需求视角下社区教育供给机制的构建——以河南省社区教育实践为例

范会芳，张 宁

(郑州大学 政治与公共管理学院，郑州 450001)

一、问题的提出

社区教育是我国终身教育体系的重要组成部分。总体上看，我国社区教育取得了一系列可喜的成绩，但也存在一些不容忽视的问题，尤其是社区居民日益增长的个性化、多样化学习需求与社区教育不平衡不充分的发展之间的矛盾日益凸显，成为目前社区教育面临的主要矛盾。[1]

社区教育供给不管是在数量上、结构上还是质量上都难以满足社区成员的实际需求，表现出明显的供需矛盾，且已成为制约我国社区教育发展的关键问题。[2]尽管已有文献中不乏对社区教育供需矛盾的研究，但整体来看，学者对此问题的已有研究大多偏向宏观层面的理论探讨，缺少微观层面的实证研究。另外，当前我国东、中、西部地区的社区教育发展程度并不相同，过于笼统的对策建议在解决问题的针对性上有所欠缺。河南省社区教育发展情况在一定程度上可视为中部地区社区教育发展的缩影，研究河南省社区教育供需矛盾问题并提出构建社区教育供给机制的对策建议，对提高中部地区社区教育供给能力有极强的借鉴意义。基于此，本文在对河南省社区教育供给和需求情况进行实地调查的基础上，对社区成员的社区教育需求进行分析，针对河南省社区教育的供需矛盾，从需求视角出发，探讨如何建构社区教育供给机制，从而满足社区成员需求，以期为社区教育长远发展提供有益参考。

二、河南省社区教育供需矛盾的表现

1.总量上：旺盛的需求与有限的供给之间的矛盾

据河南省统计局数据显示，截至2019年末全省总人口10 952万人，常住人口9 640万人。[5]如此庞大的人口规模必然催生强烈的社区教育需求。以此次调查为例，83.04%的社区成员认为有必要开展社区教育活动：希望社区一周安排一次活动的占59.93%，31.54%的人希望一周2—3次，还有8.48%的人希望安排3次以上。然而整体来看，河南省现有的社区教育供给总量明显不足，难以满足社区成员日益增长的社区教育需求。

社区教育供给总量不足主要表现在社区教育办学体系尚未健全。21世纪初，河南省开始发展社区教育，郑州、平顶山等地大力推动县(市、区)成立社区学院、乡镇(街道)成立社区学校、村(社区)设居民学习点，初步形成了社区教育四级网络体系。[6]但就全省来说，“社区教育办学体系大多只推到市级社区大学，省内各县(市区)很多还没有建立社区学院，起码一半以上的县(市、区)都没有社区学院。县级的社区学院还没有普遍建立，更何况到乡镇街道这块儿。”(2-ZHD-20200731)在调研中发现，部分县区虽然建立了社区学院，但实际运行中由于缺少资金和人才，运行并不顺畅，利用率较低，没有充分发挥其应有的作用。与此类似，现有的街道社区学校缺少常态化的运行机制，形同虚设。另外作为社区教育重要载体的老年大学数量较少，覆盖范围有限。而且现有的老年大学还存在活动室不够用的情况，许多老学员不愿意毕业，加剧了老年大学资源的紧张。“老年大学周周都有课，每逢重大节日，几乎天天都有课，活动室都不够用，只能轮流使用，一个团队限制在一个半小时。”(2-HSM-20190716)

社区教育基础设施建设不到位会降低社区教育供给的可及性。以郑州市为例，活动室、图书室、文化广场等基础设施一应俱全的小区，为社区教育活动的开展提供了有利条件，往往会开展更丰富的社区教育活动，社区教育供给较为充足。而老旧社区场地有限，社区教育难以进行。“隔壁的高档小区配置样样齐全，有活动室、老年活动中心等。有很多这个小区没有的活动。社区教育能不能进行，除了政府投入，最重要的是看小区是什么级别的，高档的、有钱的小区才能推行这种社区教育活动。”(1-LQ-20190728)

2.结构上：多元化需求与同质化供给之间的矛盾

社区教育需求的多元化是由社区成员构成的多样性决定的。从人群上看，不同年龄阶段的受众对社区教育有不同的需求偏好。为了解社区居民对社区教育内容的需求偏好，问卷中设置了“您希望社区为居民提供哪些教育内容”的多项选择题，调查结果显示，最受欢迎的社区教育活动是运动与健康养生教育，占比67.4%；除此之外，还有公民素质教育和文艺教育，分别占比59.7%和47.8%。除了这些课程内容外，也有一些居民表达了对传统文化、地方特色文化、外语、插花、烘焙烹饪等内容的学习需求。整体来看，河南省社区居民对社区教育的需求比较多样。

河南省目前的社区教育供给存在着内容单一、同质化严重的问题。社区内举办最多的社区教育活动局限于手工类、养生保健类及文艺类活动。受社区教育供给主体自身能力的限制，社区教育活动严重同质化，无法满足社区成员多样化和个性化的实际需求。“除了义诊以外，小区给放过两三次电影，次数不多，但还是比没有的强。除了电影以外，其他教育类活动很少举办。”(1-WZL-20190721)总的来看，教育内容单一，技能教育、职业培训教育、科普教育以及素质教育等教育活动开展频次较少，无法满足社区成员这些方面的需求。从社区举办的教育活动类型来看，知识讲座类活动最为常见，然而现实中这类活动往往过于枯燥，无法充分调动社区成员的积极性，居民实际参与率较低。从社区教育活动面向的群体上看，以老年人和青少年为对象的教育活动较为丰富，面向其他群体的教育活动存在供给不足问题。

3.质量上：高品质需求与低质量供给之间的矛盾

我的儿子在2岁8个月时，对我们的身体产生了强烈的好奇心，他发现洗澡的时候大人是不穿衣服的，于是，只要家里有人进入浴室洗澡，他便端上一个小板凳，坐在浴室门口像看电影一样，不允许洗澡的人关门，否则就大哭。

社区教育是面向全体社会成员的大教育，青少年在选择参与社区教育活动时，常常会受其父母的影响，实际上是父母的理性决定了其参与的社区教育内容；而中年人和老年人社会经历更加丰富，有更强的独立思考能力，在选择社区教育内容时更有目的性，偏好实用性更强、能给自己带来实际利益和好处的教育内容。根据调查结果和访谈情况，现实生活中大多数的社区成员在参与社区教育活动和进行社区教育内容选择前都会进行理性的思考，选择参与最符合自己需求同时能使自己利益最大化的社区教育活动，而不是不加选择地随大流凑热闹。调查中只有不到10%的人表示周围人的参与度是影响到自己参与社区教育的因素。由此看出，社区成员在参与社区教育活动时比较看重社区教育本身的内容质量。

综合来看，目前河南省社区教育供给质量有待提高。在社区教育实践中，由于社区教育师资队伍水平参差不齐，教学内容重理论轻实践，导致社区教育表现出更多的形式化、模式化特征。在社区教育管理服务方面，缺少有效的社区教育督导检查和考评机制。社区教育督导考核是促进社区教育良性发展的重要环节。目前河南省社区教育督导力度不够,主要侧重对社区教育示范区和实验区的评定考核，缺少常态化的督导考核机制，因此导致许多社区开展社区教育活动不是为了满足社区居民的真正需求，而是为了完成任务向上级交差；不是为了服务社区居民而是为了拍照片、做宣传、应付检查。在这种思想指导下，社区常常提供一些华而不实、徒有其表的教育内容，而这些脱离了居民实际需求的教育活动注定不会得到居民的认同，有违社区教育的初衷，也严重影响了社区成员对社区教育的看法，导致部分居民对社区教育不信任，不看好。在对居民对于自己所在社区曾开展过的社区教育活动满意程度评价中，整合数据结果显示，非常满意的仅占9.11%，接近一半(45.75%)的受访者对社区所开展过的教育活动并不满意。另外，有50.45%的受访对象认为社区教育的内容、形式亟待创新，认为社区教育的质量有待提升的人占52.61%。这些数据表明，目前社区教育的供给质量有待提高。

4.区域上：协调发展的需求与区域供给不均衡的矛盾

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中提出，要广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会。2013年，郑州市人民政府办公厅在《关于大力发展社区教育加快推进学习型城市及建设的意见》中指出，要推动区域协调发展和分类推进相结合，充分发挥典型引领的作用。2017年，河南省教育厅等九部门发布《关于大力推进社区教育工作的意见》，要求以城带乡，统筹城乡社区教育协调发展，着力补足农村社区教育短板。可见，促进社区教育协调发展的问题一直在政策关注的范围内。在调查中，部分社区成员也表达了对社区教育均衡发展的期望。“我以前住的那个小区社区教育做得非常好，每天几乎都有各种活动，社区没活动的话，就去参加小区居民自发组织的广场舞队，但是住进这个小区后，这个小区基本上没什么活动，每天就是推着小孩儿在社区里溜达，要想参加其他的活动，就得出社区，去远一点的地方参与，要是这个社区也能重视社区教育就方便多了。”(1-ZD-20190729)

从目前河南省社区教育的区域供给情况来看，存在一定的区域发展不均衡问题。社区教育供给的区域失衡，一方面表现在城市与农村社区教育供给失衡；另一方面表现在城市内部不同社区之间的供给失衡。从城乡社区教育供给的角度来看，城市社区教育供给情况明显优于农村。由于我国长期以来实行的是城乡二元分割体制，农村的基础设施和公共服务供给一直滞后于城市。尽管十八大以来，我国不断加大对农村地区的基础设施建设投入，但农村和城市的差距还是显而易见的。调研中发现，河南省农村地区不管是在社区教育的资金投入还是配套设施建设上都较为落后，基层干部对社区教育的重要性认识不足，农村居民对社区教育的了解程度更低。同时，农村社区教育资源利用率较低，虽说不少农村建成了文化活动中心、农村书屋等设施，但大多处于闲置的状态，没有充分利用起来以发挥出应有的教育作用。就郑州市来说，不同社区间的社区教育供给差异并不亚于城乡间的差距。受益于政府层面较多的资金投入和政策扶持，郑州市社区教育实验区和示范基地整体供给情况较好，不论是教育内容、基础设施还是师资力量、参与情况等方面，都明显优于普通社区，悬崖效应凸显。整体来看，由于资源受限，非实验区和示范区的社区教育供给情况不容乐观，缺乏体系化、常态化的社区教育活动，不符合社区教育整体推进，协调发展的目标要求。

三、构建需求为本的社区教育供给机制

亚伯拉罕·马斯洛在其1954年出版的《动机与个性》一书中将人的需求分为五种：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。在1970年的再版书中他将需求增加为七个层次，除了原有的五个层次之外又新增了求知需求和审美需求。马克思把人的需要按照从低到高的层次划分为三种：生存需要、享受需要和发展需要。马斯洛的需求层次论和马克思的需要观都将人类个体的需求划分了层次，不管是五层次还是三层次的划分方法都给我们一种启示，即需求是多层次的且有高低层次之分。在物质需求得到普遍满足的现代社会，人们在精神文化方面的需求得到释放，开始追求更高层次需求的满足，社交、尊重、求知等成为人们新的需求。尤其是人类求知和渴望个人成长发展的需求在很大程度上推动了社区教育的发展，反过来，社区教育只有能够满足社区成员日益增长的多样化、高层次需求，才能获得长足发展。

解决社区教育供需矛盾问题，必须要从供给导向转变为需求导向，构建需求为本的供给机制，以社区成员的需求引领社区教育发展。要达成这一目标仅靠政府和社区的力量是远远不够的，相关部门要支持、引导多元力量参与，充分发挥社会和市场的优势；社区教育发展不均衡的问题，要通过优化资源配置予以解决；健全社区教育资金和人才保障机制是增大社区教育供给、提高供给质量的必要且有效的手段。

1.建立需求表达和反馈机制

社区教育需求的满足程度在很大程度上影响社区成员对社区教育的满意度，提高社区教育满意度必须首先明确社区成员的教育需求。从实际情况来看，目前社区教育需求的表达机制不完善，需求表达渠道不畅通。社区教育过于注重从上到下的课程设计，忽视由下至上的需求表达。以需求为导向的社区教育，即在了解社区居民真实需求的基础上，设计贴合居民需求的教育课程内容，以此扩大社区教育的吸引力，实现社区教育的长足发展。坚持以需求为导向的第一步是进行需求调研，弄清社区成员的实际需求。具体来讲，可由市教育部门统筹指导，街道办事处和社区居委会组织实施，深入社区通过问卷调查和访谈等方式获取社区成员的教育需求信息，倾听居民诉求和相关建议，并将其反馈到教育部门。教育主管部门根据收集的数据进行需求分析，并在此基础上设计社区教育课程体系，开发高质量、受欢迎的社区教育课程。[7]其次，拓宽需求表达和反馈的渠道和平台。除了线下的需求收集外，还可利用互联网作为社区教育需求表达和反馈的平台。互联网因其方便快捷的优势越来越受到现代人的欢迎，借助官方网站、微信、微博等平台收集教育对象的需求，可以最大程度突破社区局限，获得大规模的数据样本，为社区教育课程设计提供直接参考。

2.构建多元协同的供给机制

2017年，《河南省教育厅等九部门关于大力推进社区教育工作的意见》明确提出，要“推动形成党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、市场有效介入、群众广泛参与的社区教育协同治理的体制和运行机制”。而现实中的社区教育发展还未达到这一目标。从调研情况来看，社区教育主要由教育部门主导，社会组织和私人部门参与不足。单一主体不论是在资金、人力资源还是供给能力方面，都难以满足社区成员的需求，要想弥补现有的需求缺口，实现社区教育又好又快发展，必须依靠社会力量参与。社会力量的主体可以是社会组织、各级各类学校及企业等。社会组织已成为社区治理中不可忽视的重要力量，社区教育主管部门要激发社会组织活力，引导社会组织参与社区教育，充分发挥社会组织在开展社区教育活动上的优势。有条件的社区可通过引入社工组织，为居民提供丰富多彩的社区教育活动。高校、广播电视大学、社区学校要充分利用自身的师资和场地设备等资源，发挥学校在社区教育中的独特优势，开发优质课程，构建完备的课程体系，引领社区教育发展。另外，要鼓励辖区内相关的行业企业，尤其是培训机构和教育机构等教育资源较丰富的企业，积极参与社区教育，通过企业参与拓宽社区教育资金来源，丰富社区教育活动内容，同时还可扩大社区教育知名度。政府、社区、学校和相关行业企业共同参与，优势互补，最终形成多元主体共建的立体社区教育网络，扩大社区教育供给，弥补当前的需求缺口。

3.健全社区教育资金和人才保障机制

作为一项准公共产品，社区教育的供给总量和质量与社区教育经费投入的多少有直接关系。在河南省社区教育实验区和示范区的评估标准中，虽然明确了城乡社区社区教育专项培训经费的标准。但这一标准目前仅适用于社区教育实验区和示范区，由于实验区和示范区是自愿申报，所以这一标准实际并无强制力。非实验区和示范区的社区教育经费无稳定来源，经费投入明显不够充足，严重影响了社区教育的长远发展，亟待建立社区教育经费保障机制。一方面要尽快出台相关政策，明确各级政府的出资标准和分担比例，落实社区教育经费投入，规范社区教育经费使用。另一方面，要拓宽社区教育经费来源渠道。政府财政拨付分担一部分；通过对捐款单位给予一定税收优惠的策略，引入民间资本参与社区教育，鼓励社区内外企业、社会组织等捐款一部分；并逐步建立学习者付费制度，在学习者接受标准内收取学费以分担社区教育成本，缓解社区教育经费短缺问题。[8]

社区教育人才队伍包括社区教育管理者和相关工作人员以及从事社区教育的专兼职教师等。目前河南省社区教育管理者和相关工作人员主要来源于其他相关教育部门的抽调和派遣，部分社区教育专职人员身兼数职，社区教育专业知识有所欠缺，职业认同感不强，对社区教育的重要性认识不足，工作积极性不高。社区教育的专兼职教师包括从政府单位内部选拔的干部、各级学校推荐的讲师、社区聘请的社区内退休教师和有专长有技能的文艺爱好者及其他专业人员等。由于没有形成评比奖励、经验交流和定期培训制度，教师在教学过程中主要依靠自身的摸索，导致社区教育教学质量较低。建立社区教育人才保障机制，首先要建立针对社区教育管理者和工作人员的培养路径，提高他们的教育学和管理学理论知识水平；同时通过实地考察学习先进地区的社区教育实践经验，提高社区教育工作者的实践能力，从而培养一批素质高、能力强的社区教育工作者队伍。在社区教育教师队伍建设中，要组建一支稳定的社区教育专职教师队伍，必须在提高师资待遇水平的同时，相应调整和修改各类考核、考评机制，比如建立社区教育教师专门的职称评定体系，提高专职教师的薪酬福利待遇，激发专职教师的工作动力；另外要充分发挥兼职教师的辅助性作用，构建兼职教师激励机制，形成规范化制度，增加兼职教师队伍稳定性。[9]

4.完善社区教育资源配置机制

缓解社区教育发展的区域失衡问题，必须从完善社区教育资源配置入手。社区教育资源均衡配置，就是把社区教育资源在城乡社会成员之间公平分配和平等享用，它规定城乡居民在教育活动中地位平等，并能够公平均衡地占有教育资源。[10]一直以来，我国农村和城市在基础设施和公共服务等方面都存在巨大差距。基础设施建设滞后、师资和经费匮乏、思想落后、教育观念薄弱等是掣肘农村社区教育发展的瓶颈。因此，促进农村社区教育发展首先要协调城乡社区教育资源配置，上级部门要督促基层政府深入学习，转换观念，把农村社区教育提上工作日程，将农村作为社区教育发展的重要阵地，在资金、师资、基础设施配置上加大投入，结合当地实际，开发农民需要的社区教育课程，还可通过远程教育的方式，实现城乡优质教育资源共享，促进农村社区教育发展。针对城市内不同社区间社区教育发展不均衡的问题，应从加强社区教育统筹规划入手，逐步扩大实验区和示范区比例，通过先进带后进的方式，加强资源整合和共享力度，优化社区教育资源配置，最终实现社区教育均衡发展。