新时代市域社会治理的法治思考

孟庆吉

（岭南师范学院 法政学院，广东湛江 524048）

随着人口的增多，城市化已经成为世界各国的发展重心，而关于市域治理日益成为现代国家治理以及治理现代化的重要命题，衡量一个国家的法治水平时，市域治理情况是一个重要参照。就我国而言，从国家到地方，在习近平同志的一系列论述以及党和政府的各级会议推进下，有关市域治理，党和政府对相关工作提出明确要求、作出战略部署。“加快推进市域社会治理现代化”第一次出现在党的十九届四中全会的决议文件，“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”再次得以明确。2020年11月，习近平总书记强调“紧紧围绕坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总目标，落实总体国家安全观，以共建共治共享为导向，以防范化解影响安全稳定的突出风险为重点，以市域社会治理现代化、基层社会治理创新、平安创建活动为抓手，建设更高水平的平安中国”。这集中凸显了市域治理现代化的重要性和紧迫性。有效的市域社会治理将各种资源下沉到基层，不但为城市居民提供更好的精准化、精细化服务，还可以及时发现各种风险隐患，以便将矛盾在基层解决。推进市域社会治理现代化要发挥政治、法治、德治、自治、智治“五治”作用。法治是新时代市域治理现代化的核心价值所在，也是衡量国家治理体系和治理能力的重要尺度。法治对城市现代化发展的贡献比率日益成为现代城市发展进步的重要保障。很难想象，在失去法治依托的城市能够实现治理现代化和文明发展。

一、市域社会治理现代化的含义

从汉语构成来说，所谓“市域社会治理现代化”也就是在“市域”范围内实现治理的现代化。对于“市域”的理解和把握需要抓住以下三个要素。

（一）设区的城市为市域社会治理的主要载体

“市”作为中国行政区划的概念源于1921年的《广州市暂行条例》，其第三条规定：“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围。”“市”也是法律概念和政策概念。实践中，主要是通过行政层级来定义来进行“市”的分类。中国社会结构脱胎于农业社会，县域治理自秦汉以降就是国家治理的重心。但时至今日，社会经济的发展产生了新的矛盾类型，县域经济及文化的包容性是远远不及城市的能量的。随着中国城市人口的集中、经济力量的高度集合使得风险的积聚和扩散带来的重大考验，时代和发展的现实也让城市成为市域治理的必然选择。

（二）市级层面应主导市域社会治理

如果从各级行政单位的分工来看，我们国家的三级行政体系可谓各有其责。政策和法律的制定者当然是国家层面，下面的区县则当仁不让地成为政策和法律的执行者，这种定位符合我们国家的现行行政管理体系。那么出于中间环节的“市域具有承上启下的枢纽作用。市域对上承担贯彻党中央决策部署的重要责任，对下指导基层一线工作，是推动基层治理的组织者、领导者。抓住了市域这个关键环节，就可以起到“一子落而满盘活”的效果。”[1]从现代城市发展来说，市域治理的中心环节是不可替代的，通过整合行政资源，通过“市－区（县）－乡镇（社区）”构建一个权责明确、上下协调、灵活运用的有效提高市域治理的核心价值将达到一个完善的治理体系。在各级党委的领导下，社会和人民大众形成一个多元主体融合共治的社会治理体系，从而推而广之，在法律规则的指引下，形成市域范围内的共建共治共享的社会治理格局。

（三）城区为市域社会治理的重点

随着“以人口由乡村向城镇、由欠发达地区向发达地区迁徙为主的特征鲜明的人口流动大潮”，中国经济的高速发展，带动了中国的城市化已经不可逆转。随着人口规模的迅速膨胀，“乡土中国”正日益发展为“城镇中国”。[2]城市的发展也会带来种种问题，各种矛盾不断出现，对于市域管理带来极大的挑战。既然要建设“市域治理现代化”的城市体系，就要求工作中心和重心向城市空间转移，充分调动市一级管理的协调统筹能力和资源及技术优势，集中精力发展城市，从而带动国家整体经济发展，从而最终实现国家治理体系现代化。

综上，“市域治理现代化”并非单纯是为了发展市域的治理，其战略目标在于以市域治理理念的现代化、治理体系的现代化、治理能力的现代化带动全部中国社会治理的现代化、法治化、专业化和智能化，即以点带面，通过调动全社会的资源和力量，逐步推进实现既定的国家治理目标。

二、市域社会治理的法治化需求

截至2020年末，我国城镇常住人口约90 199 万人，占总人口比重为63.89%[3]。“五治”在市域社会治理中各有分工，其中法治的协调作用毋庸置疑，其独有的治理功能无可替代。首先，法治为市域社会治理供给了基本的运行规则，法治原则通过明确市域治理的参与主体、各方参与主体的权力界限、治理方式等可以确保市域治理在法治轨道上有序进行，保障法治的正确道路。其次，社会问题纷繁复杂，涉及的利益群体更是相互交叉，多头治理与交叉治理现象也是司空见惯，诸多问题内在联系需要法治确定的秩序规则抽丝剥茧、细致梳理，以此保证公民和社会组织有序有效参与社会治理。

所以，市域社会治理脱离法治的轨道是不可想象的，唯有正确运用法治思维和法治方式处理市域社会治理中的“痼疾”，才能保证社会安定有序且充满活力。“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。”[4]易言之，法治是市域社会治理现代化的必然要求与重要内涵。

三、新时代下市域社会治理法治能力的短板

市域社会治理由空间范围、行动主体、治理手段、治理目标四个要素构成，市域社会治理的法治化包括治理空间法定、治理主体适格、治权运行合规、治理手段合法、社会公共产品供给均衡、公共服务分配公平，以及解决社会矛盾纠纷的法治程度等方面的内容。但现实问题是，新时代市域社会治理现代化的目标虽然纳入了各级政府的规划，可是作为治理现代化重要内涵的法治化水平却亟待提高。

首先，随着城市化进程的延续，社会多元主体间的利益纷争逐渐加剧。党的十九届四中全会提出，要“发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。”然而“社会组织参与基层社会治理既要依法进行，也需要法治保障。”[5]由于法律制度上的缺失，使市域社会治理仅局限于政府，行政化色彩浓重，难以形成治理主体多元化格局。

其次，政府权力界限不明致使政府依赖程度过高。在社会矛盾纠纷解决机制方面还存在过度泛化、过度滥用等问题。政府承担着社会管理职责，作为唯一的社会治理主体，政府极易过度干预，其依靠所掌握控制的资源优势及行政职权，对社会事务进行宽泛而细致的管理，发挥大家长作风，大包大揽，政府的手伸的越长，其他社会治理主体的双手便被压缩的越短而失去施展的空间，政府则因背负包袱太重，陷入疲于治理，越治越多的现实困境。在管理型政府向服务型政府转型的过程中，因为理念转变不到位，在处理社会事务、化解社会矛盾的过程中，手段简单粗暴，不顾及对社会公众的合法权益保护，行政权高于公民权的思想依然盛行。政府机关履行行政职权时，随意改变既定规则，通过批复、批示等形式对具体的社会治理事务进行干预。此种做法在一定情形下有利于快速、高效解决问题，但却脱离法治框架预设轨道，容易引发公众对法治的不信任感。由此，又可能导致市域社会治理对政府依赖程度过高，以致拓宽了行政权力对社会治理的边界。而追求行政效率的内在诱因又催生了不合规不合理的治理乱象，尤其体现在征地拆迁、公共秩序管理等领域。行政权力的强硬在一定程度上侵蚀了社会组织、公民参与社会治理的空间，治权冲突主要体现在行政机关与社会组织的治理边界或治理权限问题之上。行政机关对行业规则的过度调整势必会影响行业自治权的发挥。因此，市域社会治理的治权边界有待进一步明晰。

最后，推进公共法律服务体系建设是优化社会治理的重要形式，是实现社会治理法治化、现代化、变管理为治理的重要措施，对提高社会治理水平具有重要促进作用。但我国目前的公共法律服务供给能力并未达到市域社会治理现代化的应有标准。例如，对公共法律服务体系的内涵和外延认识过窄，服务内容不清晰，服务质量和服务效果无标准，服务界限不明确，没有提高到市域社会治理的站位上谋划全局，对公共法律服务体系建设的支持力度不够，公共法律服务缺位的现象随处可见，公共法律服务体系建设的体制机制、财政保障及制度保障不甚健全等等。

四、新时代市域社会治理法治水平亟待提高

事实证明，脱离法治力量的市域治理无异于空中楼阁。市域社会治理的法治化是城市现代化的不二之选。但是，我国对社会治理体系和法律体系正处于发展阶段，尚有诸多领域需要探索和加强，诸如城市文明、城市应急体制、城市综合协调发展等多个领域仍然需要不断努力和平衡，市域治理非朝夕之功，其若没有“定盘星”，则有失衡的可能。为化解城市社会矛盾，我们需要提供妥当的法治框架，为实现市域社会治理的现代化打下坚实的基础。

（一）建立健全地方立法制度

按照《立法法》第72 条的规定，我国设区的市拥有一定范围的地方立法权。与国家立法权相得益彰的地方立法，其更接地气，更能有的放矢地对每个城市给予恰如其分的法律表达，更为直接和有效地实现城市依法治理。围绕城市管理、生态环境、社会民生等重点领域，应充分发挥市域立法的探索性功能，地方立法可以更为自主性和创制性，通过具有地方特色的立法破解社会治理难题，从而将市域治理纳入法治进程。①最高人民法院《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》（法发[2021]25号）。

（二）确定公权治理的外在界限

现代法律表明，没有万能的政府，政府需要依靠看不见的手在调控社会资源，政府不能事无巨细，否则就会挂一漏万。政府需要通过法律法规以及稳健的政策维护来为社会经济发展搭建舞台，为其他社会主体参与社会治理提供有效的空间。也就是说，“推进城市治理创新，需要打破政府唱‘独角戏’的格局，充分发挥社会组织参与城市治理的积极性、主动性、创造性。”[6]

（三）建立完善系统治理制度开展诉源治理和矛盾纠纷多元化解工作

“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。在各类解纷方式中，诉讼可以说是最费时费力、成本最昂贵的[7]。要改变“喜诉”和“好诉”的格局，高效利用司法资源，将社会力量用于化解社会矛盾。但这不是说要游离于法律之外去解决问题，相反，我们更需要法律思维，更需要依靠现代技术，依法采用多种方式方法调处社会矛盾，并且及时加以经验总结，将零散的经验进行整合，加以制度化和理论化，升华为社会治理制度。

（四）塑造市域社会治理的法治文化

观念的转变素来是从少部分人开始的，法治的观念也是如此，有时候很多人达成共识，但还会有人冥顽不化。在一些机关，副职转变了，但正职没有转变；有时候群众转变了，但是领导不同意；也有时高层转变了，基层却无法推动；有时候部分地区转变了，但还有一些地区停留在非法治的思维，并把它当做主流和常态而闭目塞听。这仿佛一条河流里总有干燥的石头，河流的方法便是默默地冲刷，并且让石头之间进行摩擦，从而将大石头打磨成小石子，小石子打磨成沙粒，把封闭的小循环割裂开来，最终让每一颗冥顽不化的石头都感知到法治的洪流力量。社会和法治的进步就是通过观念竞争——代际更替——持续影响等几重机制最终实现的[8]。

（五）坚持和完善落实市域社会治理法治责任工作机制

首先，党的地方委员会在本地区法治建设中要发挥领导核心作用。党的地方委员会在本地区要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，按照协调推进“四个全面”战略布局，对本地区法治建设实现全面领导。地方各级党委法治建设议事协调要加强对本地区法治建设的牵头抓总、运筹谋划、督促落实等工作。其次，党政主要负责人要履行推进市域法治建设的第一责任人职责。市域各级党政主要领导要认真履行职责，坚持在法治轨道上推进社会治理，督促各级领导干部在法治之下想问题、做决策、办事情。市域管理者必须带头厉行法治;领导干部要习惯在法治轨道上、监督环境下用权做事，严格按照法定权限、程序履行职责行使权力。通过在法律的框架内行使权利，达到权为民所用。同时，要建立督查督导机制，实施市域社会治理法治建设的专项考核，定期对各级领导干部责任进行督查，确保市域社会治理的法治建设得到有效的符合标准的落实。应当依据党内的法规，建立健全领导干部法治工作的效果档案，将社会治理法治化作为党政综合考核的重要参照。党政主要负责人应该起先锋模范作用，在市域治理中率先垂范，对不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的，应当根据《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规予以问责。