共建共治加快城镇老旧小区改造，着力推进以人为核心的城镇化

姜 玲

(中央财经大学 政府管理学院， 北京 100081)

党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)，指出要继续“推进以人为核心的新型城镇化”，为“十四五”及未来一段时期新型城镇化工作指明了前进方向，提出“实施城市更新行动”“加强城镇老旧小区改造和社区建设”等重要任务。

城镇老旧小区改造的主要对象是2000年以前建成的老旧小区，现存约有22万个①。城镇老旧小区改造不仅是建设城市成为高品质生活空间②的重要抓手，更是一项重大的民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义③。“十四五”时期亟需加快满足城镇老旧小区改造需求，加快形成合理共担机制与长效机制，提升人民群众满意度和受益程度，提高改造质量、财政资金使用效率，助推城镇综合承载能力和居住生活品质实现跨越式发展。

一、新型城镇化进程中的城镇老旧小区改造

小区是城镇的基本单元，具有自己的生命周期，需要不断更新改造。2000年底以前建成的老旧小区主要是由政府、单位出资建设的居住区，以公房和房改房为主。当前，这些小区大多面临配套设施不齐、违章搭建严重、公共停车空间不足等共性问题，直接影响了居民生活的质量、和谐社区的构建和美好城市的建设。对这些老旧小区的改造，是中国继危旧房改造、旧城改造和棚户区改造后的又一项重大保障性安居工程。

早在2007年，中国就启动了老旧小区改造相关工作，具体来看分为三个阶段。第一阶段是各地“自下而上”推动的旧改探索。2007年，国家住房和城乡建设部颁布《关于开展旧住宅区治理改造的指导意见》，首次明确了旧住宅区整治改造的内容和标准。2009年后，广东、浙江开展以“三旧”改造、城市更新为特色的旧城改造，完成了一批旗舰项目。第二阶段是中央“自上而下”推动的城镇老旧小区改造试点。在各地政府旧改探索的基础上，2015年12月20日，中央城市工作报告指出“有序推进旧改”。2016年2月《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》在“大力推进棚改安居”部分提出“有序推进老旧住宅小区综合整治”。2017年起，国家住房和城乡建设部在广州、柳州、秦皇岛、厦门、长沙、沈阳、宁波等15个城市开展了城镇老旧小区改造试点。第三阶段是城镇老旧小区改造全面加速阶段。李克强总理在《2019年国务院政府工作报告》中提到“城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施，支持加装电梯和无障碍环境建设，健全便民市场、便利店、步行街、停车场等生活服务设施”。2019年6月 20日，国务院常务会部署城镇老旧小区改造，城镇老旧小区改造工作全面展开。2020年7月，《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》提出加快推进城镇老旧小区改造，到“十四五”时期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。

2020年10月29日，党的十九届五中全会《建议》在新型城镇化部分中提出“加强城镇老旧小区改造和社区建设”，进一步明确了城镇老旧小区改造与新型城镇化之间的逻辑关系。城镇老旧小区改造成为新时代以人为核心的新型城镇化的内在要求。首先，新型城镇化突出以人的需求为导向，以人的居住为重点[1]。城镇老旧小区改造有利于城镇物质空间拓展更新，从而全面提升人的生存权和发展权，有利于构建新型城镇化人本保障体系。其次，城市权利强调集物质空间和公平价值于一体。城镇老旧小区改造过程中聚焦多元主体参与空间创造、更新与分配的主体资格和参与社区发展、管理社区事务和享受城市生活的主体权利，有利于实现城镇化中的空间正义[2]。最后，以人为核心的新型城镇化蕴藏经济社会和谐进步和人的全面发展步调一致、互促共进的内在逻辑[3]。城镇老旧小区改造具有惠民生、调结构、增后劲等多重作用，有利于共促城市品质能级的提升和人的全面发展。

二、牢牢把握城镇老旧小区改造的“三新”要义

党的十九届五中全会《建议》提出要深刻认识新发展阶段，全面贯彻新发展理念，着力构建新发展格局。“三新要求”概括了党的十九届五中全会公报的核心要义，是学习和贯彻此次会议精神的重要指引，也为更加深刻认识和推进新型城镇化进程中的老旧小区改造点明了核心要义、提供了基本遵循。要从发展、民生、基层治理三个方面深入理解“十四五”及未来一段时期城镇老旧小区改造的重要意义。

(一)有力支撑新发展格局，稳投资、促消费

城镇老旧小区改造通过匹配改造需求、促进扩大内需、拉动投资，为激发国内需求潜力、畅通国内经济大循环提供了更大的可能。

“十四五”时期，全国被列入改造计划的城镇老旧小区将达到22万个，量大面广，对上下游产业的供需都有较大带动作用。主要表现为：按照国家标准实施城镇老旧小区加固改造，将直接增加节能环保建筑材料以及节能改造等方面的需求；配套公共基础设施改造将催生供水排水、供暖供气、停车行业、电梯行业的需求；对于环境景观的提升改造将引致对园林绿化行业的需求；更进一步，随着现代城市居民对居住品质、高水平智慧化公共服务需求的攀升，对高端物业管理、服务的需求也会随之提升。

从消费端来看，城镇老旧小区改造将从多方面刺激社会消费，有利于稳定和扩大居民消费、促进消费回补和潜力释放，充分发挥财政资金的溢出效应。城镇老旧小区在改造过程中，必然伴随着居民户内改造、装饰装修、家电更新等行为，这些新需求将给相关行业带来巨大的发展机遇。城镇老旧小区改造完成后，将补齐配套公共服务设施短板，孵化新零售时代的社区菜市场、银发消费等多种新消费业态，创造城市消费的新蓝海。社会需求的增加又将进一步刺激供给、增加投资，消费和投资的共同增加还将促进实体经济的进一步发展。

从投资端来看，城镇老旧小区改造可以广泛吸纳社会资本，发挥财政资金的撬动作用，激发民间投资活力。在城市边界严格管控和大城市开发强度趋于饱和的情况下，土地供应缩减和价格增长挤压了房地产市场的生存空间，房地产企业正在寻找与城市共同成长的契机，存量土地的改造和提升成为房地产企业突破的新风口。2018年，民间投资开始下滑，地产市场萎缩，城镇老旧小区改造成为继危旧房改造、旧城更新、保障性住房和棚户区改造之后“稳投资”的新抓手之一。根据中国城市科学研究会的测算，城镇老旧小区改造的总投资额将达到10万亿[4]，是未来对冲投资下滑、带动经济增长的重要动力。此外，智能化、绿色化改造作为拓展项目还将进一步增加有效投资[5]。城镇老旧小区改造契合“房住不炒”的调控基调，未来通过着力构建可持续的融资机制，将推动房地产行业在促进内循环上发挥更大的支撑作用。

(二)贯彻新发展理念，惠民生、解民忧

城镇老旧小区改造作为重点保障性安居工程，充分体现了发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的宗旨。

纵观老旧小区改造的发展历程，补齐老旧小区“宜居”短板是主线。棚户区、危改房改造主要是保障居民安全和最基本的居住需求，而城镇老旧小区改造则采用软硬件并行改善模式，综合推动市政配套设施改善、公共服务供给优化以及环境治理，以更加精细化的“微创式”改造回应人民群众对高品质、高质量人居环境的更高要求[6]。

城镇老旧小区改造更加关注人口均衡发展，聚焦均衡、公平、充分的高质量发展，助力社区建设。城镇老旧小区改造不仅注重提升小区的安全性、功能性和舒适性，更加关照弱势群体的居住权益，注重保障其共享城市社会发展成果。中国已步入老龄化社会，城镇老旧小区更是普遍面临老龄化人口居多的情况，如何顺应老人及照料老人的年轻人的期盼，做好宜居改造工作，是城镇老旧小区改造亟需解决的重点内容。除了配套加装电梯和底层加坡道等公共设施，未来注意力可适度转向老年人群的文化娱乐需求，合理规划养老服务设施和休闲活动健身场地，从套内空间、公共空间和运营模式的多层面全方位形塑适老、宜居的居住和养老环境，保障每位老年人“颐养天年”[7]。同时，随着城镇老旧小区物质空间更新与功能拓展，家庭养老、社区养老产业、银发服务业将会成为未来发展方向，有望成为社会资本进入的重要切入点。

城镇老旧小区改造还将极大有利于重构居民社会联系，塑造更为和谐、融洽和包容的邻里环境，彰显城市魅力。快速城镇化进程中，随着单位大院被商品房社区所替代，且叠加人员流动等因素，逐步疏离了社区中传统“远亲不如近邻”的邻里关系，社会隔阂的扩大和社区归属感的缺失均不利于和谐社会的可持续发展。城镇老旧小区改造从迎合“住有所居”物质层面需求向满足“住得舒心”精神层面需求拓展，小区公共空间的更新营造有利于重塑社区公共空间结构、适宜的场所和有益的社区组织[8]，有利于重塑城镇老旧小区的邻里关系和网络交往，为重联分散个体、建构邻里互惠的新型邻里环境提供了条件。城镇老旧小区更新改造过程中，居民参与“共同缔造”[9]的过程则进一步激发社区的人性、友爱、和谐、亲密等特征品质，促进美好环境与幸福生活协调发展。

(三)紧扣新发展阶段，强治理、提效能

城乡社区是社会治理的基本单元和社会治理体系中不可或缺的组成部分。面对管理主体缺失[10-11]、产权权属复杂[12]与利益协调困难[13-14]等多重困境，老旧小区改造实践中，逐步摸索出了“共建共治共享”“共智共策共享”[15]与“共同缔造”[9]等理念，将有力促进城市从“面子”到“里子”的有机更新[16]，提升治理效能。

习近平总书记指出，“十四五”时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。从单中心秩序向多中心秩序转变，定位政府在社区治理的角色以及厘清政府、市场和社会边界是探索基层治理路径的中枢环节[17]。城镇老旧小区改造过程是重要的现代化治理模式探索过程，有助于形成各方职责共担、共建共享良好基础治理格局。在此过程中，若缺少了对公众参与的合理引导，不利于社区居民自治的加快完善，甚至会引致市场与居民利益的博弈和冲突，带来高额谈判成本；若缺少了对市场主体和社会资本的合理引导，会使得更新改造进度与幅度受制于政府财政资金规模，巨量更新需求无法得到尽快释放，使得改造进展变缓、央地财政压力加大。从国际经验来看，自20世纪90年代以来，随着街区更新的发展[18]，各国都非常注重政府、市场与社区的互动，通过委托模式、设立社区发展公司、街区工作基金等方式积极引导开发公司和社区团体等多主体的有机参与[19]。北京的“劲松模式”通过引入社会资本、政企合作、居民菜单式按需定制等创新性举措，初步破解了城镇老旧小区改造的瓶颈。

城镇老旧小区改造过程也是治理重心“下沉”的重要过程。居民通过参与共同缔造，在更新改造、管理维护的各个环节获得表达自身利益诉求的契机，将有力推动社会治理重心向基层下移，有利于实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动[8]的新型社区治理蓝图，从而构建起“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系[20]。

三、关注城镇老旧小区改造共性难题的创造性解答

“十四五”期间，全国22万个老旧小区的改造，是量大面广的复杂系统工程，区域间、城市间改造的需求存在显著差异，需要建立政府与居民、社会力量合理共担机制，不断完善统筹协调的政府制度创新、齐抓共管的工作机制创新，在改造中不断提升基层治理能力。

(一)建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制

由于城镇老旧小区改造牵涉面广，需要巨额资金投入，单纯依赖政府财政难以负荷巨大的资金需求。根据前期探索的经验，按照“谁受益、谁出资”原则，城镇老旧小区改造理应通过财政配资、居民出资、市场运作等多元化方式筹措资金。

创新财政支持方式、提升财政资金配置效率，是城镇老旧小区改造的基础性保障。除了要继续加大各级政府财政支持力度之外，更应立足城市建设和发展的长远，探索对专业经营单位、物业公司、相关服务机构等主体的长期税收减免政策。对于融资和收益相匹配的改造项目，应适当扩大专项债券使用范围，适时考虑允许地方政府发行相关市政债券，并适当放宽债券期限、压低债券利率。

引导社会资本参与模式创新是当前亟待破解的难题。“十四五”时期，要充分挖掘城镇老旧小区“低效空间”，让市场力量发挥作用，挖掘城镇老旧小区微改造内容增值潜力清单[21]，聚焦社区快递服务、物业服务等短板，探索反哺改造投入的新路径。要积极利用数字化技术和服务，重塑城镇老旧小区的流量入口格局，谋求增长战略和商业变现模式创新，搭建数字化组织运营平台，助力实现运营管护降本增效，探索资金平衡的新路径。

创新投融资服务模式是加大改造资金筹集力度的重要支撑。要通过引导开发性、政策性银行以PPP模式提供信贷支持，鼓励商业银行拓宽信贷服务的广度和深度，为小区改造提供成本较低、期限较长的稳定资金来源。同时，还需探索充分发挥资本市场直接融资的功能，加大股权市场、债券市场对企业参与城镇老旧小区改造项目的支持。

(二)运用“城市更新+”思维探索区域平衡模式

随着城镇老旧小区改造从物质环境修补，逐步转向综合改造、精细化服务与治理提升并重的有机更新[22]，超越单个社区尺度的“城市更新+”区域统筹将成为必然性趋势。

在城镇老旧小区内自求平衡改造基础上，通过跨片区组合改造、大片区统筹改造，有利于更大范围地整合资源和服务，使得规模效益得以实现。因为相对于小区而言，街区、城市更易成为商业流量入口，将更加有益于破解盘活城镇老旧小区的盈利难题。同时，也更有利于打造公共服务闭环，通过将若干 个完整居住社区构成街区，并与15分钟生活圈相衔接，有助于实现社区之间资源共享、设施相接、服务互联，畅通微循环。

(三)进一步完善“共建共享共治”社会治理共同体建设

城镇老旧小区改造是重大民生工程，也是让人民群众体会到幸福感的基层治理工程。应持续强化党建引领，积极发挥“党建共同体”作用，发挥党建引领在协调差异化的利益诉求方面的作用。在改造过程中，要畅通公众参与渠道，汇集民意民智。小区居民是最具发言权的社区治理主体，城镇老旧小区改造需要依托民意决策、依靠民情规划、依从民力共同参与。尤其是改造后期物业管养更需群众支持，形成“共建共管共享共治”的社会治理共同体建设的长效机制[23]。

四、结论

站在实现“两个一百年”奋斗目标历史交汇点，党的十九届五中全会《建议》提出“推进以人为核心的新型城镇化”，明确了新型城镇化目标任务和政策举措。在转变大规模城市外延式扩张至紧凑型、集约化发展的背景下，城镇老旧小区改造成为撬动城市更新和高质量发展的重要支点。从“三新”核心要义来看，城镇老旧小区改造实践与新发展阶段的开启、新发展理念的贯彻和新发展格局的形成相契合，具有稳投资促消费、增进民生福祉、挖掘存量空间承载力潜能和改善城市面貌等多方面重要意义。为助力城镇老旧小区持续激活发展活力、提供发展定力、凝聚发展合力，应进一步探索城市更新与城镇老旧小区改造的整合模式，拓宽资金筹措渠道，加强顶层设计创新社会治理，助力国家治理能力与治理体系现代化建设。

注释：

① 根据2020年7月21日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，介绍《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国办发〔2020〕23号)有关情况时，住房和城乡建设部黄艳副部长相关讲话。

② 2020年4月10日，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上发表重要讲话，后来发表于2020年第21期《求是》杂志，要求“更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间”。

③ 根据《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国办发〔2020〕23号)。