英国职业教育资格证书制度对我国的启示

朱亚娟

(无锡商业职业技术学院 会计金融学院，江苏 无锡 214153)

英国90%左右的工作岗位实行了职业教育资格证书制度，约有96%的雇员获得了与工作岗位匹配的职业教育资格证书，而且实现了每个工人的技术水平只要提高一个资格等级，便可使其提高10%—20%的劳动生产率的人力资源优质化目标。[1]我国从2019年启动了职业教育“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点工作，解决了职业教育资格证书制度中存在的考试机构乱、证书发放滥、进入标准低、监督管理松、行业协会弱、标准制定迟等问题。而在这一发展过程中，英国职业教育资格证书制度为我国职业教育资格证书制度的建立与有效实施提供了有益借鉴。

一、英国职业教育资格证书制度的实施成效

(一)逐步形成完善的职业资格证书制度

1.初建“两个证书”制度

1986年英国成立国家职业资格委员会并由其代表政府进行国家职业资格框架改革时，推出了国家职业资格证书(NVVQ)与普通国家职业资格证书(GNVVQ)。NVVQ由培训局倡议，在170多个工业界机构提出的“能力与成绩”标准基础上制定。NVVQ共分为5个等级，[2]在每个等级中又分若干个单元，能否通过，则要看各个单元确定的资格分数是否已经达标。资格分数源于学习者在工作场所的实际操作。NVVQ已累计制定了150多个行业的数千项职业标准。GNVVQ是基于让学习者在接受职业教育的同时，还有机会接受全日制普通高等教育，使其拥有较宽的职业知识、扎实的技能基础，严格的专业训练。NVVQ重在对学习者一般技能、通用知识、理解能力的培养，使学习者在获得职业资格证书后既可就业，也可以选择进一步获取更高级别的职业资格证书。NVVQ与GNVVQ的共性是通过设计职业资格标准为社会提供标准化的劳动力，但也存在着明显的区别。如，由于前者以雇主需求为导向,职业资格及能力的设计具有针对劳动者与规范就业市场的特征规范;[3]后者则希望达到在使学习者获得某项职业资格证书后既有资格就业又有接受更宽泛与高级的教育机会的目的。可见，两种资格证书在管理机构、要求标准以及与之匹配的教学单元、培训师资、实施条件、承担单位等设计上都有很大不同。

2.建设统一证书体系

1996年发表的《对16—19岁资格证书的报告书》首次提出：建立全国统一的资格证书体系。1997年成立资格与课程委员会，由其作为权威机构代表政府行使制定职业资格与课程标准职责，使普通教育证书与职业资格证书由相互割裂开始走向逐步融合的发展之路，意在从总体上把握各类各级学校教育和职业培训的课程设置、评价方法(主体、内容、标准、积分、方式等)和资格证书发放标准等全过程，并使行业企业、教育部门和培训机构等在教育及培训问题上的看法达到一致，使学习者在全面发展基础上，不断提高其技术技能水平。

全国统一的资格证书体系包括三套资格证书：第一套是普通教育证书，由低到高分为5级，即普通中等教育证书→高级水平普通教育证书→递补的高级水平普通教育证书→高级国家文凭(由高等教育体系外颁发)→高级国家证书;第二套是普通职业资格证书，由低到高分为3级，即初级阶段→中级阶段→高级阶段;第三套是职业资格证书，由低到高又分为5级，即基础(一级)→中级(二级)→高级(三级)→4(四级)→5(五级)。[4—5]

全国统一的资格证书体系的实施效果较好，一是扩大了参与职业教育及培训的机会;二是职业教育及培训的方式更加灵活;三是职业资格证书通过率得以提高;四是职业资格证书层级性引导着员工确立持续学习目标;五是全国统一的资格证书体系避免了员工的重复学习;六是增加了社会各界，特别是行业企业对证书质量的认可度。

3.构建国家资格框架

2004年，为了接轨欧盟资格证书框架体系，英国资格与课程委员会决定终止实施8年的5级证书体系，开始推行9个不同层次、颁发8级证书的国家资格框架体系。9个不同层次与8级证书指：第一层次是入口水平。第二层次是一级机动车证书,第三层次是二级美发文凭,这两级证书属于文凭性质的中等教育普通证书。第四层次是三级学习支持证书，属于文凭性质的高级教育证书。1—4级文凭证书既处于国家资格框架(NQF)水平，又与学徒制证书相一致。第五层次是四级管理文凭，属于文凭性质的高等教育证书。第六层次是五级BTBC高等国家证书，属于高等教育、基础学历和高等国家文凭范围。第七层次是六级法律证书，具有学士学位的性质。第八层次是七级音乐表演职位，具有硕士学位和硕士研究生毕业证书。第九层次是八级战略指导和领导力文凭，即博士研究生毕业证书。[6]5—8级证书属于高等教育资格框架。

由上可知，英国国家资格框架不仅包含了不同层次、不同类型的教育，如中等教育、继续教育、学徒制、职业及专业高等教育，而且都与高等教育资格框架建立了递进关系，即1—12学分才能获得认证→13—36学分才能获得证书→37+学分才能获得文凭。其最大的现实意义，一是改变了对普通教育“高层次、高水准、精英型”与职业教育低层次、低水平、低智型的错误认知，在价值上实现了“以掌握知识为主的普通教育与以掌握技能为主的职业教育”[7]的等值性，真正形成了既能使教育分型实施，也能使不同类型的教育进行转化与递升。二是改变了普通教育偏重理论知识掌握与职业教育过度强调职业技能习得的片面、割裂状况，重视不同类型人才组合性智力、经验性智力和实用性智力等多元能力的建构，将人才成长的“独木桥”制度转向了国家资格框架体系下的多元人才观，实现了人才职业技能与理论知识的双元互动与螺旋上升。

4.C&G资格证书制度

C&G是英国伦敦城市协会的简称，颁发的职业教育资格证书已被ISO9001认证，通用于100多个国家，其每年颁发的证书不过几十万张，[8]稀缺但高信用、高认可、高价值。

C&G资格证书共7级，各级别获得证书的标准分别是：获得一级证书的标准是能在通常环境下，可预计性采用何种技术方法可多快好省地达成目标任务的要求。获得二级证书的标准是在没有明确任务指令下,可以独立自主地完成不同类型的劳动。获得三级证书的标准是可以在一定工作领域内，独立安排及处理一些没有规律可循的大部分复杂性工作，如分配员工的工作、调派资源、颁发标准、实施奖惩，并承担与之对应的责任。获得四级证书的标准是在更大范围内，拥有从事各种非常复杂的技术技能性工作能力，拥有自主安排下属工作的权力,并在管理权限内独立分配一切可用资源，并对下属的工作负责。五级证书获得者的标准是具有国家认证部门承认的本科以上学历，是以知识为主的普通教育与以技能为主的职业教育的融合体，并能够进一步演化为既可娴熟操作，又能活学活用、熟中生巧的创造出更加实用、有效、简单地工作技艺，并掌握设计新流程、运用新材料、优化新工艺、制定新标准、形成新系统等提高劳动效率的能力。同时，必须经过一定劳动时间的锻炼，并确实获得了可复制、可演示、可分享、可推广、可言说的经验，是其获得证书时不可逾越的硬性要求，而且还必须是通过实际项目的操作考试及专家的面试。六级证书获得者的标准是具有国家认证部门承认的硕士毕业生以上学历，作为各类技术活动的负责人，拥有灵活运用技术的较为全面的知识，以便为各类技术活动提供必需的服务，在职务上可以成为部门经理，在技术上达到了行业会员的标准，但只有通过项目操作与专家面试，才能最终获得六级证书。七级证书获得者的标准是具有丰富的技术经验，在行业中得到了一定的认可，在企业内部负责技术工作，能够制定出综合性的技术发展、创新和管理等方面的计划，肩负企业信息处理与实践技能的管理职责。

总之，C&G资格证书有力支持了国民终身接受职业教育及职业培训，适应了不断发展的社会对劳动者技术能力的实际需要;促进了企业积极参与职业教育及职业培训，形成了企业与职业教育学校及中介机构等对职业技术培训的良性机制，培养的员工的职业资格标准达到了企业用工的实际需要，实现了企业与职业教育的双赢。

(二)职业能力等级评定

1.职业能力等级标准

为了使不同类型的教育成果与职业能力之间具有可比性，英国资格与课程委员会不仅保证了国家职业能力标准与国家资格框架标准的一致性和系统性，而且为了能够与欧盟进行比较和对接,将国家职业能力标准分为6级，并从知识理解能力、技能应用能力、通用认知能力、交流信息能力、合作共事能力等五个维度进行表述。[9]以国家职业能力第6等级标准为例，其表述如下：第一，知识理解能力的标准。能够理解所在职业领域的知识体系;掌握与所在职业领域相关的技术、技能、材料、实例、标准;不仅能将所在职业领域的上述要素相融合，而且还能进一步与其他职业领域相关联、融会贯通并进行知识与技术的创新。第二，技能应用能力的标准。能够将理论中学到的知识与实践中掌握的技能运用于工作中;能够科学应用所在职业领域的技术、技能、材料、实例;在非常规情况下仍能完成给定工作;能够选择科学的知识、高效的技术、简洁的方法，在给定时间内完成交办的工作。第三，通用认知能力的标准。对工作具有概念、概括、组织、预测、计划、执行、总结等能力;具有运用理论知识与实践技能解决实际问题的能力;能够及时发现工作中出现的问题，不仅能够做出令人信服的准确判断，而且具有提出合理解决方案的能力。第四，交流信息能力的标准。无论是否在熟悉的环境与工作条件下,都可以及时对出现的问题做出详细准确的说明，并指出症结所在与解决方法;面对众多且杂乱的信息，具有整合、选择、规范处理信息的现代技术手段;具有在不确定的工作环境下,使用统计数据与各种设计图表的工作能力。第五，合作共事能力的标准。不需监工，也可以自主明确工作目标并自觉开展工作;负责团队的领导工作;在授权范围内可以调配与工作开展相关的一切资源;对开展工作的进展、存在的问题、取得的业绩等承担管理责任。

以英国职业农民资格证书为例,其分为技术教育证书和职业培训证书。前者共4种，分别是“农业工程技术员证书、食品技术员证书、养禽技术员证书和农业技术员证书”;后者共分11种，分别是“农业机械证书、农业工程证书、奶牛证书、农业证书、林业证书、农场管理证书、农场秘书证书、园艺证书、庭院证书、养禽证书和畜牧证书”。[10]无论何种类型的证书均分为五个级别。认定标准，半熟练工(1级)：具有通常工作环境下从事日常工作需要的能力;熟练工(2级)：具有在较大工作范围内和较多变化条件下从事部分复杂工作需要的能力;技术员与技工初级管理人员(3级)：不仅要具有在更加广泛的工作范围内从事各种复杂多变工作需要的能力，而且具有指导、监督他人工作的职责及能力;工程师、高级技术员、高级技工、中级管理人员(4级)：不仅具有在广泛领域内从事专业性强、技术复杂、条件多变的工作需要的能力，而且有权分配与工作开展相关的一切资源，并负责下属人员的工作业绩;工程师、高级工程师、中级及高级管理人员(5级)：不仅自身具有独立分析、判断、设计、规划、计划、实施、评估、考核、总结等涉及开展全程性工作的能力，而且还必须具有在非常广泛的工作范围内，对无法预见的问题,能够独立加以处理的技术与管理能力。在认定依据上，选择权威专家担任考评员并组成职业资格考试委员会，实施“教考分离”，做到认定过程与职业培训过程、理论知识书面考试与实践能力现场考核相一致与全融合，考核方式包括“日常考核、理论考试、实践评价、理论+实践”等，评价形式则包括“小课题、现场笔试和面试”[11]等。从而建立了对职业资格培训机构、职业资格认证流程、职业资格认证质量等完整的管理制度体系,确保了职业资格培训的高质量和高效率。

2.职业能力评定依据

英国国家职业资格证书评定依据包括如下四个方面：首先，书面报告。如，可研报告、项目策划、工作计划、技术选择、执行进展、情况督查、症结探究、业绩描述、工作总结、下步建议等书面而非口头报告。其次，产品制造。不仅要有具体的产品，而且要在相同或相近设备条件下，可以重复生产并使产品的形态、功能、体积、材质等与样品保持一致。再次，能力证书。英国国家职业资格证书的高信誉度、高权威性，使得被评定人员只要在评定时，向评审专家提供已经获得的职业资格或技术能力及其水平证书即可，而不必再进行其他类型的理论考试与技术测试。最后，相关证明。如，问卷提供的技术数据、雇主出具的证明资料、行业组织的推荐介绍、技能大赛优胜榜单、知名组织任职文件等可资证明的技术能力方面的文字依据。

3.职业能力评定方式

英国国家职业资格证书评定方式包括如下三种方式：首先，被考评者自我评价。被考评者对照职业培训必须达到的技能标准，根据自己的判断，对自身的技术水平等级给予的结构性评价。其次，被考评者所在机构的评价。由学校、有考评权的培训机构及企业等的教师、师傅对被考评者的理论学习、技能实践、沟通交流、调查研究、项目策划、实际执行、业绩实效等能力给予过程性与结果性相统一的评价。最后，被考评者所在机构以外的部门评价。被考评者所在机构没有被授予职业资格证书评价的资质，需要将自身对学习者的学习效果交由有职业资格证书评价资质的外部机构进行评价。这种多元主体评定方式，不仅能够全面、全程、系统、完整地评价被考评者的职业资格能力水平及应当获得的证书等级，而且使被考评者对职业资格能力的要求更加深刻并践行于职业生涯之中。

二、英国职业资格证书制度存在的问题

(一)职业资格证书等同于低水平技术技能

在英国职业教育与普通教育是两种不同类型的教育。在人们心目中，职业教育及其获得的职业资格证书与普通教育获得的本科以上毕业证书，不仅不可同日而语，而且认为职业资格证书是低水平技术技能的代名词,用人单位仍将学历作为招募员工的主要依据。[12]由于没有夯实职业资格证书获得者进一步提升所必须拥有的理论基础，所以其真正能够提升的技术技能空间也非常有限，导致预想的同等性、同价性不易实现。

(二)摇摆于两种职业资格鉴定模式之间

英国政府希望在职业学校和培训机构公共支出减少的同时,逐步由雇主承担职业教育和资格培训的责任。但是由雇主承担这一任务的前提是，雇主不仅要有条件，如先进管理理念、先进行业标准、先进专业技术，而且还要有意愿、有时间、有义务和有责任，要有肩负对职业教育实习生进行技术培训与考核的经济道义。而判断实习生工作表现的可靠依据需要雇主投入巨大的人力与物力，所以并不符合雇主的利益诉求，雇主也就不愿意承担该责任,希望仍然由政府资助的认证机构负责。同时，在鉴定结果上，由于人们认为过去实施的“以信任为基础”的职业资格鉴定模式，存在着鉴定结果“人治化”的可能性，所以，要求执行以“成果主导”的职业资格鉴定模式，[13]以增强鉴定结果的“客观性”，但评价“客观性”带来的繁杂化,又使得评价主体难以胜任，从而导致又回到了“以信任为基础”的职业资格鉴定模式。

(三)职业资格证书设计理想远胜现实

1.证书过于注重全面性和通用性

不同领域的职业资格证书具有其自身的特定性、适应性、针对性，但英国却在职业资格证书设计上，把某种行业乃至岗位的特殊性运用并规范于所有行业的资格证书。与此同时，职业资格证书中的资历与学分框架还被认为“不靠谱”,[14]不仅无法完全涵盖职业资格的多样性,而且也缺乏与这一体系相匹配的相关要素。

2.割裂学术知识和职业知识

在职业资格证书学习内容上，不仅存在着对学习成果概念、评估模式、繁琐程序等的认识分歧以及高昂成本难以承受的问题，而且也缺乏对有效学习和教育程序化的科学引导。同时，职业资格证书仍然是基于学术知识和职业知识的传统划分方法,[15]过分强调工作岗位和社会需求的差异性，忽略了学习者应有的通用性、共融性和全面性，过早地将学习者的未来发展限定在某一领域和层次。

3.职业资格等级晋升并不畅通

职业资格证书理想设计是经过努力就可以实现“步步高”的发展目标，但现实却是，获得低一级职业资格证书后再向高一级职业资格证书晋升并非易事。如果获得一级职业资格证书后，比较难获得二级职业资格证书的话，那么要想获得三级职业资格证书更是难上加难，即越往后晋升越难。

4.职业资格证书获得者对回报不满意

职业教育的回报并不令人满意。以学徒制为例，二级以下的职业资格证书持有者的收入与职业地位依然较低，三级以上职业资格证书持有者虽然获得了积极回报,但其回报程度和社会认可度仍然低于证书设计者的期盼。

三、英国职业教育资格证书制度对我国的启示

(一)完善法律保障作用

“法治”思想认为,系统性的制度要得到全社会的认可与实施，必须拥有立法上的强制性效力。这也是国际通行的成功做法。如，英国不仅制定了《证书机构共同协议》《英国国家职业资格规范与指导》，而且还制定了从标准制定到考核组织以及考评人员管理等方面的制度;韩国颁布了《国家技术资格法》;美国通过相关职业资格法规，明确了“职业名称的定义、受控制的专业行为、注册资格的条件”,规定了“政府行业主管的职责、雇主责任、代雇单位的责任等”,[16]荷兰强调公民在进入劳动力市场前，必须达到最低从业资格标准。具体到我国而言，首先，要明确各级政府及相关部门的职责。政府要坚持先培训后就业的原则, 推行职业资格证书制度,完善就业准入制度;人社行政系统应确保各辖区内相关机构共同推动就业准入制度的实施;教育行政系统要将职业教育与技能培训相结合,为就业准入制度的实施提供服务。其次，要规范职业资格证书制度。一是用人单位。对职业资格证书适用范围内的职业工种,必须坚持先有证后使用的原则;实行就业准入和持证上岗范围的职业要实行劳动用工年检制度;不仅要将职业资格证书制度与企业员工薪酬分配制度相对应,而且要使之成为企业劳动工资管理的重要依据。二是职业介绍机构。各级各类职业介绍机构向用人单位推荐已列入就业准入的工种、岗位的劳动者时，必须首先查验其是否持有相应的国家职业资格证书。第三，要规范职业教育和培训工作。包括对培训机构、培训内容、职业教育经费保障、技能培训经费保障等的要求。第四，要规范职业技能鉴定制度。要对职业技能鉴定机构、鉴定内容、鉴定模式等进行全面规范。最后，建立健全资格证书制度保障机制。要健全资金投入、技能培训鉴定、就业准入等保障机制。

总之，职业教育资格证书制度立法的核心是在学习者全面发展、职业能力、个性发展和创新创业等方面整体价值实现的基础上，强化职业技能等级证书的公信力，形成对职业技能等级证书的整体支持与保证机制、与其他教育类型的衔接互换机制,明确职业技能等级证书获奖者的社会认同、收益保障，以提高我国职业技术型人才评价的科学性和权威性。

(二)建立资格证书制度

要将《教育法》规定的学业证书制度与学位制度、《劳动法》规定的职业资格证书制度、《职业教育法》规定的同职业分类和职业等级标准相适应的学历证书、培训证书和职业资格证书制度等相互割裂，只是对职业教育、普通教育及其与劳动之间进行了联系，却没有在证书制度上将其关联与衔接起来的问题加以解决。

1.建立职业资历框架

社会地位相同、劳动报酬等值是各种证书之间互相被认同的关键。资历框架的发展始于20世纪80年代末。截至2012年, 已有150个国家(地区)建立了职业资历框架，其中，绝大多数国家(地区)完成了与欧洲资历框架的对接。[17]因此, 国家在顶层设计上，一定要落实好“教育必须与生产劳动和社会实践相结合”的法律要求，只有将教育制度和劳动制度相融合,使教育证书制度与劳动证书制度相对接, 才能实质性地解决两种证书制度各行其道、泾渭分明的问题。这就要求把“探索实现学历证书和职业技能等级证书互通衔接”摆上重要实践轨道。在国家职业教育联席会议的统一领导下，统一组织教育和劳动两界, 有效融合教育制度和劳动制度,以构建统一、衔接的育人标准和职业技能标准,勾勒出终身学习和职业生涯发展的路线图。

2.设计劳动证书制度

只有从整体上设计劳动证书制度，才能改变用工制度分属于不同部门管理以及从技术工人抓起的职业资格证书制度。首先,统一职业分类。要把分属于不同部门管理的职业统一到国家职业分类大典中, 从而夯实在整体上设计劳动证书制度的基础。其次，开发职业标准。对这一需要投入大量人力和物力,工作量巨大且要求常新的工作，只有改变由国家人社部一家负责开发、一家独立认定的做法，[18]交由国家行业部委、国家级行业协会、全国性龙头企业等自身就需要制定职业技能标准的部门负责开发劳动证书,然后再由国家人社部予以审批，才能最终保证劳动证书制度的效能。最后，开发资格证书。只有经过职业教育(培训)并获得职业资格证书者, 才能成为从事技术复杂、通用性广，关乎生命安全、消费者权益等工种的劳动者;对非就业准入的职业则开发职业技能等级证书,以避免职业资格证书的“泛滥成灾”。

(三)注重能力认定公允

1.能力单元

用人单位选择员工的标准是员工基于能力因素和主观因素的现实表现，所谓的职业标准是员工的能力因素,即各个能力单元的有效融合。这种能力既可以从总体进行辨别，也可以将其分解为每个环节的具体操作方法,从而形成职业资格，即实实在在的工作表现评估才是能力合格并获得职业资格证书的保障。这对用人单位而言才最有现实价值，应当进行独立认证，并将其包容于职业资格证书。

2.“书面成果”

无论是“基于成果”的职业资格证书,还是基于“成果主导”的职业资格证书,都在强调“向成果转换”的职业资格证书,这已成为职业资格证书认定上的全球性发展趋势。这意味着职业资格证书认定将不再看重学习者的学习时间、学习课程、实训产品等完成情况，而是转向了一个以成果评估为主导的职业资格证书认定体系。[19]但其认定不仅需要学习者对这种成果知道、理解并能陈述，而且还必须是能书写,即获得职业资格证书的另一种显著特征是学习者的学习成果能以书面形式充分表达。

(四)企业必须高度参与

职业资格证书制度的制定、实施和鉴定，不仅要充分调动行业和企业高度参与的积极性，而且必须保障开发的能力标准、职业资格标准是根据他们的实际需求制定的。这就要求在推行职业资格证书制度时,要充分依托企业行业，使职业资格标准准确反映行业企业对员工工作能力的实际需要标准，使龙头行业企业成为职业资格教育、培训的重要指导者、有效组织者及最高权威者。