贵州遵义高速公路投融资体系建设历程回顾

文|贵州省遵义市交通运输局 何华 图|贵州省赤水公路管理段 汪奕坤

G4215蓉遵高速公路桐梓河大桥

截至2019年底，贵州省遵义市十余年共筹资融资1808.7亿元，开工建设了1377公里21个地方高速公路项目。此外，还建成投用了甘肃兰州至海南海口高速公路遵义至贵阳段扩容、浙江杭州至云南瑞丽高速公路遵义段、道真至瓮安高速公路等几个国家高速公路项目。这既得益于中央加快西部大开发的正确决策、我国经济社会高速发展的大好形势，又体现了贵州省委、省政府和遵义市委、市政府“大手笔办大交通”“大交通带动大发展”的战略思路。同时，也是社会各界、全市上下共同努力的结果。

2009年4月，为响应贵州省委、省政府关于实行高速公路投资建设多业主制的号召，遵义市委、市政府决定成立省内首家市级高速投资平台公司。在此背景下，遵义高速公路开发投资有限公司（以下简称“遵义高开司”）于2009年6月注册正式成立，市政府安排市财政局举债200万元作为公司开办费用。

开展遵绥、仁赤高速项目投融资工作

按照市委、市政府工作部署，遵义高开司编制了遵义至绥阳高速公路（以下简称“遵绥高速”）和仁怀至赤水高速公路（以下简称“仁赤高速”）的项目建议书，并以两条高速公路项目建议书为基础，先后对接国内几大商业银行遵义分行的金融机构融资方案，最终工商银行遵义分行同意为两条高速公路提供13.25亿元搭桥贷款。

经过遵义高开司的努力，两条高速公路项目很快得到省政府批复，同意项目立项。紧接着，遵义高开司配合银行方面做好风险评估、资料完善工作后，仅用半个月时间，中国工商银行贵州省分行就发放了遵绥高速项目和仁赤高速项目的贷款。

2009年9月28日，遵绥高速开工建设，这也是贵州省首条由市级政府主导、以市级高速公路公司为业主的高速公路。仁赤高速项目则由原贵州省交通厅协调移交省公路局高速公路建设管理办公室（以下简称“省公路局高建办”）实施，项目的搭桥贷款随项目一并移交至省公路局高建办，大大减轻了遵义市融资贷款和项目管理压力。后来，由于仁赤高速项目争取到国高网补助，省公路局把遵义市上交的资本金全额退还，继而遵义市又把此款退还给有关市、县。

在仁赤高速项目移交省公路局高建办后，市政府则在重点公路建设领导小组之下分别成立了绥遵高速项目指挥部和仁赤高速项目指挥部，负责两个高速公路项目的征地拆迁和群工协调工作，有关商业银行则按照“贷款修路、收费还贷”的政策提供配套的项目贷款，为遵义市作为投融资主体开展高速公路建设打开了新局面。

联系省厅解决青檬高速融资难题

为加快遵义市高速公路的发展，遵义高开司启动了青山至檬梓桥高速公路（以下简称“青檬高速”）的前期工作，并采用遵义市自筹资金和银行配套项目贷款的方式，于2010年上半年开工建设。

2010年下半年，受宏观经济发展过热和融资环境趋紧的影响，中央要求清理地方融资平台，非省级平台公司得不到融资。在此背景下，尽管遵绥高速项目和青檬高速项目已签订相关贷款协议，却也无法获得金融机构的放贷，导致项目举步维艰，甚至出现了半停工状态。

G4215蓉遵高速公路黄金湾大桥

为切实解决项目融资难题，市政府率市直有关部门和遵义高开司到原省交通厅汇报，希望原省交通厅帮助解决遵绥高速项目和青檬高速项目的融资难题，经原省交通厅与市政府反复磋商，同意由省公路局与市政府按60%和40%的持股比例共同成立贵州遵义高速公路建设投资有限公司（以下简称“遵义高投司”）。省公路局决定，由省公路局高建办派人参与公司和项目管理，继续负责遵义市高速公路项目的筹融资和建设管理工作。

通过多方的共同努力，遵绥高速和青檬高速分别于2012年7月、2013年10月建成通车，檬梓桥至乐理高速项目于2013年5月开工建设。

组建遵义交通建设投资（集团）有限公司

2014年初，根据中央有关干部管理的规定，行政事业单位领导干部和人员不得在企业兼职任职。在此期间，省公路局高建办派驻遵义高投司人员多数为行政事业编制。原省交通厅决定，省公路局退出贵州遵义高投司，已投入的约6亿元资本金无偿划拨给遵义市政府，作为原省交通厅对遵义高速公路项目建设的补助，但省公路局不再承担遵义高投司的债务和运行风险。

为适应新的发展形势，遵义市政府于2014年在贵州遵义高投司的基础上组建了遵义交通建设投资（集团）有限公司，负责遵义市高速公路投资、建设、运营和管理等工作。同时，为解决遵义市高速融资难的问题，市委、市政府决定从2014年起征高速公路发展基金，其中市级财政年度预算2000万元，当年有项目的县（区、市）每年缴纳1500万元、没有项目的县（区、市）缴纳1000万元，用以开展高速公路前期工作，启动工程建设。

此外，高速公路项目资本金部分按市级承担项目资本金的20%，县（区、市）按辖区里程80%筹集；遵义市高速公路建设领导小组设办公室（以下简称“市高建办”）负责筹集、管理高速公路发展基金。从2014年开征，到2018年停征，全市共征集到高速公路发展基金8.3亿元，这是由市政府领导审核批准的高速公路专项资金。此间，市高建办每年年底都会向市政府提交发展基金征收使用情况专题报告。

利用国开基金、探索PPP投资模式

2015年初，国家发改委和国家开发银行推出国开基金，用以支持有回报、收益低、公益性强的国家重点项目建设。当时明确的贷款期限是20年，落地年利率是1.2%，遵义市发展改革委和市交通运输局认为这是一个很好的机会，应该积极争取，但一些项目业主意愿不高，不愿申报。最终，遵义市仅有江津经习水至古蔺高速公路（以下简称“江习古高速”）、正安至习水高速公路（以下简称“正习高速”）、务川至德江高速公路（以下简称“务德高速”）和白腊坎至黔西高速公路（以下简称“白黔高速”）获得国开基金共计33.17亿元，其中江习古高速10亿元，正习高速10亿元，白黔高速9.09亿元，务德高速3.08亿元。

正习高速、务德高速和白黔高速的国开基金按省、市按6∶4承担清偿责任，务德高速、白黔高速为跨市项目，遵义市按实际里程担其中的40%，江习古高速由于是市内地方高速公路项目，国开基金则由市、县两级按2∶8还本付息。总体上看，国开基金的取得为这一阶段开工的高速公路建设提供了资本金保障。

2017年初，国家发改委、财政部力推PPP投资建设模式。遵义市先后把乐理至冷水坪高速公路（以下简称“乐冷高速”）、遵义至余庆高速公路（以下简称“遵余高速”）和湄潭至石阡高速公路（以下简称“湄石高速”）等拟实施PPP模式的项目纳入财政部PPP综合信息平台管理库。同时，经省政府批准，上述项目先后采用PPP模式实施，其中乐冷高速于2019年6月建成通车，遵余高速、湄石高速于2017年建成通车。

为积极解决政府资本金出资难题，经有关部门的共同努力，成功引进了财政部牵头设立的中政企PPP基金11.83亿元。其中，乐冷高速项目5.2亿元、遵余高速项目6.63亿元。此外，遵余高速项目2020年成功发行两期共5亿元的政府专项债，极大缓解了遵义市政府资本金的出资压力。

地方高速公路债务风险产生及化解

随着遵义市高速公路项目的不断开工建设和投入运营，市、县两级高速公路债务负担越来越重、还款压力越来越大、债务风险越来越高。

2018年，市交通运输局聘请权威单位测算和评估遵义市地方高速公路项目建设运营全生命周期的债务，发现遵义市高速公路静态债务达170多亿元。如果加上市域内地方高速公路PPP项目运营期（全生命周期为30年）的缺口资金补贴，动态债务达520亿元，市、县两级财政难以承受。市交通运输局及时将评估报告呈送市委、市政府和原省交通厅主要领导，并引起了有关主要领导的高度关注。

2018年下半年，省委、省政府领导在原省交通厅提交的遵义市高速公路债务负担评估报告的基础上，又完成了大量深入细致的调研，决定全省地方高速公路PPP项目尚未到位的资本金不再由市州政府承担，改由省级财政承担。同时，地方政府承担的PPP项目运营期缺口补贴由省级财政承担60%、市县财政共同承担40%，地方政府不再承担新开工的高速公路项目建设债务。

从2009年成立遵义高开司，到后来陆续引进中国交通建设集团有限公司、中国铁路工程集团有限公司、四川路桥建设集团股份有限公司、贵州交通建设集团有限公司、贵州省公路开发有限责任公司（前身为省公路局高建办）等各大交通企业参与，遵义市形成了贵州高速公路集团有限公司、遵义交通建设投资（集团）有限公司等一批投资建设地方高速公路的业主，“政府投资收费还贷”与“BOT+EPC+政府补贴”、PPP等多种形式并存的高速公路投资建设、运营管理模式。