公共预算模式比较研究

张 鑫

（中国人民解放军陆军勤务学院，重庆 401331）

1 预算起源和模式分类

预算（budget）这一词来源于法语，“bouge”是袋子的老式叫法，它最初是指船主出发前给船长一个装满金币的小钱袋，派出船长去远东买香料等物品带回欧洲，这是物理上的限制，钱袋子空了，意味着什么事情都不能做，如果遇到不可预测的采购机会就很可惜。“bougette”这个词是Bouge的指小形式，后来被英文借用，转化为“budget”这个单词。1922年，詹姆斯·麦肯锡引入预算作为管理的技术：“预算控制是迫切需要的，是集权管理控制的基础。”从世界现代公共预算模式发展历程来看，相继出现了分项排列预算、绩效预算、规划预算、零基预算、新绩效预算等预算模式。下文对此展开比较分析。

2 分项排列预算

分项排列预算也被称为投入预算模式，或者被翻译为线性预算，其资源配置基础按照支出的对象或者用途，主要以控制为导向，以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由预算拨款机构按照组织架构进行拨付。另外，分项排列预算是一种粗放型的预算模式，只关注资金投入，不关注资金投入后产出的效果［1］。这种预算模式形成于20世纪初，是一种传统的预算模式，它指的是将每个部门每个项目的具体支出及资金来源列出，具体做法是将支出详细地科目化，对各个科目的开支进行严格的集中控制，并进行详细说明，事先进行预算评审，事后进行监督检查（检查支出机构的支出行为是否合法、是否合规），其主要功能是控制政府预算开支，预防腐败。这种预算的模式结构简单，在这种传统模式下，预算编制程序是自下而上的，很容易实施。按照预算编制和控制侧重点不同，公共预算可以分为投入预算和产出预算［2］。分项排列预算采用的支出分类以投入为核心，分行列出各项资金的使用方向。但这种预算形式在实现预算投入控制的同时忽视了资金的使用效率，主要关心预算投入中是否滥用权力和滋生腐败、支出是否符合各项规章制度，而不是预算经费投入后到底产生了什么效果、达到了什么目的、产出了多少成果、最终产出是否是组织所需要的。我国公共预算模式目前还是主要沿用分项排列预算模式，随着公共管理复杂性不断增加和政策形势不断变化，该模式逐渐与战略目标脱节，只关注投入、忽视结果和绩效的缺点日 益凸显。

3 绩效预算

绩效预算是指预算单位在明确的职责和资源消耗量的计算下，明确绩效目标，以目标为导向，将业务评估作为重点，量化指标衡量产出，强调预算支出的产出。换言之，绩效预算是将提高绩效与增加资源分配有机融合的一个预算体系。实际上，早在1930年左右美国农业部就在实践中运用绩效预算的理念，促使部门运作效率大幅提升。1940年以后，在美国境内，“重组政府”运动如火如荼地进行，胡佛委员会牢牢把握这次机会，在1949年对外公开的报告中明确了绩效预算的概念，为后续绩效预算创新变革奠定了基础，在此之后，政府预算开始高度重视效率以及绩效。这一委员会强调，国家政府的预算信息应按活动而不是分项排列预算模式，并将业绩衡量与业绩报告一起提供。20世纪50年代的绩效预算注重“产出”，强调的是政府做的事情，而不是购买的东西。因此，它把注意力从成就的手段转移到成就本身。绩效预算主要是把支出和绩效联系起来，预算拨款主要是拨给具体的活动，而不像传统的分项排列预算那样拨给某个与预算科目相联系的支出单位，其将运行分析引入预算分析，测量投入与产出比，目的在于提高预算项目的效率—投入产出比，预算职能从支出控制转换为绩效管理，但关心的是支出效率而不是支出效果。

4 规划预算

规划预算也被称为计划项目预算，或者规划预算系统，其是以规划任务活动为资源配置基础，利用系统分析法和成本效益分析法，将规划、计划、预算结为一体的预算模式，也是将公共预算中每个成员的注意力从投入多少转向公共支出结果的方法［3］。由于在推进绩效预算的过程中没有取得显著成效，政府绩效也没有得到真正意义上的提高，所以在1960年之后，绩效预算逐渐淡出公众视野，取代它的是零基预算及计划项目预算等。同时，传统的分项排列预算运行模式强有力地规范和约束了公共组织的经济活动，在预算过程中建立了法制化、规章制度化的原则，使得各级组织更加按照法制和规章制度规定运行，然而它的缺点和弊端也非常突出。因此，从20世纪50年代开始，以美国为代表的西方发达国家都不断进行预算制度改革。计划项目预算制源于美国，20世纪60年代在美国兴起的计划项目预算即将支出按照项目进行分类。项目是一个“活动集”，包括多个实现同一个目标的活动。活动是单位或者部门赖以申请资源并获得预算的基础和依据，按照项目产出分类更加具体地考虑了一个国家或者组织在若干年度的政策目标。在选择项目的过程中，其重视系统性成本效益分析，有利于降低成本费用、提高资金的使用效率和效果、为决策提供支持。绩效预算注重在一个年度上衡量效果，而计划项目预算在制度设计上更长远，它与组织的长远战略规划联系到一起，站位更高远、更加系统化和科学化。

5 零基预算

零基预算是指不考虑以往年度的预算支出，从零开始考虑当前年度预算支出，根据组织实际情况需要，分别审核各项成本费用开支是否合理，在整体平衡、综合考虑后编制预算的一种模式。这种预算模式下做出的全部和支出有关的决策都满足一个基本前提，即不认可与不接受所有预算基数，其中预算决策涵盖全部预算要求，并非单纯是预算增量［4］。零基预算是不考虑过去的预算项目和收支水平、以零为基点编制的预算，也就是过去的预算不会对其造成影响，单纯由需求入手，对所有预算费用的基本内容和支出限额逐一展开审核，根据实际财力情况，在综合平衡的前提下对预算进行编制，符合现代化需求。其实，零基预算是非常典型的计划工具，并非评价或者管理工具。因此，在实际编制国家年度财政收支计划时，运用这一工具存在显著优势。1979年，卡特成为美国总统之后，便在全国范围内大力推广零基预算，要求所有公共部门都运用这个方法编制预算，各个州政府也争相模仿，在此之后，零基预算编制法得到广泛认可，在美国得到广泛运用，并逐渐延伸至其他国家。

6 新绩效预算

新绩效预算是指资金资源配置以结果为导向，主要关注社会目标与结果，而不是机构直接产出或活动，根据结果进行考核，也被称为结果预算。这种预算模式的核心是签订绩效合同，将原来隐性合同关系转变成显性的契约关系、上下级关系转变成契约关系到的甲方和乙方［5］。从1980年开始，新公共管理运动在全球掀起热潮，尤其是在1990年之后，大部分成功加入经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）的国家都开始推进绩效预算创新变革，学术界把后续的预算改革统一称作“新绩效预算”。美国1993年通过的《政府绩效与结果法案》是世界上第一部关于政府绩效管理的法案，其中明确了预算部门应根据实际情况制定相应的战略规划，同时对此进行评估，注重自身工作效率，业绩可以评估或者能够量化。对“新绩效预算”进行分析可知，其要求政府在制定预算的过程中必须充分考虑自身长远战略计划，认为政府应发挥主导作用，并且将绩效目标当作重要的约束措施；认为高层部门在对总支出进行严格管控的过程中，应把自由运用预算资金这项重要权力下放给下属部门负责人，保证预算制度充分考虑到管理以及政策两个方面。由包括美国在内的OECD成员国贯彻落实新绩效预算的实际情况可知，这种预算模式可以加快政府创新变革进程，有利于防止财政资金浪费情况出现，并且在维持财政收支平衡上取得了显著成效。

7 预算模式总结和未来展望

从世界公共预算模式改革历程来看，美国在20世纪初从“预算关注重点为控制”开始向二战后世界格局已经确定的“管理”转变，到20世纪60年代关注战略规划方向，20世纪70年代和80年代关注零基预算的优先顺序，20世纪90年代新绩效预算制度重点关注问责制。值得注意的是，虽然零基预算在美国并不成功，但在我国的发展形势明显优于美国。通过分析世界发达国家预算模式发展历程，结合我国2014年新《预算法》和党的十九大报告中明确提出的“全面实施绩效管理”的改革目标，未来我国公共预算改革将从分项排列预算模式转型发展，逐步实现绩效管理。