总体国家安全观视域下边疆治理现代化路径构建

刘 洋

一、问题的提出

“备豫不虞，为国常道”。当前，我国已经进入实现中华民族伟大复兴中国梦的关键历史阶段，国内外形势正在经历深刻变化。面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展任务，党中央从实际出发，着力推进国家安全理论和实践的创新。2014年4月15日，习近平在中央国家安全委员会第一次会议上首次正式提出总体国家安全观，指出：“增强忧患意识，做到居安思危，是我们治党治国必须始终坚持的一个重大原则。我们党要巩固执政地位，要团结带领人民坚持和发展中国特色社会主义，保证国家安全是头等大事。”[1]党的十八大报告和十九大报告中，91次提到“安全”、22次提到“国家安全”、16次提到“风险”、12次提到“挑战”。十九大将总体国家安全观作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略进行了专门论述，并写入党章。党的十九届四中全会重申要“坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一。”[2]30可见，总体国家安全观已经成为新时代维护国家安全的指导思想之一，是党治国理政的强大思想武器。

边疆地区作为国家领土的边缘性区域和国家行使主权的最后界限，不仅是地理上的概念，还与政治、历史、文化等紧密相连。相对于内地或核心区域而言，边疆特殊的地理区位、自然条件、社会环境、经济状况、民族结构，以及文化传统，使得其与外部环境的互动更为密集、复杂、敏感，因而成为风险和挑战的汇聚之地。边疆地区的安全、稳定与发展，关乎国家的长治久安和繁荣昌盛。纵观中国历史，边疆并非一成不变的存在。历朝历代的疆域在历史发展过程中经常变更，边疆也随之发生变化。统治者为了巩固自身政权、解决边疆问题，专门制定相应的边疆政策以实现对边疆有效的管辖。中华人民共和国成立以来，中国共产党从边疆地区的实际情况出发，不断丰富执政经验，在探索和实践中逐步完善了边疆治理的理论方针与政策制度，构建了边疆地区和谐的民族关系，保障了边疆地区的社会政治稳定，促进了边疆地区的经济文化发展。

2013年，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一时代命题。党的十九大报告指出要“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”[3]33，凸显了新时代边疆地区安全稳定的重要性。党的十九届四中全会进一步对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了战略部署。“治国必治边”，置于国家治理现代化框架和语境内的边疆治理现代化，显然是一个追求现代化的理性过程，更是一项综合性的系统工程，涉及到多重维度。[4]准确把握边疆治理现代化进程中的关键维度，对于推动实现边疆治理现代化进而实现国家治理现代化至关重要。本文聚焦于总体国家安全观视域下边疆治理现代化研究，梳理总体国家安全与边疆治理现代化的关系，审视边疆治理现代化的实践路径，以期对持续深入推进边疆治理现代化有所裨益。

二、总体国家安全观与新时代边疆治理现代化

古语有云“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”。维护国家安全，既是促进边疆地区经济社会发展、实现边疆治理现代化的内在要求，也是新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

(一)总体国家安全观的主要内容

总体国家安全观是一个富有中国特色的系统性概念，它蕴含着中华优秀传统文化的基因，反映了在新的历史机遇期党中央对维护国家利益和国家安全的绝对重视。总体国家安全观关键在“总体”二字。

“总体”突出了国家安全涵盖领域的全面性。习近平指出：“坚持总体国家安全观，必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全、发展利益。”[3]24这一重大论断，深刻阐释了国家安全的内涵与外延，是超越传统安全理念的辩证、全面、系统的全新国家安全理念。

“总体”强调了国家安全的相对性和可持续性。[5]《国家安全法》总则第2条规定：“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”[6]总体国家安全观强调国家核心利益和其他重大利益保持相对安全的状态，并持续关注人民群众对安全需求的新变化、新趋势、新特点，不断回应人民群众在不同阶段的安全需求。[7]

“总体”明确了维护国家安全是全社会的责任。国家安全与每个公民息息相关，事关个人幸福、社会进步和民族复兴。[8]总体国家安全观坚持一切为了人民、一切依靠人民，要求始终在中国特色社会主义事业全局中把握国家安全，充分调动各方积极性，真正夯实国家安全的群众基础。[9]只有不断强化公民和组织的国家安全意识和责任，动员他们参与维护国家安全事务，认真履行国家安全法律义务，才能构筑坚强有力的人民防线，守护中华民族共同体及其共有精神家园。

(二)新时代边疆治理现代化的基本内涵

“边疆治理”的明确提法，较早见于1988年《中国边疆史地研究导报》中一篇名为《中国边疆史地不再是学术禁区 建国后第一次学术讨论会在京开幕》的消息。该文指出“中国边疆史地研究的内容包括中国疆域史、中国近代边界史、中国历代边疆治理与开发政策等。”[10]学术论文中“边疆治理”的提法可追溯至1995年，吴福环在《新疆大学学报(哲学社会科学版)》发表了题为《我国边疆治理制度近代化的重要举措——论新疆建省》的文章，探讨清政府1884年在新疆建省、将边疆与内地划一治理的深远影响。[11]

“边疆治理”可视作“边疆”与“治理”两个范畴的组合，“治理”是其核心。1989年，世界银行在一份报告中首次提出“治理危机”(crisis in governance)，此后“治理”概念开始在世界范围内广泛应用，治理理论成为学者们研究的热点，“全球治理”“国家治理”“社会治理”“文化治理”等术语频繁出现。英语中治理“governance”一词，源自古典拉丁文或古希腊语“引领导航”(steering)，本意为控制、引导和操纵。联合国全球治理委员会将“治理”定义为“治理是个人和公共私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”[12]这一定义强调了“治理”的过程性、协调性和持续互动性等特征。

20世纪90年代以来，治理的内涵不断丰富，多元主体参与、不同机制共建成为中西方学界诠释“治理”的基本共识。我国的“边疆治理”是指以中央和地方为主的多元治理主体，动员边疆地区的各类社会力量和各族群众的力量，为解决边疆问题、确保边疆的安全稳定和发展，运用国家权力对边疆公共事务进行管理和处置的活动及过程。其中，党和国家的主导是根本前提，边疆地区的安全、稳定和发展是核心追求，边疆地区的制度建构与法制建设是重要任务。

针对目前高校外语教师信息素养的现状，笔者对自己所在院校的大学外语教师进行了问卷调查，问卷以教师基本的信息素养，包含信息意识和基本信息知识为主要内容。此次调查共发放65份问卷，其中收回58份有效问卷，有效率89%。

新时代边疆治理现代化这一命题，可以从以下方面理解。其一，“新时代”是边疆治理现代化所存立的宏观环境与背景。党的十九大历史性地宣布中国特色社会主义进入了新时代，这个新时代是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的时代；与此同时，新时代又处于百年未有之大变局中，两者同步交织、相互激荡。在“新”与“变”中抓住机遇、应对挑战，是边疆治理现代化的重要任务。其二，新时代的边疆治理在“守住一条线(边界线)，管好一片地(边疆地区)”[13]的基础上，更加强调对边疆的建设。不同时期的边疆治理各有特点，新时代的边疆不再是国家发展的末梢，而是连通国内外的中心区域，是国家发展的关键区域和新增长极。[14]其三，边疆治理现代化是国家治理现代化的内在要求，也是边疆治理的发展方向和价值目标。[15]通常来说，现代化是一个“集大成”的概念，多被用来描述社会的政治、经济、文化等方面的进步状态。迈向现代化的边疆治理，就是指在边疆治理过程中“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”[2]5，实现治理的法治化、科学化、民主化、高效化。

(三)边疆治理现代化与国家安全紧密相连

边疆治理常与安全、发展、民族、生态等不同层面内容联系在一起，虽然主要发生和作用于边疆地区，但其后续及衍生性影响，却并不只局限在边疆这一范畴之内，不仅关系到国家主权和领土完整，还关系到国家的和谐稳定与民族的发展前途。[16]因此，立足边疆现状，构建安全与现代化的边疆，是中国共产党治理边疆的初心与使命。国家安全是边疆治理现代化的前提。构建政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、生态安全等于一体的总体国家安全体系，有效维护国家安全，既是全国各族人民的根本利益所在，也是边疆治理的核心价值追求和边疆治理现代化得以实现的保障。没有安全稳定的国际国内环境，治理就无从谈起。新时代，必须立足于边疆地区发展重要战略机遇期的大背景来谋划，“巩固平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展”[17]，不断提升防范和抵御安全风险的能力，为扎实推进边疆治理现代化创造条件。

另一方面，边疆治理现代化是国家安全的基础。边疆治理及其现代化，强调以满足人民日益增长的美好生活需要为目标导向，动员各族人民广泛参与到我国现代化进程中来，使各民族在现代化道路上携手前行，真正实现中华民族整体的充分发展。换言之，边疆治理现代化追求“发展”，而国家安全也只有建立在发展的基础上才更可靠、更可持续。所以在边疆治理现代化进程中夯实维护国家安全的根基，从源头上预防问题、化解问题，是构建边疆地区安定团结政治局面、促进边疆地区快速发展、充分发挥边疆地区战略功能的必然要求。

三、边疆治理现代化的主要挑战

边疆治理是国之大计，边疆定则国家安。中华人民共和国成立以来，我们党治理边疆取得了一系列的成就，经济、文化、社会得到长足进步。但总的来说，目前我国边疆地区的发展仍然不平衡不充分，边疆与内地各方面的差距仍然较为明显。在中华民族伟大复兴的关键历史阶段，亟需结合国内外形势，冷静分析当前推进边疆治理现代化的客观环境，为新时代稳疆固边、推进国家治理现代化提供思路。从总体国家安全角度看，当前我国边疆治理现代化仍面临一定挑战。

(一)边疆地区的安全环境发生重大变化

边疆地区独特的地缘政治环境天然的决定了边疆治理现代化的长期性、复杂性、艰巨性。就传统安全领域来说，目前，中国的边疆地区尚没有根本性的安全威胁，但并不等同于不存在安全问题。在政治安全层面的风险主要体现为边疆地区各族群众的“人心政治”，即对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国共产党的认同和对中国特色社会主义的认同。[18]

以陆地边疆为例，由于远离国家的核心区域，加之外力不足、内力不强的“历史惯力”，陆地边疆的物质基础相对薄弱、发展步伐较为迟缓，而陆地边疆的民族构成多元，各种外来政治思潮影响相对较多，可能在一定程度上对边民的认同造成困扰。部分地区正常的社会事件容易被境内外敌对势力刻意发酵、利用，滋生负面情绪，削弱政治“向心力”，从而导致更为严重的社会影响。在国土和军事安全层面，与我国边疆地区毗邻的周边国家都是西方大国拉拢或者打压的对象，其中部分国家已成为防范遏制中国的棋子和颠覆、破坏中国的前沿阵地，他们的重大政局变动和重大政策变化都会通过地缘文化和地缘经济联系传导到我国，给我国国家安全和边疆稳定带来冲击。[19]个别周边国家借助边界问题，炒作国家间矛盾分歧和不利于友好邦交的负面信息，并采取蓄意挑衅、非法越界占控等方式制造事端，严重威胁我国国家主权和领土完整。

就非传统安全领域而言，边疆地区面临的风险也不断增多，涉及范畴不断拓展，治理难度较大。一是暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力与反华势力相勾连，利用边疆地区复杂的地缘政治和人文生态环境进行渗透破坏；二是跨境毒品走私、濒危动植物走私、文物走私、稀有矿产资源走私等新型走私活动和非法移民、贩卖人口、电信诈骗等跨境犯罪问题影响边疆地区特别是边境一线的社会稳定；三是我国经济发展处于“三期叠加”(1)“三期叠加”是以习近平为总书记的党中央对当前国内经济环境的重要判断，指增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期，这一重要判断是我们制定正确经济政策的依据。参见彭向升《“新常态”下的中国宏观经济——学习习近平同志关于中国经济“新常态”的重要论述》(《现代经济探讨》2015年第4期)。阶段，边疆地区政府和市场主体在开展对外经济活动中应对危机的能力和条件欠缺，经济安全风险容易爆发。[20]四是边疆地区在应对生态安全、公共卫生等关系人民福祉的问题上，面临的形势依然相对严峻。

(二)边疆治理体系和治理能力亟需适应新时代的新要求

新时代对边疆治理提出了新的要求，不仅要去差异化、去边缘化、去封闭化，还要满足边疆地区各族群众对建设稳定边疆、法治边疆、富裕边疆、和谐边疆、美丽边疆的需要。面对新要求，当前边疆治理现代化进程中的主观制约因素主要有：

其一，治理现代化的理念有待进一步提升。未来国家治理的成效在一定程度上取决于边疆治理的效果，因而要超越内敛性、封闭性的思维，不能仅局限于“边疆”看“边疆”，以为治理只是边疆地区内部的事情，而缺乏对域外各类风险的综合研判，缺乏与周边国家进行深度互动、合作的思维。

其二，现代治理格局尚未完全形成。目前，以“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”为核心架构的多元治理主体虽然正在取代过去的一元治理结构，但边疆地区各族群众和社会组织自觉参与到治理中的程度相对较低。边疆治理中的社会参与依然存在权力来源的合法性不足、作用领域界定与责任划分模糊、主体关系不清与互动不畅等诸多问题，公共事务的多中心共治格局仍需完善。[21]

其三，边疆治理的绩效导向不够明确。政绩评价在一定程度上成为影响边疆民族地区领导干部行政的“指挥棒”，抓政绩成为他们工作的重心，难免在边疆治理现代化进程中把边疆安全放到次要位置，这样的工作定位与新时代维护总体国家安全、确保边疆稳定的要求并不完全吻合。[22]

其四，在落实边疆治理制度优势方面有所欠缺。边疆治理现代化的重中之重是把制度优势更好地转化为治理效能，而转化的关键在于执行。边疆地方党组织和政府作为推进边疆治理现代化的最重要主体，对于制度的执行能力以及执行效果，直接影响治理效能的转化。在实际工作中，边疆地方党组织和政府存在自我发展的困境，如政策制定和规划发展的前瞻性不足，吸纳和整合社会资源的力度不够，协调利益纠纷、妥善处理“群体性事件”“突发性事件”的能力不强等。

四、边疆治理现代化的路径选择

在推进边疆治理现代化的进程中，要以总体国家安全观为指导，树立现代化的治理理念，构建科学高效的治理体系，逐步提升治理能力与治理水平。

(一)树立现代化的治理理念，推动边疆治理思路的现代化转型

一般而言，理念作为行为的起点，指导着边疆治理的实践。只有解放思想、转变思路，树立起现代化的理念，边疆治理现代化才能得以顺利推进。

要继续坚持“以人民为中心”的理念不动摇。要将“以人民为中心”的价值内涵与实践动力作用于“实现中华民族伟大复兴的中国梦”这一时代进程，通过治理目的、治理主体、治理过程以及治理成果共享的人民性来实现“一个民族都不能少”的发展目标。[23]

要牢固树立法治理念。依法治国是党领导全国各族人民治理国家的基本方略。要在法治理念引导下，积极推动边疆地区的法治化建设，增强边疆治理的合法性基础；严肃国家法律法规的贯彻实施，坚决依法打击一切危害国家安全和破坏政治稳定的犯罪行为；[24]有效运用法治方式和法治手段，规范公权力的运行和公民及社会组织的参与。

要践行创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。构建开放型边疆经济，提高发展质量和效益，注重防控金融风险；大力推进生态文明建设，“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。”[25]“把绿水青山建得更美，把金山银山做得更大。”[26]

要推动边疆治理视野和思路的全球化。要走向周边、走向世界，从全球治理和命运共同体的角度重新思考边疆的定位，充分借鉴世界各国在边疆治理中的成功经验；加强国家间合作，通过“安全风险共担、安全体系共建、安全产品供给、安全节点共筑”[27]等方式，共同应对威胁与挑战，共享安全。

(二)构建现代化的治理体系，加强边疆治理主体的现代化建设

边疆治理现代化的实践中，既要构建现代化的治理体系，实现多元治理主体共建共治共享，也要加强治理主体的现代化建设，不断提升治理能力与治理水平。边疆治理体系的现代化，是边疆治理现代化的制度和组织保障。

边疆治理事务涉及政治、经济、文化、社会、民族、宗教等多重维度，要加强国家层面的顶层设计，有机整合资源，纵向构建由中央政府、地方政府、基层社会组成的治理主体。横向构建由不同行政区域、不同部门组成的协作治理机制，明确职责、充分授权，不断优化治理网络，提升治理效率。要在党委领导、政府负责的前提下，鼓励群众和各种社会力量、社会组织积极参与到治理中来，建立边疆治理的多元主体结构，同时合理界定各治理主体的权利义务、参与方式、作用边界，形成边疆治理的合力，打造边疆治理现代化的协同共治新格局。此外，还要在制度建设上下工夫，“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项。”[2]5

只有实现边疆治理能力的现代化，才能充分发挥治理边疆体系的效能。加强党和政府的现代化建设，努力提高党的执政水平。具体方式为：一是加强党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设，深化党内民主与监督机制，增强党员领导干部的学习本领、工作本领、创新本领、斗争本领，提升边疆地区基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力。二是根据边疆地区的实际情况，把握改革、发展与稳定大局，提高党和政府的执行能力、整合能力、公共服务能力和解决问题的能力，增强政府公信力。具体工作要正确区分敌我矛盾与人民内部矛盾，注重刚性治理与柔性治理相结合。三是采取生态建党、科学建党和民主建党、依法建党的复合模式，积极协调和吸纳各方面的资源，完善党政关系、党际关系和党法关系。[28]四是统筹机构设置、人员配备、政策设计、运作模式、激励机制和技术应用，增强系统性、协同性和科学性，制定出将制度转化为治理效能的科学评价标准。[29]

(三)铸牢中华民族共同体意识，强化边疆治理的“心”防线

在2014年中央民族工作会议上，习近平首次提出“积极培养中华民族共同体意识”，随后在中央第二次新疆工作座谈会和中央第六次西藏工作座谈会上分别提出“牢固树立中华民族共同体意识”“积极培育中华民族共同体意识”，再到党的十九大把“铸牢中华民族共同体意识”写入党章，为新时代做好民族工作、推进边疆治理现代化指明了方向。

一般意义上，中华民族共同体意识就是指中华人民共和国国民在感知彼此生存发展的共性条件与共同命运的社会历史基础上，所具有的共善价值规范与凝聚复兴意愿。[30]具体到边疆地区，主要聚焦于各族群众对“中华民族”这一共有身份的认同意识。对于边疆治理现代化来说，中华民族共同体的建设是必不可少的内容。铸牢中华民族共同体意识，强化边疆治理的“心”防线，可以为边疆治理注入强大思想动力，有助于国家认同与民族认同的融合；可以促进边疆各族群众守望相助、和衷共济，共同建设共有精神家园；可以有效抵御边疆安全风险，维护祖国统一、边疆稳定。

铸牢中华民族共同体意识，要从以下几方面发力：一是全面落实党的民族政策，保障少数民族的合法权益，促进各民族的交往交流交融，让各族群众充分感受到中华民族大家庭的温暖。[31]二是深化民族团结进步教育，增强社会主义核心价值观在边疆地区的引领力，增强各族群众的“五个认同”意识。三是大力推动边疆地区经济发展，依托“一带一路”倡议和“兴边富民行动”，充分发挥边疆区位优势，夯实铸牢中华民族共同体意识的物质基础。

结 语

边疆是国家的边疆，更是人民的边疆。边疆治理水平的高低，直接影响着国家实力的消长和人心向背。新的历史时期，只有在国家治理中给予边疆治理高度关注，坚持总体国家安全观的框架思路，找到边疆治理中的薄弱环节，有针对性地寻找解决办法，才能真正提高边疆治理效能。

2020年8月至9月，习近平分别在第七次中央西藏工作座谈会和第三次中央新疆工作座谈会上全面阐释了新时代党的治藏方略、治疆方略，为推进边疆治理现代化提供了根本遵循。边疆治理现代化注定是一个漫长的过程，我们要从安全出发而超越安全，不断稳边固边、富民强边，寻求边疆稳定与进步的共生；要始终以人民至上为准则，注重软治理与硬治理相结合、族际治理与区域治理相结合、宏观治理与微观治理相结合；要绵绵用力，久久为功，坚持多管齐下、综合施策，切实推动边疆地区跨越式发展。