“五社联动”参与城市多民族互嵌社区治理：框架选择、实施路径与逻辑创新

赵东海 魏 霞

引 言

继十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”后，党在第十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，再次强调坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定，维护国家安全。[1]十九届五中全会进一步明确“完善社会治理体系，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动”[2]，社会治理相关研究日趋热烈。尤其随着全国人口流动的持续增强，“多民族互嵌”已成为城市社区常态，探讨多民族互嵌社区“五社联动”的实施机制，为社会治理研究提供路径参考，意义重大。

一、社区治理变迁与“五社联动”的提出

我国传统社区是以血缘和地缘为纽带的共同体，个体置于血缘关系和邻里内部。一般在“某一空间与一个亲密的初级关系圈成为传统的社区意向”[3]191，居民间同质性强、初级关系占优势。工业化、城市化社会初期，城市社区以业缘关系为基本纽带。业缘在社区治理中发挥着举足轻重的中介作用，在维系社区居民情感和日常互动的同时，降低了基层社会治理的成本。进入20世纪90年代，随着城市化进程的加速，商品房时代来临，社区的血缘、地缘和业缘纽带先后断裂，“个体化”“异质性”“陌生化”成为城市社区的主要特征，初级社会关系不再等同于邻里、同事，多元因素不断增加。居民日常交往不再受限于血缘、地缘关系，开始获得与更大群体互动的机会，他们根据经济地位、兴趣爱好、文化符号逐渐形成不同的社会网络及利益群体、亚文化群体。社区逐渐失去了原有的凝聚力，影响治理效果的元素多元且差异明显，基层社会治理成本增加。

传统社区用道德约束初级社会群体的行为，其前提是群体间互相熟悉且信任。但城市生活独特之处在于涉及与大量陌生人之间的互动，[3]89这种互动过程如果取得信任就需要可以影响到双方的第三方因素存在。在我国由社区居委会担任第三方因素，通过社区建设增进陌生关系的互动、合作，增强社区凝聚力，降低社区异质性所带来的治理困难与社会风险。为此，我国在社区建设的探索中形成了一定代表性的地区模式，如从基层政权入手搞好城市社区组织建设的“沈阳模式”；体现“小政府、大社会”的“江汉模式”；用社区服务带动社区建设的“广州模式”等。[4]这些模式共同的目标是由社区作为基本载体，服务居民，建设和谐社会，推动城市社会发展。但社区居委会承担行政和服务双重重任，人员有限，服务职能大打折扣。因此，社会工作作为提供专业社会服务的职业，在社区治理中日益扮演重要角色，得到较快发展。

近些年，学界对社区、社会工作者和社会组织之间共同合作作用社区治理的讨论主要集中在“三社联动”，大多聚焦于“三社”协同、社会工作的角色及治理路径的探索思考。经验研究结论大多表明，“三社联动”中普遍存在“名实分离”等现象，联动效果不理想。[5]继而在实践层面出现主体更为多元、互动更为全面的“五社联动”新提法。2012年，广东在改革基层管理体制中，探索了“社区建设、社会组织、社会工作、社会救助、社会福利”的“五社联动”机制。[6]2019年，又提出了包括“社区、社会组织、专业社工人才、社区企业、社区基金”在内的“五社联动”，以期营造共建共治共享的社会治理格局。

目前，民政部门所提出的“五社联动”，通常指在社会工作参与社区治理的框架下，探索“社区、社会工作者、社区社会组织、社区志愿者、社区公益慈善资源”五大要素的联动，旨在加强社区建设、搭建基层服务平台、增强基层服务人才实力、激发社会组织活力、有效整合社会资源和调动社会力量，用联动协同的思维来探索共享发展核心价值，进一步推动共享发展理念的实现。[7]学界现有关于“五社联动”的研究主要集中在湖北地区“五社联动”的实证反思，聚焦主题多从共建共治共享的理念出发，探讨“五位一体”的联动机制及“五社”形成合力的路径，以期完善基层社会治理模式的建构。

二、城市多民族互嵌社区特征及治理困境

社区作为“占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群的汇集”[8]，成员构成日趋多元复杂。根据第七次人口普查数据，2020年我国有流动人口3.76亿人，(1)数据来源为国家统计局《第七次全国人口普查公报(第七号)——城乡人口和流动人口情况》，参见网址：http:∥www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817700.html，2021年5月11日。各民族人口迁徙、流动活跃，适应城市生活后，流动性逐渐降低，定居意愿增强，人口集聚效应显现，多民族“共居”局面成为城市社区常态。多民族社区因其构成的多元性、文化的差异性、需求的多样性等特征对社区治理精细化程度提出更高要求，促进各民族交往交流交融，构建城市多民族互嵌社区成为发展必然。“各民族相互嵌入的社区环境可以为民族交往交流交融提供空间基础。”[9]“互嵌”格局不仅可以保障各民族居民在生活、工作中的信息流通和生产经营渠道的多样化，切实提升物质生活水平，而且可以增进民族团结、推动社会和谐进步。因此，积极构建互嵌式社会结构和社区环境成为城市民族工作的基本着力点。[10]鉴于城市多民族互嵌社区在人口构成、文化来源等层面与其他社区有所差别，社区治理需要聚焦处理日益增多的社会生活细节，[11]在具体实践中仍然存在一定的治理困境。

(一)社会和市场参与度较低

与其他社区的基层社会治理一样，城市多民族互嵌社区在社会治理中也存在非政治主体对政治主体的依赖性强、治理体系的民主性和抗风险能力较弱等现状。在社会治理创新中经常体现为党委政府主位、公众参与缺位和专家主体错位的“悬浮式”社会治理特征。[12]社会治理的核心内涵是多元主体共同参与社区建设实践，在多民族互嵌社区的社会治理中，往往“形式”大于“内涵”，多以政治主体为主导力量，治理行动无法深入社区基层社会内部，社会和市场的参与度较低，“悬浮”于基层社会治理之上。[13]111

从实践层面来看，基层政府对社会组织和社会成员采取自上而下的任务下达、政治动员模式，降低了社会力量的主动参与意愿。在一般事务与特殊事务的具体工作开展中，公众参与表现多为动员型和配合型，自发、主动参与其中的相对较少，“政社结合”的协同度水平较低。学界以往的相关研究希望通过引入协商民主，重视群众和社会力量的主体性，打破政治主体与非政治主体的非对称格局，但对群众和社会力量的引导路径和内生动力讨论不足，尤其在城市多民族互嵌社区治理背景下，如何调动社会力量参与，并将不同参与成员的优势转换为社区建设中不可或缺的民间力量，是未来多民族社区治理之中亟需关注的焦点主题之一。

(二)社区自治内生力不足

城市多民族互嵌社区的基层社会治理离不开基层社会组织和群众的“自治”。在现实的社会治理中，一方面，基层社会已有的社会组织大多过分依赖政府购买项目，使得社会组织携带了一定的官办和行政化色彩。还有一些社会组织“有名无实”，如社区中以“协会”形式存在的各式自娱自乐型社会组织，不承担项目也不开展活动，缺乏实际的服务社区能力。另一方面，社区自治的内生能力缺乏，体现在多数情况下社会治理是政府的单向度行为，基层社会组织和多民族群众的作用无法得到充分发挥。这种情况与社会组织缺乏市场开拓能力有关，也与社会组织的专业性、供给服务的切实性及社会组织与社区的结合程度密切相关。居民自治很难实现居民个体全方位参与社区建设和社会治理，但通过社会组织实现居民自治是基层社会治理现代化的有效途径。显然，我国城市多民族互嵌社区从社会组织培育到组织的参与能力，都无法打通居民个体到社区治理之间的双向互动通道，社区治理及发展的内生力量明显不足。城市多民族互嵌社区在社会组织的培育中，更需要关注社区人口结构及文化、需求的多元性，以社会组织为基本载体，建立多民族群体共同参与的成熟高效协同运行机制，实现多民族互嵌社区治理体系创新和治理能力现代化。

(三)居民缺乏“互助”精神

随着城市化的迅速发展，城市“软实力”显著提升，政府为满足居民的内在需求，对基层社会文化建设的关注与投入日趋丰富，社区“公助”能力逐步增强。但“由农村迁入城市的市民，与其宗族、祖产、祠堂所在的故乡保持着千丝万缕的联系，也就是说，和他出生的村庄保持着所有礼仪和人际上的重要联系。”[14]城市多民族社区的居民与固有社会网络联系紧密，遇到无法解决的问题或困难，习惯求助于传统的固有社会网络，宁愿舍近求远的“自助”，也不愿依托社区平台寻得“互助”，无法在社区环境中获得归属感。

正是由于城市多民族互嵌社区人口的流动性、暂时性所造成的民族成份增多、文化差异明显，在一定程度上强化了居民间的沟通困难和关系冷漠，无法建立根植于熟人社会的“互助”情感联系。相较于一般社区，城市多民族互嵌社区的“互助”精神需要特别的建立和培育，如多种文体活动的丰富开展、不同民族群体困难的精准解决、不同类型社会服务项目的购买实施等，在语言沟通、日常交往、经济合作等方面，帮助不同民族成员实现积极的交往交流交融，在社区中形成“我们”的共同体意识，积极培育居民的“互助”合作精神，进而提升社区的认同感和凝聚力。

三、“五社联动”在城市多民族互嵌社区的实施路径

城市基层治理的主体是社区组织与居民自治。现代社区中，居民普遍冷漠，对社区事务缺乏热情。人口的异质性、缺乏归属感且可以自由流动，组成群体的成员通常变化很快，[15]导致社区居民群体难以产生领袖和权威，增加了城市基层社会治理的困难。“五社联动”通过“社区、社会工作者、社区社会组织、社区志愿者、社区公益慈善资源”之间“互联”，增强社区人口的互动互助，培养不同民族居民的共同体精神，增进各民族居民的交往交流交融，实现多民族社会的全方位嵌入，铸牢中华民族共同体意识。具体实践路径以党建引领为前提，充分发挥社会工作的专业性，调动社区志愿者和公益慈善资源的广泛参与，进而营建城市多民族互嵌社区的和谐发展空间。

(一)党建引领——发挥基层党组织的先锋作用

习近平在党的十九大报告中指出“我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[16]随着我国社会主要矛盾的转化，在社区异质性增加的情况下，增强共产党员示范和凝聚作用，发挥基层社区党组织的领导作用，从个人出发，从小事着手，党建引领基层社区治理与建设成为必然。正如费孝通先生提出的那样，“我们要研究居民在经济上已经自立，社会生活中开始初步自理的情况下，如何改进和完善居民区党组织对各类社区组织的领导方式和工作方式，如何充分发挥社区共产党员的示范和凝聚作用，如何在尊重居民的意愿和要求的同时，促成全社区互相合作协力安排共同生活的格局，建设起多样化的、充满生机活力的、以群众自我管理为主的新型社区。”[17]

“五社联动”从项目推动到资金配给均由党和政府主导，其“政府主导”特征要求在具体实施中要以党建引领为基本前提。党组织在基层社会中威信高、影响大，群众基础牢固。党建引领下“五社联动”模式在实践中更容易得到居民的信任和配合，提升“五社联动”的效果。同时，共产党员是社区志愿者队伍的重要领导者和参与者，既了解居民需求，也容易调动各方资源配合，能够切实解决居民问题。在社区党组织领导下，涉及居民需求和服务的问题，由党员带头参与配合，在社会工作专业指导下开展，贯彻发扬党组织全心全意为人民群众服务的精神，必然能够跨越族群和文化边界，促进社区不同群体的互动协作及社区治理的良性发展。

(二)发挥社会工作者在社会组织中的专业优势

“五社联动”是以公共投资为主围绕社会利益展开的多方互动，其追求社会发展中的“政社合作”，是基层民主和社会治理现代化的重要表现形式。实现社会利益最大化在于找准问题和需求的同时，对症下药、标本兼治。其中，评估社会问题并提供合适的解决策略正是社会工作的专业价值所在。因此，“五社联动”作为社会治理和社区工作的方式，需要社会工作者高效发挥专业的指导作用。

传统基层社会治理模式中，社区居委会发挥了不可或缺的作用，不遗余力地解决居民问题和需求。但社区居委会行政工作较多，服务“内卷化”特征明显，如服务对象单一、服务重复性强、创新工作内容较少、解决问题和满足需求欠缺导向性等。“五社联动”机制中，社会组织和社会工作者作为政府的委托方，除具备一定资金保障，具体工作中的人力、物力及相关资源链接渠道、方式均可获得保障。多方联动可将社区的现状与未来、宏观与微观等方面进行通盘统筹规划，专业的社会工作理念与方式将提升社区治理成效，保证社区良性运行与发展。

在城市多民族互嵌社区中，人文生态多样性决定了居民问题和需求的多元。社会工作者在“五社联动”中发挥专业优势，在工作中实现接纳、尊重、非评判等价值伦理积极植入，做好组织者、协调者、沟通者、服务提供者及资源链接者，进行社区具体项目策划时，以法律为依据，充分考虑不同民族居民的合理需求。城市多民族互嵌社区治理将依托“五社联动”平台，充分发挥社会组织与社会工作的政府“委托人”与居民“代言人”双重角色，上情下达、下情上传，为不同民族群体提供专业、精准的服务，提高社区不同居民的幸福感、获得感和归属感。

(三)调动社区志愿者和公益慈善资源的广泛参与

我国城市社区治理是逐层建立的垂直社会管理体系，随着治理主体的下移和治理的多元化，志愿者组织在社区治理中获得深入发展，志愿活动填补了政府在社区“一元”管理的空白。[18]“三社联动”中尽管没有提到志愿者，但在具体项目实践中，志愿者发挥了不可或缺的作用。“五社联动”在党的领导和社会工作专业指导下，调动社区资源，为社区居民提供扶贫、济困、助学、助医、养老、家政、创业、环保、妇女儿童保护、未成年人关爱等多样而具体服务。这些服务需要“专业”“资金”，更需要“人才”“人员”。只有“社工出专业出方案，义工出人出服务”的“双工”结合才能保障社区服务有序开展。

志愿者是“五社联动”的重要参与者和行动者。由于城市多民族互嵌社区内不同民族居民在语言、文化等方面的适应性有所差异，需要不同民族志愿者共同发挥服务优势，与社会工作者一同配合“五社联动”的机制运行与项目开展。社区内不同民族志愿者共同参与“五社联动”，是社区居民自治的表现，也是服务不同民族居民，促进其城市适应的重要渠道。

社会的进步有赖于道德感和责任感的增长，公益慈善是道德感和责任感发挥的有效途径。公益慈善资源作为政府职能的补充，能够保证“五社联动”参与方的广泛性和服务的持续性。公益慈善的价值观与社会工作、志愿服务的价值理念相辅相成，可以实现在联动中的深度配合。创立于19世纪末的英国“汤恩比馆”、美国“赫尔馆”均以公益慈善的形式，为多族群社区的社会交往和不同族裔人口的城市适应做出贡献。直至今日，这些以“睦邻”为目的的社区工作和公益慈善依然得到广泛认可，其所发挥的“促和谐”“增团结”“凝力量”等功能，在多民族互嵌社区治理过程中值得借鉴。

四、“五社联动”参与城市多民族互嵌社区治理的思路创新

“五社联动”参与城市多民族互嵌社区治理，注重培育居民“共同体”精神，注重服务方式的多样性及服务目标和价值的一体性，营建多民族共建共治共享的社会治理格局。

(一)培育多民族互嵌社区的“共同体”精神

社区作为社会产物，其空间生产源于居民的创造。随着社会从经济福利型向环境福利型的时代过渡，社区服务不仅包括照顾弱势，也包括改善环境将其变得富有生气。[19]多民族居民是社区的重要人力资源，是社区服务志愿者，也是改善环境和建设共同体的主体。在培育城市多民族互嵌社区的“共同体”精神过程中，通过加强各民族交往交流交融，可以增进各民族居民建立共同利益、共同需求、共同文化的关联，培养“互助”和“公共”精神，分享社区建设“共同”成果，促进多民族社区的和谐有序发展。

“五社联动”正是以社区为基础，以社会工作者、社区社会组织、社区志愿者、社区公益慈善资源等多方协同、服务高效、共同参与的运行模式，服务居民生活、化解社区纠纷、解决治理难题，增进社区各民族成员感情互动，构建城市多民族互嵌社区精神“共同体”。

(二)注重服务方式多样化与价值认同一体化。

社会治理通过协同社会力量提升治理能力，是社会和谐有序运行的基础，更是持续满足公众对公共服务和社会发展需求的过程。由于传统自上而下的社会管理模式正向现代多元主体参与的社会治理模式转变，社会组织和社会工作都处于发展阶段，城市多民族互嵌社区治理在服务理念、服务方式、服务目标上存在明显不足，无法满足多民族成员服务需求的多元化、差异化特征。“五社联动”在社区的深入实践，将实现真正意义上的“政社结合”，调动并发挥不同社会因子、组织及群体的最大优势，注重服务方式多样化、服务目标精细化，以服务公共利益为出发点，在社区建设中各尽其能，帮助个人及群体，实现社区良性治理。

基层社会治理作为国家治理体系的重要组成部分，其效果将对国家治理体系建设产生重大影响。“五社联动”参与城市多民族互嵌社区治理，将关注国家与社区、中华民族和多民族的次序和秩序，追求国家认同和中华民族认同的最高层次。城市多民族互嵌社区治理面临着多民族人口迁移、不同民族关系、民族生产生活方式转变等问题，具体实践中要将治理理念与引导方向置于国家总体治理框架之下，将个体利益与集体利益、地方利益与国家利益保持一致，实现对伟大祖国的认同，对中华民族的认同，对中华文化的认同，对中国共产党的认同，对中国特色社会主义的认同，保证社会治理中不同群体的价值认同一体化。

(三)构建多民族共建共治共享的社会治理

社会政策能够体现执政党的社会合法性、促进社会管理体制的改革、保证市场经济的有效运作、推动社会的发展、增加人民的福祉，进而实现社会的善治。社会的善治能够整合公众的信仰和社会价值、促进认同型社会的建构并由此让公众共同把握社会发展的方向、提升社会的公平性与和谐度，推动经济社会的迅速发展。[13]109-115良好的政府取决于在经济、社会、环境和其他领域做出良好决策的能力。“五社联动”是政府在社会领域做出的决策，政府的管理能力、组织能力、问责机制都是“联动”的重要保障，也是政府善治善政的重要体现。社会工作者专业性的发挥，社会组织在保障治理公平中的作用，社区志愿者的参与和积极性的发扬，公益慈善资源的补充都是提高基层社会治理，为城市多民族互嵌社区创造凝聚力的基本条件。

党的十九大报告强调“打造共建共治共享的社会治理格局”，“共建共治共享”社会治理格局为新时代城市多民族互嵌社区社会治理提供了新思维，实现了基层社会治理从“力治”“柔治”等单主体治理到“共治”的多主体治理的跨越式转变。[20]“共治”体现的核心思想是人民本位、以人为本的治理，最终目标是实现“善治”，满足人民对美好生活的需求，提升人民获得感、满足感、幸福感。“五社联动”是“共建共治共享”社会治理的重要表现形式，作为社会治理中的一种积极“共建”“共治”方式，“联动”主体主要来源于社区，以多方参与合作的形式，共同服务社区居民多元化需求，谋求资源、利益、成果的“共享”，使社区充满活力又保持良好秩序，最终搭建多民族互嵌社区居民自治的实践平台。

结 语

“五社联动”的基本思路是“政社结合”进行社区建设，发挥和夯实“社会”在治理中的主体作用。“五社联动”能够体现基层社会治理现代化和社会治理体系创新，目前尚在推广阶段。但遵循较为普及的“三社联动”经验，“五社联动”可以有针对性地规避“联动”过程不充分、资源使用不合理、治理效果不理想等不足，充分发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。