形成新的优势。

（三）“生态先行”倒逼高质量发展

“黄河流域生态保护和高质量发展”战略聚焦生态、经济两大主题，且将生态置于先行位置。这是因为黄河流域总体生态系统脆弱，水资源要素性短缺，原有的区域经济发展路径在汲取资源的同时，实际上忽视生态可持续的稳健性。因此，新的黄河流域发展战略要摆脱原有的路径依赖，探索生态资源、水资源、经济发展、区域协调的统筹路径，从而实现优化资源配置、规模经济与效率经济的三重实现。从这个意义上讲，黄河流域以“生态先行”倒逼高质量发展，不仅具有促进经济增长的作用，还将具有抑制生态治理成本外溢，实现区域经济协调发展的作用。

三、黄河流域生态保护和高质量发展战略实施路径

（一）顶层设计是黄河流域生态保护和高质量发展战略成功关键

顶层设计是对战略实施方向的有效建构，为特定战略的成功提供了高效的实施路径。黄河流域生态保护与高质量发展包括生态保护、经济发展、区域合作等多重治理模块。这些模块的顶层设计是黄河流域生态保护和高质量发展战略成功的关键锚点,将深刻影响战略实施的远期科学性。

1.引领区域发展新格局

在区域经济发展新格局的规划设计上，我国先后实施了西部大开发、振兴东北老工业基地等区域发展战略，目的就是以增长极、发展轴、块状经济带动区域经济协调发展，从而通过构建区域统筹的新格局产生更大的协同效应。黄河流域生态保护和高质量发展引领的区域发展新格局，可以从资源禀赋发挥、内生动力生成、外部资源嵌入三部分组成。[3]资源禀赋发挥主要是跨区域配置黄河流域的基础性资源要素，主要是通过资源的异质性互补、区域内制度资源的相互借鉴、跨区域统筹优化资源配置等方式实现。内生动力生成主要是以区域间资源要素互补性为前提，充分发挥“有效市场”与“有为政府”作用，以区域间市场化运作与资源配置激励为运作机理，从而产生区域发展新格局的内生动力。外部资源嵌入主要指规划设计者与资源分配者有意识通过规划、项目制嵌入、集中治理等方式对区域生态保护与经济高质量发展进行目标偏差校正与资源的外部嵌入调整。

2.引领更高层次对外开放

从经济地理角度看，黄河流域具备引领对亚欧大陆内陆地区进行更高层次对外开放的地理优势与交通优势，比如沿黄省份是中欧班列的主要途径地，沿黄省份与亚欧大陆内陆国家接壤，青岛作为沿黄九省的超级大港有利于提升对外开放的物流便捷水平等。[4]从国际贸易史看，与外部市场进行资源交换、信息交流、共享通道，并从中汲取经济发展所需的资源动力与市场空间，是我国经济发展及区域崛起的重要途径。因此，黄河流域需要以生态保护与高质量发展为战略基点，拓展和优化区域开放的空间布局，可通过实现跨区域的区域产业整合增强开放联动效应，并利用交通带与区域经济发展轴的协同作用，形成资源配置与市场开拓的新增长极，特别是通过扩大亚欧区域的经贸合作将黄河流域建设成面向亚欧大陆深度开放的重要枢纽。

3.打造生态保护与经济发展兼容并行的“区域治理范本”

黄河流域发展不平衡的突出特征主要表现为生态脆弱性与经济发展空间相互影响关系。如何破解生态脆弱与经济发展之间的约束显得尤为迫切，需要探索新的协调、互促机制。[5]因此黄河流域以生态保护与高质量发展为战略聚焦重点，并被赋予率先探索目标，实际上具有打造两者兼容并行关系的“区域治理范本”意义。“区域治理范本”的构建实际是以黄河流域作为统一单元进行生态保护、经济发展、区域协调的体系布局的探索，有利于区域内要素规模经济性与效率经济性的提升，从而提升生态要素、水资源要素的生产力。[6]因此黄河流域生态保护与高质量发展的实现要进行跨区域的逐层设计与布局，并将业已存在的原有区域性发展战略如环渤海经济区等统筹纳入、一体规划。

（二）渐进推进是黄河流域生态保护和高质量发展的平衡器

黄河流域生态保护和高质量发展战略在抽象意义上的战略设计转化为具体实践的过程，有赖于宏观战略指引下具体政策对宏观战略方向、实践动态发展的互动优化。这是因为黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施需要具体实践中产生的信息流为其在框架白描的基础上提供具体政策细节的筹划。战略实施是依据战略指引对具体实践所进行的改造活动，是整个战略过程中最复杂、最具变数的环节，很大程度上是因为实践环境错综复杂，与战略制定时所构建的理想状态存在差距。战略实施是由战略制定到战略落地的关键，战略的有效实施不仅取决于单单的战略实施环节，而是整个战略过程的有机镶嵌，特别是在战略制定时要做到来源于实践、高于实践。所谓来源于实践，是指具有可行性的战略规划是在对实践进行充分调研基础上，对实践抽丝剥茧地洞察机理后进行的具有前瞻性的重大走势分析；所谓高于实践，是指战略发挥实践的指引作用要注重战略制定的艺术，按照“取乎其上，得乎其中；取乎其中，得乎其下”的原则，对所制定战略进行适度拔高，以调动战略实施者的积极性，增强战略指引的有效性。从这个意义上讲，渐进推进就成为黄河流域生态保护和高质量发展的平衡器。

（三）政策试点是黄河流域生态保护和高质量发展的生成器

政策试点是对效果、路径不明确或具有重大影响的政策先行选择局部地区进行测试，然后根据测试效果评估、调整政策内容，进而在更广泛区域进行推广的政策设计机制。[7]在具体实施路径上分为自上而下的“顶层设计—试点—总结”与自下而上的“放宽约束—创新探索—总结经验”两种路径。基于黄河流域生态脆弱性对经济发展的约束，更应该设置局部地区作为“试点沙盒”，形成探索的“安全空间”。在这个安全空间内，可以对生态保护与高质量发展的制约、互促关系进行系统探索，在防范试点风险外溢的前提下，通过主动合理地探索生态保护与高质量发展的关系，为生态保护、经济高质量发展、区域协调等多重目标的实现提供更多创新性备选方案。

“试点沙盒”在具体设计上可以借鉴熊彼特的创新理论，针对黄河流域特点在将生态要素、资源要素以新经济形态、新经济模式予以结合形成高质量经济活动上进行着重探索。因为黄河流域生态保护和高质量发展的连接实际在于通过黄河流域跨域治理在更广泛的区域形成具有生态可持续的产业关联性与效率，从而实现资源配置效率的帕累托改善与区域性规模报酬递增经济和正向外部经济性。应着重提升生态资源、水资源等生产要素的动态配置效率，有力带动黄河流域经济的高质量发展。因此，黄河流域生态保护与高质量发展的“试点沙盒”应注重在规模经济与效率经济两个探索方向上着力。规模经济的探索主要包括注重跨区域的高质量经济活动构建、生态保护与经济发展多元目标外部经济性实现等。效率经济的探索主要寻求提升生态资源、水资源要素的配置效率的途径，通过政策嵌入与技术嵌入创造提升效率的结构红利性激励。

四、结语

黄河流域生态保护与高质量发展将战略重点落脚于生态与经济相互兼容支持的路径探索，契合了中国当前治理情境下“五位一体”中的两个治理目标。而路径探索与治理目标的实现需要建立在对治理工具的理解与运用基础上，因此顶层设计、渐进推进、政策试点等治理工具的嵌入设计，无论是对战略实现还是“治理范本”示范都具有重要的理论与现实意义。