新经济环境下的行政事业单位零基预算改革研究

杨露云 福鼎市城乡低保与医疗救助中心

引言

预算一直是行政事业单位财政管理的重要构成部分，尤其是预算编制与实施很大程度上调节着财政资金的收支平衡。随着财政管理体制改革的实行，行政事业单位更是将预算编制与执行作为改革的重中之重。零基预算作为良好的预算工具，在成本控制和管理上发挥着重要作用，自然成为行政事业单位预算管理的重要组成部分。但在具体实施过程中，深受现有行政体制与零基预算改革体制的影响，零基预算编制不够全面准确，零基预算执行过于随意、进度缓慢、大量资金闲置浪费、使用效率低等问题层出不穷，无法应对新预算法给行政事业单位提出的新要求与挑战。

为了缓解行政事业单位在新经济环境下的财政资金和债务压力，以零基预算为突破口，加强零基预算改革，构建与行政事业单位实情相配套的零基预算管理体系势在必行，具有独特的价值与意义。

一、新经济环境下零基预算的适用性

近年受经济下行、减税降费、新冠肺炎疫情等多重因素的影响，财政收入增速受到了严重的冲击，大大增加了行政事业单位保障民生、脱贫攻坚、化解重要风险方面的资金支出压力，形成了新的经济环境，迫使行政事业单位不得不改变传统的预算管理模式。而零基预算强调资金支出从零开始，摒除对往年预算的考量，强调以现阶段年度计划的实际情况为导向，结合具体项目的轻重缓急排序进行预算编制，以便将单位的资金真正用到急需、必要项目中，从而确保资金使用效益的提升。这在新经济环境下是一种十分科学的预算编制方法，具有一定的优势，更适用于现阶段的行政事业单位预算改革。

其一，零基预算能够有效缓解财政压力，均衡财政收支。当前，随着刚性支出的增多，行政事业单位的财政压力日趋可见，沿用传统的预算编制方法进行预算编制，会让预算结果越来越大，加上各部门的预算比例都在增加，就目前行政单位的财政状况来说，难以满足自上而下的预算要求。但采用零基预算，优先将资金使用到必要、紧要、迫切可行的项目上，并对以往项目支出进行新的评审，砍掉不合理的项目，或是缩减支出，积极做好资金结转回笼工作，按照新的预算编制结果支出，不仅能减少资金闲置，还能一定程度上缓解财政压力，提高资金使用效益，实现收支平衡。

其二，零基预算能够增加财政透明度。行政事业单位财政管理中，一直追求财政数据信息的透明度，便于广大民众监督。零基预算在编制和执行中严格按照项目优先顺序开展，形成了独立的决策事项，通过自下而上的执行进行监督检查，并建立问责制，一定程度上增加了财政的透明度。同时，零基预算还能借助现代信息技术对各项资金的流动情况进行全面管理，让预算报告也变得更加科学准确，并利用相关管理平台将信息公布给广大民众，强化财政监督，也有助于提高资金使用效益。如福建省财政厅、农业厅、民政厅推行的扶贫资金在线监管系统，运用“制度+科技”实现对扶贫资金从省级到乡镇的申报、分配、审核、下达、拨付等环节进行全程跟踪、监管，有效提高预算资金透明度。

其三，零基预算能够推动财政预算体制改革。在新经济环境下，广大行政事业单位形成了零基预算改革的共识，未来还会从政府部门扩展到企业、社会组织中去，然而规模、人员、技术等都可能影响零基预算执行效果，因此必须不断推进零基预算的改革，让其在各地区、各行业与部门中的应用更加稳定。而在深入零基预算改革时势必会推动财政预算体制的改革，只有健全、科学、合理、高效的财政预算管理体制才能为零基预算的顺利开展保驾护航。

二、行政事业单位进行零基预算改革面临的难点

（一）行政管理体制滞后

尽管零基预算在行政事业单位中已经成为预算改革的一种重要编制方法，但在具体实施过程中还是受到了一定的阻碍，深究其原因不难发现，行政事业单位的行政管理体制滞后是不得不提的重要原因之一。

福建省行政事业单位内部的部分职能划分不明确，且交叉复杂，不利于部门间的相互合作，会出现政治或者人为干预零基预算决策实施的情况。同时在部门内有些管理者的权力过大，甚至能利用自身职权直接决定单位资金预算分配情况，导致零基预算结果成为空谈，无法严格实施执行。加之，行政事业单位的行政体制中关于整体预算安排情况不能完全公开化、透明化，缺少了社会公众对其预算执行情况的动态监督，时效性滞后，难以确保行政事业单位预算信息的对称，影响了零基预算公正、科学实施的有效性和权威性。

（二）数据评价依据不够科学

零基预算的准确实施需要大量的收入、支出核定、排序数据作为依据，才能最大程度保证零基预算结果的科学合理。但这些数据受人为影响较大，极大降低了数据评价依据的科学性。行政事业单位内部的部门设置多，且各部门岗位的职能、性质、渠道、类型不一，无法用科学的评估依据进行准确的核算排序，加之还有不少资金是通过额外申请获得的，如业务费，属于灵活性较强的支出项目，难以准确核定，又如对于困难群众救助补助项目，政策影响较大（如救助补助标准提高），享受政策人员状况复杂且人数变动大，都无形中增加了零基预算支出核算的难度。尤其是财政部门对于不同部门的决策重要性排序缺乏科学的依据进行评价核定，多依靠感性进行核定，带有一定的随意性，难免会影响到各个部门资金预算的平衡，出现预算编制漏洞。

（三）绩效考核机制欠缺

行政事业单位自身的特殊性决定了其项目众多，但在财政资金难以满足所有决策项目同时实施的情况，就必须通过零基预算的方式来对决策项目进行排序，首先保证重要、必需的刚性项目的资金需求，以确保资金效益最大化，减少财政资金的浪费。而资金利用效率与绩效评价联系密切，没有科学合理的绩效考核机制，就会让零基预算改革效果大打折扣。

既然有考核就离不开相应的监督，无论是日常资金还是专项资金，从其拨款到具体使用的来龙去脉信息，群众都有权全程监督。但现阶段，行政事业单位的预算透明度还是偏低，仅有部分信息是对群众公开的，还有一些预算信息不能完全公开，因此对零基预算执行过程中是否严格按照预算编制执行，是否有人为因素影响，群众难以完全得知，忽视了公众的监督，也无法保证财政信息的民主科学性。

（四）信息化技术支持力度不够

在进行零基预算编制过程中，会涉及大量的数据收集、整理、筛选、分析、测算、排序工作，不仅工作量大、操作性强，且还需要数据信息的公开透明，单单依靠人力难以实现，必须借助强有力的现代信息技术手段，才能保证达到预期的零基预算结果。但福建省大部分行政事业单位还没有建立相对健全完善的信息处理平台，加之现代信息技术掌握和利用不足，导致零基预算编制过程中难以快速准确追溯、核算过往的数据，不利于零基预算的编制、执行、绩效评价、监督等系列工作的开展。

三、行政事业单位促进零基预算改革的对策建议

（一）加快行政体制改革进度

当前，对现代预算管理提出了新要求，加速了预算管理制度的不断完善，在进行行政体制改革中也要以此为导向，这样才能进一步确保行政体制与零基预算执行的适应性。

就行政事业单位而言，首要的就是在零基预算过程中强调预算决策的权威性，达到事权与财权的匹配统一，严格按照资金的多少进行支出预算，从而有效避免超预算支出的情况。同时对于预算支出的时效、范围，甚至转移支出、税收基础、举债权力等情况都要进一步规范，明确预算收入和支出的具体项目、细则等规章制度，还要做好向社会公众公开财政信息的工作，只有严格按照零基预算规范执行，才能理清各级政府部门间的收支关系。当然在这一过程中还需要参考市场资源配置情况，从而满足社会市场刚需项目的资金需求。

例如，在行政事业单位中健全并落实零结转制度，财政资金短缺是绝大部分行政事业单位普遍存在的问题，为了确保零基预算编制的顺利执行就需要回笼闲置资金进行统筹安排使用，而那些只能按计划进度支付的就要动态跟踪检查制定相应的支出计划，这样该收回的收回，该支付的视情况差别对待，就能有效保证资金的收支平衡，为零基预算的实施提供可能。

（二）建立健全零基预算系统

零基预算过程涉及大量数据信息，且必须完整、全面、准确，才能有效为零基预算编制提供科学依据，为了达到这一效果，行政事业单位结合自身实际情况建立健全完整的共享零基预算系统势在必行，具体而言可以从以下几方面着手：

第一，由财政部门为主导，组建上下一体的零基预算管理组织，进行职能划分，针对零基预算执行中的不同工作给予指导管理。第二，制定统一、规范、合理的零基预算编制管理政策，指导相关部门和人员严格按照零基预算的具体操作流程开展工作，降低零基预算执行的随意性，真正做到上行下效、上传下达，不仅有利于零基预算工作效率的提升，还便于实现预算数据信息的收集共享，为绩效考核提供可参考的数据资料。第三，在零基预算系统中还应增加预算功能板块，便于实时对零基预算执行情况进行分析，针对出现的问题及时加以改善，更好地完成零基预算绩效考核。

（三）重视绩效考核机制的完善

结合零基预算自身的优势，在相关制度的指引下，绩效考核必须引起高度重视。就行政事业单位来说，应组织专门的团队就零基预算编制、执行等不同步骤的实际情况进行专门的绩效考核，这样才能确保财政资金发挥最大的使用效益。

首先，行政事业单位要完善零基预算制度和框架，包括战略目标、年度计划以及具体实施计划等都需要以一定的标准落实到具体的部门或负责人头上，这样才能保证零基预算执行各个步骤的情况都能及时进行绩效考核，发现偏离计划情况时，在不超过整体预算的条件下及时调整或修改预算，从而推动各项目标计划的顺利进行，增强零基预算的指导性与约束性。

其次，行政事业单位内部还需要通过预算评估机制的建立，强化对零基预算执行的监督考核。针对每一笔资金的流向都要有相适应的评价体系，做到使用要有效，而对于那些效果不好甚至没有严格按照预算编制使用的资金则需要问责，通过奖惩措施来激励相关部门和人员对下达的预算任务积极面对，认真执行。

最后，零基预算绩效考核的高效完成除了需要重视内部机制和监督的完善外，还需要重视外部的监督。这就要求各单位对自身的财政信息透明化，每一笔资金的编制、使用情况都需要公开，接受民众的监督。在信息化时代的今天，为了便于民众监督，确保绩效考核的完整、公平、准确，可以采用“线上+线下”的公开模式。所谓“线上”指的是行政事业单位除了自身的官网外，还可以通过微博、公众号、新媒体等多种途径并构建专门的板块最大化公开预算各项信息，便于广大民众随时查询与监督。而“线下”更多的是依靠各种宣传栏、公告栏和LED电子屏的方式，在各大人流量大的场合公开预算数据，同时为民众提供意见反馈途径，由专职人员予以答复，增加民众与行政单位的互动沟通，大大提高对零基预算执行情况的监督力度，更有利于预算绩效的全面评估考核。

（四）强化信息化技术的引入与利用

现代信息化技术的广泛应用让更多的文字变成了直观可见的数字信息，加快了信息的传播速度，更加适用于行政事业单位的零基预算改革，便于收集、查询、整理、分析财政状况，为新的预算编制提供依据。

在零基预算改革中强化信息化技术的引入与利用，除了配备先进的信息设备和专业化科技人才外，还需要改变传统的预算惯性思维，才能真正做到技术倒逼预算管理更加科学化。

要想做好零基预算编制、执行、绩效考核等工作，必须先建立完善的基础信息库，再由各部门按照业务特点、范围、执行的不同就近年的历史业务原始数据进行收集、整理、分析，形成独立的决策事项。只有各部门通力合作才能收集更多的数据信息，而这是完善零基预算编制的重要前提。同时鉴于“线上”数据公开工作的开展，还需要构建统一规范的预算管理网络平台，通过平台化管理不仅能避免系统五花八门、不兼容情况的出现，还能大大提高信息的共享程度，由单位内部和民众外部等对零基预算的编制、执行、审查、评估等情况共同进行监督。利用现代信息技术，还能对预算信息库中的信息进行审核，并按照审核指标就出现的问题进行规范化、标准化修正，最大程度降低外在因素影响，从而提高零基预算编制的准确性。

结语

在行政事业单位的预算编制中，零基预算作为不断变化发展的重要组成部分，对于提高预算编制水平和管理水平意义重大。在新经济环境下，行政事业单位要想解决具体问题就必须重视零基预算改革，从而进一步合理利用财政资金，控制支出，提高资金使用效益。