价值、路径、成效：居民参与和城市基层社会治理的逻辑理路

欧阳丽

城市基层社会治理是国家治理体系的重要构成部分，也是城市社会治理的落脚点和基石，是国家治理体系的重要构成部分，是实现国家社会繁荣稳定，持续发展的决定性因素之一。我国城市基层社会治理经历了单位管理、街道—居委会管理以及社区治理三个不同的发展阶段。在这一发展进程中，城市基层社会治理呈现出政府职能逐步缩小，社会力量参与不断扩大的态势。在城市基层社会治理的多元主体中，城市居民以个人或群体的形式广泛参与基层公共事务和公益事业，对于“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”[1]，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[2]，“打造共建共治共享的社会治理格局”[3]具有重要的意义和作用。

一、居民参与和城市基层社会治理的价值契合

20世纪90年代以来，治理理念在全球范围内广泛兴起并得以迅速发展，与此同时，在中国共产党和中央政府的领导下，我国经济、政治、文化、社会等各个领域的一整套紧密相连、相互协调的体制、机制、法律法规等国家治理体系正在有序重建。城市基层社会治理是国家治理体系的重要构成部分和基础支撑，以城市社区治理为基本形式，一方面，在价值取向层面，社区居民在城市治理中占据着主体地位，以社区居民为中心是城市基层社会治理的根本价值取向；另一方面，人的自由、全面和共同发展，民主、人民权利的充分保障，以及社会主义现代化、中华民族伟大复兴的实现，无一不与城市居民积极参与社会治理紧密相关。居民参与是城市基层社会治理的重要制度、途径和方法，就价值层面而言，居民参与和城市基层社会治理高度契合。

2015年12月，时隔37年重启的中央城市工作会议指出：“我国城市发展已经进入新的发展时期”，“城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎”，“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。”[4]中央城市工作会议再一次明确了城市工作要服务于人民的核心指导思想和根本工作原则，也奠定了人民在城市基层社会治理中的主体地位，解决了城市基层社会治理工作“为谁治理”和“朝什么方向治理”的价值问题。城市基层社会治理就要以坚持以人民为中心，满足城市居民的生产生活的新需要，解决好城市居民在生产生活中遇到的各种问题，回应城市居民对美好生活的新向往和新要求。

在城市基层社会治理中，城市居民主体地位的有效实现，单纯依靠政府自上而下的管理是难以实现的，城市居民的意愿、主张和社会诉求在与自身利益密切相关的社会公共事务处理中得到表达，需要在相关城市基层社会公共事务决策中拥有选择的权力，能够对城市公共事务的处理发挥其影响作用，而这一切的实现有赖于城市基层管理向城市基层社会治理的转变。斯特拉斯克莱德大学政府系政治学教授格里·斯托克认为：“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或许可。‘治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加，而是多种统治过程和互相影响的行为体的互动带来的结果’。”可见在组织框架上，“治理出自政府，但又不限于政府”[5]，还与“广大范围的众多社会势力”有关。由此公共部门、私人机构以及公民个人都是城市社会实现治理、推动城市社会进步和发展的主体。城市居民作为城市基层公共事务管理主体参与城市基层公共事务管理，是实现城市基层社会治理的前提和基础。

继城市社会单位管理、街道—居委会管理体制后，城市基层管理体制改革开始强化社区功能，我国城市基层管理体制由此全面转型到社区管理时期。在社区管理发展阶段，城市社区不仅成为城市大多数居民生活和居住的主要形式，而且也为城市居民参与社会公共事务管理提供了良好的空间和载体。而与居民参与社区事务管理的日益扩大相伴随的，是城市基层管理重心的进一步下移，城市居民在基层社会治理中的主体地位得以进一步确立和保障，为其进一步发展提供了重要的推动作用。

20世纪70年代以来，伴随着“新公共行政”运动以及“新公共服务理论”的兴起与发展，公共行政“经济”“效率”传统核心价值为“平等”“社会公平”“民主”所代替，平等、社会公平、民主成为公共行政管理活动追求的目标。作为国家治理重要组成部分的城市基层社会治理，由于其目标和利益的多元发展，对社会公平和民主的追求也必然是其核心价值取向。城市基层社会治理对平等、民主、社会公平的追求必然离不开城市居民的参与，从本质上说民主就是多数人的统治，“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员参与决策”，“民主的广度是数量问题，决定于受政策影响的社会成员中实际或可能参与决策的比率”[6]12，“民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确定的，而民主的深度则是由参与者参与时是否充分，是由参与的性质来确定的。”[6]21由此可见，广泛而充分的居民参与，与城市基层社会治理存在着根本的价值契合，对城市基层社会治理的实现具有显著的正向功能。

二、居民参与是城市基层社会治理的路径选择

改革开放以来，城市社会和居民生产生活环境发生了根本变化。国企、所有制结构、管理体制以及分配制度等方面的经济体制改革举措为城市经济发展注入了强大的生命力，城市经济面貌发生了根本性改变，不仅城市经济增长迅速，经济成分和居民就业方式也迅速实现了多样化发展，城市社会市场繁荣，流通活跃，城市居民收入不断提高。与经济体制改革相伴随，我国的政治体制和行政体制改革也在不断发展和深化，人民代表大会制度、共产党领导的多党合作制度、政治协商制度及基层群众自治制度等政治制度不断完善，以转变政府职能为核心的行政管理体制改革，使政府微观事务管理职能大大减少，宏观调控能力不断增强，有效地协调了政企关系和政社关系，为社会力量在社会公共事务管理活动中发挥作用创造了条件。

在经济文明和政治文明不断发展的基础上，城市社会层面也发生了巨大的变化。由于城市经济成分以及就业方式的多样化发展，传统由单位承担的对城市居民的管理职能转归于社会，由街道办事处和居委会等城市基层管理机构进行管理。街道办事处作为城市基层政府的派出机关，对辖区事务承担行政管理职能，具有浓重的“行政色彩”，权责配置不清，职能范围界定不明确，工作方式单一等问题，造成工作量大、疲于应付、服务不足的困难局面，使社区公共事务管理成本过高，效率低下。在街道办事处领导下的群众自治组织——居民委员会也带有浓厚的“行政化”色彩，自治的功能十分有限。而与之形成鲜明对比的是，经济文明和政治文明大大改变和提高了城市居民生产、生活方式和水平的同时，也催生了城市居民对生产生活更高层次、更多样化也更为复杂的现实需求。集权、等级等观念逐渐式微，民主、法制等观念日渐深入人心，对于和自身生产生活息息相关的社会公共事务管理，城市居民有了更多样化和更高程度的诉求。

“行政色彩”浓重的城市街居制管理体制效能的有限性与城市居民对基层公共事务管理诉求不断扩大和提升的现实矛盾，迫切呼唤城市基层管理向治理的转变，即充分发挥社会力量，扩大城市居民对基层社会治理的参与度，使他们的意愿和诉求，诸如社区卫生、安全、消防、房屋改建、教育、环境污染等和居民切身利益密切相关的实际矛盾和问题，能够直接得以表达和有效解决，这不仅可以为政府行政政策的制定提供更多、更符合现实的可靠信息，提升行政政策的科学化水平，更能够使城市居民享有更多、更好的公共产品和服务，从而增进其对政府的理解和信任，提高其获得感、归属感和幸福感，从而促进城市社会的稳定和发展。正如党的十九届四中全会所指出的，要“通过完善制度保证人民在国家治理中的主体地位”，要让群众参与社会治理，贡献社会治理成果，基层社会治理“人人有责、人人尽责、人人享有”[3]，居民参与是城市基层社会治理必然依赖的路径选择。

三、居民参与提升城市基层社会治理有效性

有效性，可以简单地将其理解为完成某项活动以及实现该活动预期结果，达成其目标的程度。对于城市基层社会治理而言，有效性指的是人们在进行城市基层治社会治理活动中，对城市基层社会治理所预期的结果的显现程度及预期目标的实现程度，居民参与是城市基层社会治理有效性提升的至关重要的影响因素。

从理论层面分析，善治，是实现公共利益最大化的社会管理过程，“‘参与’是善治的一个本质特征，并深刻地影响着善治其他要素的实现程度。没有‘参与’就谈不上‘善治’。”[7]广泛而最大限度的居民参与，可以将城市居民从政府管理的被动对象转化为城市基层社会治理的责任主体和行动主体，在其积极城市基层社会治理活动中，形成其对社会生活的归属感、认同感，以及对社会治理的责任感和使命感。也可以培养其在社会生活当中的公平意识、正义意识、参与意识、公德意识和法律意识等良好的公民意识，塑造其自觉遵守城市社会共同生活中的行为准则和规范的公共精神，由此建立起成熟完善的、有自治能力的公民社会，也才能为城市基层社会治理有效性的提升奠定强有力的支撑。

城市基层社会是由每一个公民个体共同组成的共同体，广泛而充分的居民参与是“使社会治理成为亿万人民参与的生动实践，真正让人民群众成为社会治理的最广参与者、最大受益者、最终评判者，有效推进社会治理体系和治理能力现代化，保持社会稳定、维护国家安全”[8]的关键所在。实践表明，在社区居民代表的积极组织和引领下，居民参与程度较高的社区治理活动中，公众愿景和居民诉求可以更好地表达，就某一治理问题也可以迅速有效地形成一致意见，更可以获得更多的资源支持和帮助，从而使社区治理生活更有效率和效果。反之，城市基层社会治理活动则难以有效的实现。

居民参与与城市基层社会治理的价值契合，使其成为城市基层社会治理必然的路径选择，与此同时，居民参与也是城市基层社会治理成效性提升的重要影响因素。城市基层社会治理，离不开广泛而有效的居民参与，城市基层社会治理经验积淀的历史逻辑，参与与善治的理论逻辑及当前我国城市基层社会治理问题导向的实践逻辑构成了其形成和发展的内在理路。