政府购买公共体育服务有效吗?——基于上海、广州291项购买案例

王舒健，王 赟，方永恒

公共体育服务是为了实现和维护社会公众或社会共同体的体育公共利益，保障其体育权益的目标实现，以政府为核心的公共部门，依据法定职责，运用公共权力，通过多种方式与途径，以不同形态的公共体育物品为载体所实施的公共行为的总称［1］。政府购买公共体育服务是指政府运用不同的市场手段和方式向市场组织、社会组织、事业单位或政府部门内部的各类社会服务机构购买公共体育服务的行为，政府主要的责任是提供资金、业务监督以及绩效考核［2］。政府购买公共体育服务的有效性是指当公共体育服务由政府垄断转变成由第三方服务承接者提供后，其绩效的提升情况。而绩效是以民众满意度为主，关注服务的质量与结果。因此，提升公共体育服务的有效性不仅是规范提升政府购买公共体育服务的行为，也是加快建设人民满意的服务型政府时代要求。

我国政府购买公共服务模式的探索发端于上海。1995年，为了提高管理效率，上海浦东新区社会发展局将罗山市民休闲中心作为试点，委托上海基督教青年会管理。这种新模式是我国政府的首次实践探索，打破了原有的仅仅依靠政府自身投入及运作的机制。2003年，随着《中华人民共和国政府采购法》的全面实施，国内很多城市也在这方面进行了实践探索，公共服务的购买领域也逐渐开始扩大到就业服务、社区服务、居民养老等。与其他领域的政府购买服务一样，政府购买公共体育服务也随之开始发展。如常州市向社会购买群众体育赛事活动、长沙市政府向15家游泳场馆购买服务等。

随着经验的不断积累，政府向社会力量购买公共体育服务在全国范围内展开，但也出现了“重过程轻结果”的现象。很多地区由于没有统一的公共体育服务项目的绩效考核制度与标准，项目实施效果的评估只是流于形式;服务评估中更多地采取的是经验评估，其中主观性的评估过多，量化的评估较少，无法反映存在的问题，不利于我国政府购买公共体育服务的可持续发展［3］。为此，2018年财政部发布了《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》(财综〔2018〕42号)。笔者将以2018年上海及广州市政府购买公共体育服务第三方绩效评价结果为切入，运用Stata方法探究政府购买公共体育服务是否有效及其影响因素，从而更好地推动政府购买公共体育服务工作的开展。

1 文献综述

20世纪70年代，西方国家政府职能扩张导致财政赤字，政府不得不退出经济微观干预，通过向第三方服务承接者支付资金，并由其向社会公众提供公共服务的方式来创新政府治理。20世纪90年代，英国率先提出由公私合作的方式来提供公共服务及公共物品的理念，并且这一理念随后在美国、加拿大等国家付诸实施。国外的政府购买公共服务主要强调绩效管理，鼓励将企业管理方式引入政府公共服务管理，通过提高政府行政效率及加强与社会组织合作来提高公共服务质量。

David J.Bernstein运用半结构化访谈方法，选出美国5个在绩效测度方面有着广泛经验的地方政府进行定性研究，在政府绩效评估如何影响决策、项目监测及公共服务绩效方面、如何感知绩效评估的有用性及怎样利用绩效审计来增强结果信息的有效性方面进行了细致地分析，最后认为地方政府绩效评估对于促进项目监测及提高服务绩效有重要意义［4］。George A.Boyne和 Oliver James通过分析英国148个地方政府从2002年3月到2006年7月的财政年度的面板数据，并利用绩效数据评估政党对公共服务绩效结果的影响。结果发现，公共服务绩效与绩效评估制度、政党竞争程度等有关［5］。Sergio Fernandez将美国地方政府2003－2004年的400多份与私人公共服务提供者的合同数据作为基础，探讨了合同监测、竞争和信任对购买服务合同履行的影响。结果表明，监测和竞争与绩效无关，信任对绩效有正向影响［6］。

通过梳理国内学者对公共体育服务的有效性的研究文献，发现研究主要包括公共体育服务绩效评价的原则及模式、指标体系的构建以及针对于具体案例的实证分析与研究两方面。

在公共体育服务绩效评价的原则及模式方面，张凤彪等通过指标遴选、体系构建、评价方式、结果运用四个方面对公共体育服务绩效评价原则进行了理论性延伸探讨，以期把握公共体育服务绩效评价的理论命脉［7］。

对公共体育服务绩效评价的指标体系的构建方面，宋娜梅等构建了一个涵盖公共服务效能、公众满意度、公共服务投入度等3个一级指标以及与之相关的14个二级指标和58个三级指标的体育公共服务绩效评价指标体系，并采用层次分析法对体育公共服务绩效评分的计算方法进行了探讨，并实施了算例分析［8］;宁靓等使用专家咨询法从政府购买公共服务的三元关系出发，初步构建了包括环境、政府和公众因素在内的公众参与政府购买公共服务绩效评估影响因素的指标体系［9］。

在具体案例的实证分析与研究方面，赵聂等运用因子分析与DEA模型的组合方法构建了公共体育服务绩效评价模型，并对中国西南地区十个城市的公共体育服务绩效进行了实证分析。结果表明，非DEA有效的城市包括重庆、贵阳、万州普遍存在规模过大，规模收益递减的情况。因此需要合理整合城市公共体育资源，扩大公共体育服务规模［10］。李燕领等运用DEA模型及Malmquist指数模型通过评价31个省级政府公共体育服务财政支出效率来寻找提高公共体育服务效率的有效路径。认为我国东部、中部地区省份的公共体育服务财政支出管理和决策水平较高，但财政支出规模距离最优规模还存在一定差距;西部地区省份在大力投入公共体育服务的同时，更要着重提高资源配置和组织管理水平［11］。韦伟等通过发放专家问卷以及主成分分析法构建了公共体育服务绩效评价体系，并对我国31个省、自治区、直辖市的公共体育服务绩效情况进行评价以及等级划分，随机选取江苏省、广东省、江西省作为案例进行分析。结果表明，我国公共体育服务绩效水平提高的主要途径应当是发展社会公众能够直接感受到的测量指标项目，比如体育组织数量、体育社会指导员数量等［12］。

上述研究对我国政府购买公共体育服务都具有启发意义，但定性研究居多，缺乏对当下政府购买公共体育服务有效性的实证分析，结论很难做到精确化和科学化，不少研究结果带有很强的主观性，而不是科学手段的推导结论;在定量研究中，由于数据获取困难，研究主要滞留于指标体系的构建。而针对于具体案例的实证分析也只是运用不同的研究方法将有效性指标集中于公共体育服务的结果，即投入和产出，却没有涉及公共体育服务的效果问题，即公众满意状况和政策实施情况。随着服务型政府的建设不断推进，仅仅关注政府购买公共体育服务的效率已很难满足绩效评估的要求，而更需要重视的是政府购买公共体育服务的结果。鉴而得之，本研究主要基于公共体育服务第三方评估机构评估结果来研究上海市及广州市2018年公共体育服务的有效性。将案例材料编码成可用于统计的数据，并利用Stata方法分析了公共体育服务的有效性的影响因素。

2 研究设计

2.1 样本与数据

首先，20世纪90年代，中国政府率先在广东和上海开展了政府购买公共服务，开创了政府购买社会组织服务的新领域［13］。这说明广东和上海在关于政府购买公共服务方面具有了先于他省的政府购买公共服务的经验，也为搜索其他相关省市数据提供了依据。其次，从2018年财政部发布了《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》入手，选取天津市、山西省、吉林省、上海市、江苏省、浙江省、河南省、四川省、贵州省、深圳市等10个省、直辖市、计划单列市开展试点。通过搜索前文提到的11个省体育局官网及其他省体育局官网发现，目前在公共体育服务购买评估结果方面，上海及广州完成了2018年政府购买公共体育服务第三方绩效评估并在各地体育局官网公开结果。因此通过搜索上海市体育局官网及广州市体育局官网获取了2018年上海及广州共291项已结项，并由第三方评估机构评估后公开结果的政府购买公共体育服务案例。

表1是所收集案例的汇总简表，是对所有案例的梳理与描述，其中“购买服务项目类型”指政府购买公共体育服务时所提供的运动项目类型，按运动项目类型划分可分为奥运项目、非奥运项目及综合(奥运项目与非奥运项目);“成立时间”指购买对象单位成立时间与单位承接活动时间差;“购买对象单位类型”指购买对象的组织类型，包括私营企业、民办非企业单位、社会团体和国有企业及事业单位;“竞争方式”指购买对象承接服务项目的方式，包括竞争性磋商、公开招标、单一来源采购;“评分”由上海市和广州市通过公开招标所选出的第三方评估机构针对购买项目的项目管理、项目产出、项目绩效三个维度进行打分所得。

表1 上海市及广州市2018年291项政府购买公共体育服务案例

2.2 识别变量并提出假设

笔者将政府购买公共体育服务的有效性作为因变量，探讨购买服务项目类型、购买对象单位类型，购买对象单位成立时间、竞争方式等自变量对于因变量的影响。表2为主要变量说明及测量。

2.2.1 因变量确定 政府购买公共体育服务的有效性。政府购买公共服务绩效是政府采取向市场与社会购买的方式履行公共服务供给职能，考察的不仅仅是政府的行政绩效，还包括公共服务的质量与效果，因此政府购买公共服务绩效应当从效率、民众与效果三个指标出发，构成要素可以概括为政府投入、效率、社会效益与民众满意度［14］。

表2 变量测量

目前上海市及广州市所开展的第三方评估机构对每一项公共体育服务的评估维度已经契合政府购买公共服务的有效性的主要要素。主要从项目管理、项目产出、项目绩效三个方面进行了评估。其中项目管理包括办赛制度、安保措施、资金使用及市场资金引入、赛事设施配备等;项目产出包括市民参赛的人数与热情、赛事的现代网络技术及运用、办赛的水平和组织等;项目绩效主要包括安全元素、规范元素、社会影响力及受众群体满意度、赛事所延续的社会效益、经济效益等。

图1为公共体育服务有效性评价标准。由第三方评估机构的评分来判定公共体育服务的有效性。评分中所包含的控制成本支出、优化既定水平产出及提高社会影响力及群众满意度即有效性的具体体现。因此本研究将政府购买公共体育服务的有效性作为因变量，并将有效性的指标确定为第三方评估机构对每项政府购买公共体育服务活动的有效性的评分情况。由于广州市对于政府购买公共体育服务活动的评分等级为优良中差，因此，本研究根据评估结果及实际办赛效果赋予每项活动具体分值。

图1 公共体育服务有效性评价标准

2.2.2 自变量确定 主要研究政府购买公共体育服务的有效性是否受到购买服务项目类型、购买对象单位类型，购买对象单位成立时间、竞争方式等因素的影响。

(1)购买服务项目类型。为了探究政府购买公共体育服务的内容对有效性的影响程度，笔者通过搜索上海及广州政府购买公共体育服务活动中的运动项目类型，并参照奥林匹克运动项目可以将其分为奥运项目、非奥运项目及综合类。一般认为综合类由于包含运动项目种类多，可供选择的项目较多，因此活动有效性越高;奥运项目由于普及率较高且项目规则完善，有效性高于非奥运项目。由此提出第一个假设:

假设1:从购买服务项目类型来看，政府购买综合类公共体育服务项目有效性高于奥运项目，且两者有效性均高于非奥运项目。

将购买服务项目类型量化处理，分别为非奥运项目=1、奥运项目=2、综合类=3。

(2)购买对象单位类型。承接政府向社会力量购买公共文化服务的主体主要为具备提供公共文化服务能力，且依法在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织和符合条件的事业单位，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量［15］。因此将购买对象单位类型分为私营企业、民办非企业单位和社会团体、国有企业及事业单位。E.S.萨瓦斯(E.S.Savas)认为由于所有权和竞争，私人部门有更有效的激励措施并追求效率最大化，这比政府部门提供公共服务更有效率［16］。而商业公司在提供公共体育服务方面会更有效率，民办非企业单位介于商业公司与社会团体之间，社会团体效率超过事业单位。由此提出第二个假设:

假设2:从购买对象单位类型上看，向私营企业购买公共体育服务的有效性高于民办非企业单位，且这两种均高于社会团体，而向社会团体购买公共体育服务的有效性高于国有企业及事业单位。

将购买对象单位类型以虚拟变量处理，分别为事业单位=1、国有企业=2、社会团体=3、民办非企业单位=4、私营企业=5。

(3)购买对象单位成立时间。为了克服传统时间理论的抽象性和无限性，马克思创造性地将时间与人的实践活动联系起来加以思考，并最终得出结论:“时间实际上是人的积极存在，它不仅是人的生命的尺度，而且是人的发展的空间”［17］。因此时间是以实践为基础的人的实实在在的生产生活的延续与展开，组织成立时间的长短也与实践经验成正比。从经验来看，组织成立时间越长，其组织实力越强、工作经验越丰富，所以在承接政府购买公共体育服务时，也会影响政府购买公共体育服务的有效性。从购买对象单位成立时间到承接活动时间截止的时间差为单位成立时间。由此提出第三个假设:

假设3:从购买对象单位成立时间来看，单位成立时间越长，提供公共体育服务的有效性越高。

(4)竞争方式。西蒙认为政府要为社会组织的发展构建一个平等的框架，同时在公共服务领域中引入竞争，用社会组织之间的竞争来维持社会组织与政府之间的合作稳定［18］。相较于我国政府购买公共服务的其他领域，目前在购买公共体育服务领域方面依然呈现出了购买服务类型单一、竞争不充分等问题，而公开招标的竞争性特征有助于提高购买公共体育服务的有效性。这也可以反映在购买过程中的契约双方的独立性。由此提出第四个假设:

假设4:在竞争方式上，公开招标购买公共体育服务的有效性高于竞争性磋商，并且都高于单一来源采购。

将竞争方式引入虚拟变量，单一来源采购=1、竞争性磋商=2、公开招标=3。将竞争方式量化处理。

3 实证结果

在得到各变量的统计数据后，首先进行描述性统计分析，得出政府购买公共体育服务是否有效，然后检测自变量的方差膨胀系数(VIF)，最后对假设进行回归分析，从而得出影响政府购买公共体育服务的影响因素。

3.1 描述性统计

表3是各变量的描述性统计值。由此可知，表中因变量政府购买服务的有效性整体水平处于中等偏上，均值为 79.093，标准差为 7.418，表明政府购买服务的有效性的离散程度较高;众数为93，最小值为68.1，最大值为95，反映了离散程度较高，其中众数也说明了政府购买服务普遍有效。从自变量的统计来看，服务项目类型均值及众数主要倾向于非奥运项目;购买对象的单位类型均值及众数主要集中在私营企业，竞争方式均值与众数主要偏向公开招标;单位成立时间最大值为62年，最小值为3个月，众数为3年，平均值为7年，离散程度较高。

表3 各变量的描述性统计

3.2 多重共线性分析

多重共线性可能会使得参数估计的精确度较低，或者使得估计量的经济含义不合理，甚至使得假设结果失效，因此判断变量之间是否存在多重共线性是非常有必要的［19］。通常情况下，膨胀系数均值(mean VIF)大于3，或者条件数大于30，皆可断定存在多重共线性。本文的检验结果为1.32，拒绝了本研究变量存在严重多重共线性的可能，因此，可以展开各个变量的回归检验。

表4 多重共线性分析

3.3 回归检验

将服务项目类型、购买对象单位成立时间、购买对象单位类型、竞争方式作为自变量，将评分作为因变量进行回归分析。从表5可以看出，在不断引入自变量服务项目类型、购买对象单位成立时间、购买对象单位类型，竞争方式以后，模型解释力不断提升。模型4显示统计显著且能够解释因变量 11.7%的方差(R2=0.117，F=9.45)。

服务项目类型回归系数为1.869，在0.05水平上显著，意味着服务项目类型会对评分产生显著的正向影响关系;购买对象单位成立时间对评分不显著;购买对象单位类型回归系数为 －1.412，在0.01水平上显著，意味着购买对象单位类型会对评分产生显著的负向影响关系;竞争方式回归系数为－4.455，在0.01水平上显著，意味着竞争方式会对评分产生显著的负向影响关系。

通过总结上述分析可知，服务项目类型会对评分产生显著的正向影响关系，验证了文中假设1，即政府购买综合类服务项目有效性高于奥运项目，并且两者有效性均高于非奥运项目。另外，购买对象单位类型、竞争方式会对评分产生显著的负向影响关系，即购买对象单位类型中私营企业有效性最低，而越靠近事业单位类型承接单位，公共体育服务有效性越高。从竞争方式来看，公开招标有效性低于竞争性磋商，且有效性均低于单一来源采购。

表5 回归分析结果

4 结论及启示

从本文的数据实证结果可以看出，政府购买公共体育服务总体来说是有效的。假设3中购买对象单位的成立时间没有对政府购买体育公共服务的有效性产生显著的相关关系。同时，结果印证了假设1中政府购买综合项目公共体育服务有效性大于奥运项目公共体育服务，且两者均大于非奥运项目公共体育服务;在购买对象单位类型及竞争方式上与有效性呈现出了显著的负相关，说明假设2中向私营企业购买公共体育服务的有效性高于民办非企业单位，且这两种均高于社会团体，而向社会团体购买公共体育服务的有效性高于国有企业及事业单位被推翻;假设4中单一来源采购有效性分别低于竞争性磋商和公开招标的预期是错误的。事实是单一来源采购有效性高于竞争性磋商，并且两者有效性均高于公开招标。

基于以上的研究发现，可以得到如下启示。首先，政府购买公共体育服务的项目选择在一定程度上影响了公共体育服务有效性。由于公共体育服务的受众群体庞大，那么对于大众对公共体育服务的项目喜好程度也有必要进行分类研究。目前综合类及奥运项目类的公共体育服务有效性更高，也反映了此类项目由于选择的多样化，发展较成熟，规则完善且普及率高，从而在项目服务过程中，服务方因为具备类似项目的足够多经验，设备与器材准备及制度设计更加合理，大众参与人数较多，因此有效性越高。因此，建议对于政府购买公共体育服务处于起步阶段的地区应该先从综合类项目及奥运项目开始，逐步完善公共体育服务项目类型;对于政府购买公共体育服务发展较成熟的地区应该在保持与提高综合类项目及奥运项目服务质量的同时，提高非奥运项目的普及率及完善相关规则制度等。

其次，事业单位及社会团体类型的服务承接方在政府购买公共体育服务发展起步阶段会提高服务的有效性。非营利组织治理的代理理论认为，代理者在自我利益驱动下与委托者之间建立了契约关系，进而为委托者实现了福利最大化［19］，即私营企业由于在自我利益的驱动下与政府建立契约关系，进而会提高提供公共体育服务的效率。但是目前我国政府购买公共体育服务仍然属于起步阶段，仅仅依靠私营企业来提供大众所需要的公共体育服务是远远不够的。第一，我国为了促进经济发展，促进就业，鼓励创业而降低小微企业准入门槛，私营企业数量较多，但整体发展水平参差不齐，在提供公共体育服务过程中很难保证质量，有效性不高;第二，私营企业注重效率，事业单位及社会团体多由政府扶持，以社会利益为重。而目前我国政府购买公共体育服务相关政策及制度还不完善，要提高公共体育服务的质量，需要体现更多“公共性”。

最后，单一来源采购及竞争性磋商的购买方式有利于提高政府购买公共体育服务的有效性。德霍格(Dehoog)认为即使是在竞争模式中，也容易出现投机取巧和非法行为，甚至可能出现购买成本高于政府自行生产成本的情况［20］。目前我国政府购买公共体育服务仍处于探索发展阶段。由于制度与法律的不完善，以及社会团体与私营企业发展水平参差不齐等现实条件的约束，无法完全采用公开招标的方式来选拔公共体育服务的承接单位。相反，依赖单一来源采购及竞争性磋商的购买方式反而能够保证政府对于服务承接单位的了解程度，并且保证服务的提供质量。因此，仅仅凭借“纯市场化”的公开招标方式未必适用于当下中国的国情，而单一来源采购等方式也不一定会低效。虽然在政府购买公共体育服务方式上，没有绝对正确的方式，因此需要根据实际情况酌情选择。