我国校园足球政策的演进历程、内容特征和实践启示——基于2009—2020年的政策文本分析

刘 通，张晓林

政策是指国家或党政机关为解决某一问题，制定的具有权威性的行动准则［1］。而政策分析就是我们通过研究分析得出当前形势所带来有利变化的一系列公共行为的过程［2］。从2009年国家体育总局联合教育部发布《关于全国青少年校园足球活动的通知》以来，校园足球活动在国家的统筹规划下渐渐成为社会关注的热点。到目前为止校园足球在中小学遴选了160多个试点县(区)的27 000多所特色学校，建立了80多个满天星训练营，以及38个试验区和180多所高水平高校［3］。已有文献对于校园足球的研究较多，但对于校园足球政策在文本与历史演进方面的研究较少。习近平总书记指出:“历史是最好的教科书，也是最好的清醒剂”。只有了解历史，才能清晰地认识问题，更好地规划未来。因此，笔者从梳理校园足球政策的演进历程和政策的文本分析出发，了解校园足球现状，探索校园足球的实践启示，完善校园足球政策理论研究，为校园足球的开展和发展提供参考。

1 校园足球政策的演进历程

从2009年校园足球开始提出到2014年设立了第一个校园足球五年计划，校园足球迈出了关键性一步，开始了校园足球1.0时代，而2019年八大体系的提出正式开启了校园足球2.0时代。笔者将校园足球政策的演进历程划分为启动探索阶段(2009—2014年)、转化发展阶段(2015—2018年)、完善提升阶段(2019年至今)。

1.1 启动探索阶段(2009—2014年)

2009年为我国的校园足球政策实施的起点。这一年，国家体育总局和教育部联合印发了《关于开展全国青少年校园足球活动的通知》［4］。这是“校园足球”概念的首次提出。该《通知》对校园足球的实施方案做了具体的规定。“校园足球”这一概念在国家文件中的提出，具有标志性意义。2009年到2012年未出现过有关校园足球的国家层面的正式文件，但每一年都发布了青少年校园足球比赛的通知，以及开展校园足球的座谈会。2012年国务院办公厅发布的《关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》中明确提出将校园足球作为阳光体育运动的组成部分，以及将校园足球作为体育与健康课程实施的重要支撑［5］。同时在2013年，体育总局和教育部颁发的《关于加强全国青少年校园足球工作的意见》提出了要加强校园足球活动开展的质量和水平，明确了校园足球在学校体育中的作用。2014年教育部办公厅颁布了《关于做好全国青少年校园足球特色学校及试点县(区)遴选工作的通知》［6］，为校园足球提供了保障。并且发文机构由体育总局变成了教育部办公厅，标志着校园足球的主管部门发生了变化。

这个阶段，虽然颁布了校园足球活动实施的相关措施和要求，但是校园足球的文件较少，且大多为校园足球活动的通知，涉及的面较窄，层次不够高。

1.2 转化发展阶段(2015—2018年)

2014年底国家召开了校园足球工作会议，预示着校园足球进入新的发展阶段。2015年国务院办公厅印发的《中国足球改革发展总体方案》提出了推进青少年校园足球的普及与发挥校园足球育人功能的方案，为校园足球的发展提供了强有力的支撑以及可行的实施方案。同时教育部门发布了《教育部关于成立全国青少年校园足球工作领导小组的通知》，标志着统筹管理部门由体育总局转变为教育部。2015年7月教育部等6部门共同印发的《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》不仅提出了目前校园足球发展还比较缓慢，发展不平衡，存在普及面不广、竞赛体系不健全、保障能力不足等存在的问题，也在校园足球重点任务、保障措施和组织领导方面提出了相应的实施意见［7］。2016年教育部办公厅发布关于组织开展加快发展青少年校园足球重点督察工作的通知，开始了校园足球督察制度。2018年教育部发布了《关于加强全国青少年校园足球特色学校建设质量管理与考核的通知》［8］，提出了对特色学校进行考核和质量管理，更加提高了校园足球的发展质量和水平。2015年到2018年，教育部与其他部门开展了校园足球特色学校的遴选和考评，改革试验区的申请和建立，试点县(区)和满天星训练营的创设和遴选，组织全国校园足球教练和骨干教师进行专项培训，遴选优秀的教练员国外留学，为培养师资队伍联合国家外国专家局聘请外籍足球教师，广泛开展校园足球四级联赛和全国青少年校园足球遴选比赛，同时印发《全国青少年校园足球教学指南(试行)》和《学生足球运动技能等级评定标准(试行)》［9］等重要文件。经过转化发展阶段的不懈努力，逐步构建起普及推广、教学训练、竞赛、样板、荣誉、一体化推进、科研和宣传引导等八大体系［10］。

在这一时期地方体育局、教育局、政府办公厅等部分开始制定和印发了一些校园足球的相应政策，因地制宜地推进校园足球的发展，进行了特色学校遴选，设立保障机制，开展形式多样的校园足球赛事活动等，为全国青少年校园足球工作的开展奠定了坚实基础。

1.3 完善提升阶段(2019年至今)

2019年教育部颁布了《全国青少年校园足球工作领导小组关于做好2019年校园足球工作的通知》［11］，提出了加大资金投入，补充师资，不断完善校园足球八大体系的建设工作，继续推进校园足球的重点工作，凝聚更多发展校园足球力量，开启了校园足球发展的新阶段。同年发布了关于开展幼儿园校园足球试点工作的通知，提出了开展幼儿校园足球工作，推进和夯实校园足球的普及与基础建设工作［12］。2020年经国务院同意，提出体教融合意见。虽然文件中没有提到校园足球项目，但是文件提到了体育与教育的融合。这是将学校体育提到了一个更高的层次，无疑更好地推动了校园足球活动的开展。同年，教育部等七部门印发了《全国青少年校园足球体系建设行动计划》的通知。文件提出要巩固和完善校园足球的工作制度体系，推进青少年校园足球工作治理体系与治理能力的现代化，也提出了新的目标和任务［13］。2020年10月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》［14］。文件中指出了校园足球须加强体育教学，健全竞赛体系和人才培养体系等意见。这是我国有史以来体育中最高级别的文件。

这个阶段校园足球广泛受到重视，并且不断引领其他体育项目的发展。目前，国家层面出台政策涉及校园足球的越来越多，分量也越来越重，并出台了多个由多部门协同推进的校园足球的专门政策文件;许多地方也响应国家政策制定了相应的地方政策文件，对校园足球活动的深入开展起到了引导、规范、促进作用。这一阶段国家和地方针对校园足球出台的政策不断增多，并且政策文件涉及更加宽泛，形成了一个相对完整的体系制度，推动了校园足球的蓬勃发展。

综上所述，我国校园足球政策从开始制定到现在，不断将目标导向与实际问题相结合，政策的设计更加完善，在执行中能够发挥出政策最大的效益，切实可行地推动了校园足球的发展。从开始的一元政策主体文件到现在多元主体的政策文件，政策文件的框架体系也在不断完善。并且能够考虑多方效益，能够从校园足球多个方面出发，促进校园足球向着全面、可持续和协调的方向发展，为我国建设体育强国和学校体育健康发展奠定了良好的基础。

表1 校园足球重要政策文件

2 我国校园足球政策演变的内容特征

校园足球政策文件文本的目标、价值、具体的实施措施、保障机制等是研究政策的核心内容［15］。目标代表了制定者推动校园足球活动的导向;价值是政策的取向，而具体的实施措施和保障机制是政策的手段或者操作方法。笔者主要选取2009年至今有关校园足球活动的国家层面的政策文件为主要研究的样本，根据政策工具的分析，从校园足球的政策目标、政策主体、政策措施或方案、以及政策程序等几个方面进行类别分析，寻找诸多文件中的共性与差异，探求其规律。

2.1 校园足球政策目标

校园足球政策目标代表了制定者推进校园足球发展的政策导向，一般写在文件说明部分或者文本的开头部分，以明确未来努力达到的目标。将2009年到2021年国家层面的政策文件进行政策目标的频次统计(见表2)。根据文件目标内容主要分为:增强学生身心健康;加强师资力量;场地设施建设;普及校园足球;打造样板体系;完善教、训、赛体系和其他方面。2009—2014年阶段，政策文件目标主要是增强学生身心健康，其他方面比较少甚至为零。这个阶段的目标主要从学生的健康出发，目标比较单一。2015—2018年阶段，为校园足球快速成长的阶段。可以从表2中看出，政策目标在各个方面都有体现，体现了政策目标的多元化。政策目标数量最多的为普及校园足球、增强学生身心健康和打造样板体系，体现政策目标的价值取向是以学生为出发点，不断使项目得以普及，同时用样板体系来引领校园足球与其他体育项目的发展。

表2 2009—2021年校园足球政策目标频次统计

2019—2021年校园足球的政策目标为:一是满足学生的学习需要;二是提高学生的身心健康和中国的国民身体素质;三是提高学校体育师资力量和体育教学;四是促进学校体育的建设和治理;五是打造样板体系推进普及工作;六是推进体育强国建设。这六项政策目标之间存在内部逻辑联系:一是学生作为我国建设的基础，只有学生的学习需要得到充分的满足，学生的身心才会健康，才能更好地推进体育强国的建设;二是学生的身心健康和国民素质的提高，需要教师的教育，所以需要提高体育师资力量和教学能力;三是提高师资力量和体育教学更好推动学校体育的建设和治理;四是学校体育建设得更好有利于国家政策的执行，同时可以起到样板示范作用;五是打造样板体系，例如特色学校、试点县这些都是样板，都是为了校园足球更好地普及和提高，这样才能把中国建设成为体育强国;六是从促进学生的全面发展角度来看，校园足球政策的最终目标应该是促进和保障学生的身体素质需求，提高学生身心健康发展，提高我国的足球运动水平。

2.2 校园足球政策主体

我国校园足球政策涉及的主体有中央和地方党政部门、专家、教师和教练员、大众传媒、相关学者、青少年、幼儿、学校和社会组织等。统计2009年到2021年国家发布的校园足球政策文件的发布机构，并以单部门或者多部门合作的形式形成统计图1。

图1 校园足球政策2009—2021年文件发布趋势

从图1中可以发现单部门的数量总体上呈现上升趋势，原因是国家在校园足球活动各方面都制定了相应的政策，然而单部门发布文件从2018年开始呈现下降趋势，虽然单部门发布数量在减少，但从文件的内容来看政策文件涉及的方面比较全面。多部门合作从2015开始出现，并且在保持稳定的同时还在持续增加，说明部门之间的合作越来越多，政策文件制定主题也在向着多元化、全面化发展。无论是政策制定的主体还是涉及的相关主体都是从一元向多元发展。从党政机关和相关部门来看，政策文件是从中央最高层依次下发的;地方在执行文件过程中可以根据地方实际情况，因地制宜制定相应的执行办法，使得上级的政策在具体实施层面更具有操作性，方便执行。学校和学生作为重要的主体，主要通过相关的上级部门和大众传媒反馈在具体的活动过程中所遇到的相关问题。总的来说，政策的主体比较广泛，但是主体角色有轻重之分。目前，各级党政部门实际上是我国校园足球政策的核心主体，而作为参与的相关学者、社会组织、学校和学生等，在政策的制定上参与协商较少，仅仅是活动的参与。校园足球发展的实质是动员学生参与，依托学校和社会组织来促进人的全面发展，夯实国家足球人才基础，推动体育建设。发展校园足球既需要各级党政机关部门支持足球发展的政策措施，也需要社会和学生主动的参与。学生才是活动参与的核心主体。如果忽视了学生的主体作用，那么校园足球政策将无法发挥最好的作用。要保障校园政策主体多元化，前提是要权衡政策多元主体之间利益关系，以国家的法律保障权利和义务，以政策法规来赋予权利与义务，避免在校园足球活动中产生纠纷，以及政策执行中产生矛盾，从而避免校园足球政策执行偏离了目标。

2.3 校园足球政策措施

政策措施是实现政策目标任务的方式方法和手段，一般是文件的任务或者措施。它是一种政府部门对设施资源调配与引导青少年校园足球活动发展的政策工具。科学、高效的政策措施和保障机制是政策体系的组成部分。当前我国的校园足球政策的重点在于以下四个方面:加强组织领导、对八大体系的构建和完善、保障措施、强化检查督导以及其他方面政策措施。从这四个方面对2009—2020年校园足球政策进行统计，得出表3。从加强组织领导措施上看，在2009—2014年阶段仅有一次，从2015年开始每年基本稳定在两次左右，体现校园足球政策的组织领导措施每年都会有一次文件进行强调。保障政策措施的实施有组织有领导的进行，使得政策措施的执行规范而有效。从八大体系措施的数量上看，总体呈现上升趋势，从2015年开始急速的上升，而2020年开始下降，分析原因是这些措施形成了一个比较全面的体系。从保障措施上看，2009年到2020年不断增加，主要从资金保障、制度保障、人力保障等多方面制定了相应的制度保障措施。

表3 校园足球2009—2020年政策措施数量统计

从政策措施的内容来看，校园足球政策需要解决的问题包括:如何加强组织领导，建立组织领导机制，合理分工协作，保障工作更好地开展运行;如何扩大学生的参与度;如何保障学校有场地、有师资;如何构建完善的校园足球八大体系，做好教学、竞赛和统筹管理等等工作，将八大体系相互联系相互作用协作起来;如何提高保障政策落实，资金到位，有章可循、有法可依;如何建立校园足球治理体系，做好组织领导工作，多个部门协调工作，校园足球工作的统筹规划;如何推进可持续发展，使各部门协同合作，教育服务能力提高，实现内涵价值、可持续发展。

2.4 校园足球政策程序

程序包括背景、提出问题、方案设计、政策规范、文件的操作步骤等程序。校园足球政策也是基于这样一个程序进行制定的。政策问题的提出是基于现在社会所出现的亟需要解决的问题，政策方案的设计必须要遵循民主、创新和多元等原则，从多个角度进行方案的考虑，提出多种多样的设计方案。同时要对方案进行评估。评估一般采用的是对比评估的方法。对比评估是将提出的不同的方案进行评估，评估出最佳的设计方案。在进行方案设计时，首先要找出存在的问题，提出不同方案以供选择。在进行方案评估时，决策者要不断地进行分析论证，选择出最佳的方案。政策设计、实施要根据法定的程序，以及法律所给的权限，并且要通过相关的权力机关的审理和批准，确保校园足球政策的规范和合法。政策监督的作用是保障校园足球政策的公平、公正。

3 落实校园足球政策的实践启示

3.1 确立合理的校园足球政策价值取向

价值取向指主体从自身价值判断出发，面对或者处理一些问题时候所持的价值立场、态度和表现出来的价值取向［16］。对于我国校园足球政策蕴含的价值来说，可以分以下几个方面:一是传承文化。十九大报告强调，“文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴则国运兴，文化强则民族强”［17］。在一定意义上，校园足球文化是体育文化的一部分，校园足球文化的提升可以使得中国体育文化的软实力提升。这既是中国足球振兴发展的需要，也是建设体育强国的需要。二是夯实足球人才培育的基础。只有夯实人才基础才能更好发现足球人才，培养足球人才，才会有更多高水平足球人才涌现在赛场上，提升中国足球的水平。三是立德树人。增强青少年的体质，实现国民的健康，既是建设体育强国的价值追求，也是建成体育强国衡量的标准。校园足球的练习和训练可以提高学生身心健康，而比赛可以培养学生竞争和合作的意识，同时在学习过程中培养学生的道德品质。四是深化体育事业。校园足球政策措施中实行特色学校和试点县(区)等措施，可以为我国的其他体育项目起到引领示范的作用，更好地深化体育事业改革。

3.2 形成完善的校园足球政策体系框架

一个完善的政策框架体系，具有前沿的目标。切实可行的实施方案以及相应的督查、管理和评核的保障机制，才能使得校园政策发挥最大的功效，实现校园足球的政策目标。校园足球政策体系框架主要由决策、实施和保障三个重要部分组成。三个部分形成完善协同合作的体系框架，才是未来制定校园足球政策的重点。一是提高校园足球政策的决策水平。决策是提出问题、确立相应目标、设计和选择最优方案的过程。提高决策文本水平就是提高文本的针对性、可行性和准确性。设定多维的评价体系的同时要构建公开和多元的决策机制。二是明确校园足球政策实施路径。校园足球政策实施路径主要包括指导思想、目标任务、重点开展的工作、工作原则、工作要求等。要有效地实施校园足球政策，首先是要明确目标、细化分工、制定各项任务和确保校园足球各项工作的落实，同时提出可行的实施意见和鼓励地方进行积极探索创新。三是强化校园足球政策的保障措施。首先是加强组织领导和健全体制，保证政策能够落实;其次是强化政策保障，强化监督，增强政策的保障能力;最后是做好政策宣传。

3.3 抓住校园足球政策的关键问题

在确立合理的价值取向和形成完善的校园政策体系框架下，还应该解决影响校园足球政策发挥的几个关键性的问题。一是制度化问题。制定相应的法规来引领、规范、保障和促进校园足球的发展;要规范校园足球的主体行为，加强党的领导，多元主体共同协作治理的校园足球政策体系，统筹协调各方行为，调动各方的积极性，发挥多元主体的作用;要发挥政策主体核心的作用，加强政府的资金投入、师资配备和提升、场地设施建设等方面的职责，为校园足球提供人力和物力等方面的政策保障。二是科学化问题。根据国家当前实际情况，采用分层分类推进、推广的方法，鼓励各地因地制宜，这样可以提高政策更加精确和可靠;要将顶层的设计与基层的实践相结合，提出目标和问题，这样才能更有针对性解决提高校园足球措施的可行性，强化校园足球政策内容的权威。三是政策规范性问题。明确政策目标定位和功能，对政策做出科学的界定;明确政府、社会、学校和个人的职责，即界定各个主体的责任，引导校园足球的参与者在享受校园足球活动的权力的同时，要明确自己要承担的责任和义务。