全球统一最低税率的实质是“竞争力锁定”

■中国国际经济交流中心美欧所首席研究员 张茉楠

2021年4月，美国财长耶伦表示美国正在与G20国家合作，商定一项能够制止逐底竞争的全球最低企业税率协议。该项协议虽有助于打击全球多年来存在的税收侵蚀和利润转移问题，但也会导致“竞争力锁定”，从长期来看对一国税收主权会造成一定的损害。

事实上，“全球最低企业税率”并非美国首次提出。近年来，经济合作与发展组织（OECD）一直在推进全球税制协商，重点关注两个方面：一是有关跨境数字服务课税的制度设计；二是设置全球企业最低税率。主要用于解决税基侵蚀和利润转移问题。而美国提出全球最低税率的动因则更为明显：一方面，美国提出全球统一最低企业税率的倡议，借此重拾全球多边体系领导地位的战略。另一方面，这项倡议是维护美国利益的“竞争力锁定”。按照美国财政部的说法，该倡议是促进全球税收公平利益分配以及打击“避税天堂”的政策举措。但其政策目标可能不限于此。拜登上台后，美国政府推出了2.3万亿美元的基础设施刺激计划，使得美国2021财年的财政赤字预计达到3.4万亿美元，占GDP比例高达15%，为发达国家中最高的比例。这一赤字可能主要通过提高企业所得税率来弥补，为防止此举损害美国企业的竞争力，并力图促进美国产业和资本回流。因此，美国政府希望通过达成全球一致的最低税率，致使其他国家难以通过低税率竞争获得比美国更大的竞争优势，以此维护美国的绝对竞争地位。

经济全球化时代，防止税基侵蚀和利润转移的国际税务合作是必要且必须的。因此，自2013年G20峰会OECD启动国际税收改革项目（税基侵蚀和利润转移项目，BEPS）以来，开始通过国际税务合作行动来打击税收侵蚀和利润转移行为。然而，现在的主要问题在于，是否应该通过设定全球统一的最低税率水平，来从根本上解决“税收侵蚀和利润转移”，最低税率到底设定在什么水平是合理的？这一税制安排是极其复杂的。例如，美国提出的最低税率21%远高于OECD所讨论的税率水平：接近12.5%（恰好是爱尔兰现行公司税率），这势必会大幅提高一些跨国公司和企业的运营成本，对一些低税率国家而言将产生比较大的竞争力损害。

税率是一个经济体竞争力的重要表现。诸如中国香港、新加坡等这类高竞争力的地区或国家，其竞争优势的很大一部分来自于低税率及简单税制，这也是其能够成为全球离岸金融中心和国际贸易枢纽的核心优势所在。因此，通过税制锁定的方式来让渡财政和税制主权的做法并不符合一些国家和地区的根本利益，分歧与博弈将会持续，达成全球最低税率倡议仍是一个艰难的过程。