零基预算改革效果评价与未来推进——以珠海市A区为例

杨广勇 杨 林

一、问题的提出

零基预算作为优化财政支出结构、提高财政资金使用效率的方式被各国所重视。1993年起，我国开始试验零基预算，试图改变传统的 “基数+增长”的渐进预算模式。伴随着2000年开始的部门预算改革，零基预算作为一种比较合理的预算编制模式被引入改革之中，但总体实施效果并不理想，如珠海市曾尝试按照零基预算的要求，不设基数，让各部门自行上报预算，但由于缺乏健全的目标设定和绩效评定等基础体系支撑，各部门上报的预算项目无法按照优先性排序进行合理削减，结果是提报预算总额远超珠海的可支配财力。这样，零基预算在珠海仅实行了两年，就无果而终，预算编制又恢复到了传统的渐进预算模式。传统预算无法统筹国库闲置资金进而加大地方债规模与财政成本的连锁反应在经济增速放缓、财政压力加大的形势下愈发突出，为矫正地方财政“资金闲置”与 “捉襟见肘”的矛盾格局，要求地方政府必须转变以往的渐进式预算分配方式，重新梳理财政支出的优先性，提高财政资金使用效率。2014年新预算法的出台为盘活财政存量资金提供了依据，零基预算因其有利于缓解财政压力、“均衡”财政收支又重新被纳入政府视野，一些地方政府宣布开始试点甚至全面实施，如2014年广东省印发 《广东省省级财政零基预算改革方案》，要求从2015年开始在部分省级部门以及珠海、清远、中山等地市开展改革试点；2015年江西省新余市渝水区出台 《渝水区本级财政零基预算实施方案》；2016年广东省财政厅印发《省级财政零基预算改革试点工作实施细则》；2016年陕西省根据 “统筹使用、打破基数、加强审核、硬化约束”的规定，在全省全面实施零基预算；2016年起珠海市根据 《珠海市市本级财政零基预算改革实施方案》取消部门的所有项目支出基数，依据预算年度的工作任务和实际支出需求，由财政预算联审小组逐项审核部门申报的项目支出。经过几年的实践，零基预算是否有效改变了渐进预算模式下的矛盾与问题？取得了哪些效果？面临着哪些现实障碍？未来的改革趋势是什么？相应的配套措施如何精准推进？这都是我国建立现代预算管理制度、加强预算绩效管理亟待解决的议题。

零基预算的研究起源于美国，V.O.Key于1940年率先提出建立政府预算规范性理论，将预算理性化的设想，用于解决公共支出预算编制过程中财政资金分配的标准和方法问题，这也奠定了零基预算 “完全理性决策”的思想基础。零基预算最早由美国得克萨斯州仪器公司付诸实践，之后由时任佐治亚州州长的卡特在1973年将零基预算首次引入政府部门，其核心概念是根据项目的重要性确定预算安排的优先顺序（Hammond 和 Knott， 1980［1］）， 实现了预算决策过程由传统的自上而下向自下而上的转变（Willoughby，2008［2］）。 零基预算为政府决策者了解预算项目提供了更多和更高质量的信息，但研究发现，零基预算在佐治亚州的实施并没有完全取代增量预算，并且还受到其一系列约束（Lauth，1978［3］）。 经过不断演进，吸收了绩效评价技术的新零基预算审查模式重新回到了佐治亚州的预算体系，虽然其对预算的削减作用从总量上看不太显著，但被重新采用本身的象征意义比预算削减更为重要，其表明在金融危机和经济紧缩背景下州政府采取的财政保守态度（Lauth，2014［4］）。

目前，国内关于零基预算研究的文献主要是围绕着零基预算本身以及与渐进预算（也称基数预算）、绩效预算等不同预算编制方法的优劣取舍上展开相关研究的。部分学者肯定零基预算及其在我国实施的积极意义。朱柏铭（2010）［5］认为，真正意义上的部门预算，必须以零基预算为基础。马骏和叶娟丽（2004）［6］通过对零基预算在美国的实施情况的分析认为零基预算在美国的实施是失败的，但由于政治性交易费用和不可控制的 “权利型预算”支出规模偏低，零基预算在中国成功的机会可能要比美国大得多。而有的学者认为零基预算的效果有限。刘尚希（2002）［7］认为基数预算以 “过去” 为基础，容易导致偏差累积，进而影响公共支出的精准性；零基预算则是以 “现在”为基础，也容易造成对未来趋势的忽视，造成新的偏差。李玲（2015）［8］指出，迄今为止，我国推行零基预算也并未取得较为显著的成果，零基预算本身虽然具备较多优势，但是它还无法替代基数法预算。马蔡琛和苗珊（2018）［9］指出，我国零基预算仅对专项经费预算产生影响，并且财力紧张、任务繁重等因素导致这一影响不大。基于零基预算的局限，部分学者主张通过与其他预算方法结合来完善零基预算。徐志（2003）［10］提出在支出预算编制方面，应推行零基预算和绩效预算法。聂丽洁和王俊梅（2004）［11］指出，零基预算与绩效预算的有效融合，不仅可以实现预算编制程序成为自上而下和自下而上的互动循环系统，还可以精简繁琐的编制过程，提高现实操作性。马俊（2004）［12］指出，绩效预算汲取了项目预算的功能分类、目标预算的目标协商、零基预算的目标排序等有价值的成分，并且由传统预算的控制导向转变为结果导向，但并不意味着其与传统预算是完全不相容的。王辰和李彤（2011）［13］指出，引入绩效预算与零基预算的实施并不冲突，零基预算的属性使得其适合与其他预算方法进行结合。郑德琳（2016）［14］研究发现， 佐治亚州时隔30年后重新宣布从2014年以后开始实行零基预算，与卡特时期不同的是，此次实行的零基预算更加重视对历史数据的分析，并且，通过与绩效评价等技术分析工具的进一步结合，零基预算成为应对经济紧缩时期财政支出压力的有力工具。

上述成果丰富了零基预算相关议题的研究，然而由于零基预算改革在我国实施得比较晚，改革过程中存在这样或那样的障碍，实施效果不是很明显，特别是相关数据的不可获得，导致研究成果多为定性描述，定量分析相对较少，对我国政府尤其地方政府零基预算实施效果的客观评价鲜有数理方面的涉猎。近年来，预算公开制度的贯彻、财政透明度的加强为本文的定量分析提供了可能。基于以上思考，为进一步提高我国地方财政资金的调控效果，本文在梳理我国零基预算改革整体实施情况前提下，以2000年以来一直参与零基预算改革的珠海市为例，运用数理分析方法，比较零基预算改革前后地方政府财政支出规模与结构的变化情况，总结零基预算改革的实施效果及其面临的新问题与推进障碍，最后基于建立现代财政制度的战略诉求，提出改进措施，以期为零基预算改革纵深推进以及现代预算管理制度的建构提供实际依据与决策参考。

二、零基预算改革在我国的实施情况与推进障碍

（一）零基预算改革在我国的总体实施情况

1.零基预算改革在我国的实施进程。

零基预算的概念自20世纪90年代引入我国以来，以实施范围、制度规范和改革环境等来看，大体可以划分为三个阶段：

第一阶段为摸索试点阶段（1995—2000年）。这一阶段，为了打破旧有的预算分配格局，适应社会主义市场经济的需要，安徽、河南、云南、湖北等省级政府陆续宣布进行零基预算试点，在省本级推行零基预算改革，但由于缺乏清晰的政策目标和强力的制度规范，改革的后续效果相当有限。

第二阶段为发展停滞阶段（2001—2013年）。这一阶段前期，虽然中央部门和部分地方政府开始采用零基预算编制方法，也相应进行了部门预算、国库集中支付、政府收支分类等基础性改革，但受制于法制不健全、政治约束、部门阻力等因素，有不少地方在宣布实施零基预算后很快恢复了传统的 “基数+增长”的渐进预算模式。

第三阶段为重新启用阶段（2014至今）。这一阶段，我国经济进入新常态，财政收支矛盾加剧，同时伴随着全面深化改革的启动，财税体制改革力度空前，部分地方重新启动零基预算，与之前不同的是，此次改革有明确的政策文本指导。如，省级层面，紧随广东省，陕西省于2015年印发 《关于省级全部实施零基预算改革的意见》；市级层面，继珠海市、渭南市、铜川市等地之后，西安市于2017年出台 《关于全面实行零基预算改革的实施意见》。

2.零基预算改革重新启动的背景和现实原因。

近年来，零基预算又重新被部分地方政府纳入财税体制改革范畴，在部分部门开展试点或者直接全面付诸实施，背后的主要原因是愈加严峻的财政收支形势和日益突出的财政供求矛盾。

一方面，经济增速放缓，企业效益下滑，以及减税降费力度不断加大，使得地方财政收入增收乏力，地方可用财力 “捉襟见肘”。财政收支失衡的压力在不同层级政府间都有体现，但是程度不一，在当前我国财税体制下，市县政府承担了大量的事权和支出责任，而财力相对不足，其财政收支失衡压力相对更大，这可以通过观察其财政自给系数得到证实。通过表1可以看出，各地区财政自给系数都在100%以下，即均存在支出缺口，县级市财政自给系数较低，多个年份甚至低于60%，市辖区相对较高，但整体水平均低于80%；分地区来看，东部地区最高，中部次之，西部和东北地区最低，但各地区财政自给系数在 “十二五”后期开始下降，表明地方财力紧张的状况日益严峻。

表1 “十二五”时期各地区财政自给系数变化情况（%）

另一方面，由于预算管理理念和方法的落后，预算编制和执行中普遍存在着既得利益部门化、资金使用碎片化等问题，渐进预算模式下形成了大量不合理“基数”，预算单位固化或沉淀的财政资金规模庞大，财政存量资金闲置问题突出。通过表2可以看出，地方财政结余结转资金相对规模虽然在逐年下降，但仍维持在较高水平，除2015年外，其余年份均在9%以上，即使2015年，也达到6.25%，绝对规模达9 390.87亿元。值得注意的是，东部地区财政结余结转资金相对规模过大的省份数量是最多的，其中广东省除2015年外，其余年份均在20%以上，在全国仅次于湖北省，但其绝对规模一直居全国首位，五年间累计达8 408.83亿元，财政资金低效使用问题十分突出。因此，预算管理制度的改革需求对地方政府来说是相当迫切的，改革对于提升预算编制质量和财政资金使用效率具有重要的现实意义。

表2 “十二五”时期地方财政结余结转资金相对规模情况

（二）零基预算在我国进一步推进的障碍

1.缺少预算支出标准与分类体系的基础支撑。

美国在施行零基预算前，支出标准与分类体系等基础工作已经较为完善。然而，我国政府直至目前仍没有健全的预算支出标准体系，尤其是项目支出定额标准体系建设缓慢。基本支出分为人员经费和公用经费，主要按照核定的人数和开支标准实行定额管理，由于政府人员编制的固化以及考核机制的不健全，基本支出在预算编制上变成一种公式预算，其预算结果在一定程度上呈现一种基数增长状态，影响了零基预算的应用。比较而言，大量项目支出没有标准可依，项目分类不科学，支出标准与分类体系对预算编制的支撑功能极其微弱，严重阻碍了零基预算在项目支出中实施效果的发挥。

2.缺少明确的绩效目标与指标体系支撑。

美国在引入零基预算之前，已经进行了总和预算、线性预算、绩效预算、目标预算等预算制度改革［15］，在零基预算中，本身就综合了绩效预算的准则和项目预算的技术，并且零基预算的流程反映出对支出部门绩效管理的侧重。在零基预算决策包的排序步骤中，明确的绩效目标和可量化的指标体系是进行零基预算优先性排序的依据，而我国政府预算改革历程较短，经验不足，在目标设定和绩效评定上缺乏系统观念和操作基础。即使在宣布实施零基预算的地方政府中，也很少能真正建立起支出项目的 “决策包”，设定绩效目标，并进行绩效测量（每个决策描述特定水平的资金和人员的产出和结果），这是因为我国政府引入零基预算的动机主要是财力紧张背景下的支出规模控制，而非政府效率、效果的全面提高。因此，在绩效目标不清晰、评价体系不健全的情况下，零基预算的项目绩效测量和优先性排序面临较大困难，严重影响改革的实施效果。

3.缺少清晰的支出责任划分、预算公开与监督等配套体系支撑。

零基预算需要完善的配套体系支撑，但我国政府相关体系建设尚存不足。首先，我国政府支出责任划分体系不健全。零基预算的首要步骤是识别“决策单位”，确定决策单位的目标与任务；其后需要建立决策单位履行某一特定职能的各种方案 “决策包”。第一步是基础，第二步是关键。由此可见，实施零基预算，必须要有设定合理的政府机构，并且其职能与职责清晰明确，这样才能便于识别决策单位，确定目标与任务，并建立决策包。目前，我国政府间以及政府各部门间支出责任划分不清，事权过度下沉，造成地方支出责任过重，且政府各部门间存在职能交叉，支出事项重复提报的现象，客观上都阻碍了零基预算的有效推行。其次，我国政府部门预算公开不全面，缺少预算过程的有效信息。我国预算公开制度改革较为滞后，直到2015年新预算法实施后，预算公开才成为常态，但由于缺乏对公开内容的明细要求，各地政府公开的部门预算信息较为粗略，缺少预算编制标准、依据等关键信息，而支出项目纳入部门预算的决策过程信息更是鲜少涉及。再次，以人大审查监督为主体的预算监督体系尚未形成。主要原因是目前人大仅侧重于对收支预算总体及平衡情况的审查①2018年3月初，中央办公厅印发 《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（中办发 ［2018］15号），表明政策制定者已经注意到此问题，但这一政策变化对本文的研究并不会产生重大影响，也不会改变本文相关分析结论，因为一项改革从政策层面到实践层面还需要一个过程。，很少关注财政资金使用绩效和政策实施效果，支出政策对政府及各部门支出预算编制的指导和约束作用有限，众多不合理的支出项目难以剔除，导致零基预算无法得到真正实施。

三、零基预算改革效果的评价——以珠海市A区为例

（一）零基预算改革效果评价的样本选取及其依据

在党的十八届三中全会以后，全面深化改革力度空前加大，尤其是提出了预算审核的重点向支出预算和政策拓展，而经济增速的放缓和财政压力的加大，给零基预算改革带来了新的契机。与此前不同的是，此次兴起的零基预算改革是在预算绩效管理、中期财政规划、项目库等一系列预算改革背景下开展的，改革环境得到很大的改善，零基预算改革应当更易获得成效。当然，由于全面深化改革已进入深水区，以上相关配套改革尚未真正落地和完全到位［16］，零基预算改革往往被政策制定者寄望于成为政府预算改革的突破口，因此，其实际效果如何有必要进行实践检验与评价。

本文选取的样本主要考虑以下两点因素：其一，已推行零基预算改革，出台了相关政策文件，有明确的实施范围和实施时间。为便于观察实施效果，以实施范围广且实施时间距今已达一定年限为宜。其二，部门预算公开范围广且时间连续，公开内容较为规范，同时，相关数据可通过公开渠道获得。在预算信息公开写入新预算法之前，我国政府部门预算信息公开缺少刚性的法律约束，地方政府预算改革文件以及部门预算公开数据往往是难以从公开渠道获得的。因此，满足以上两点要求的可供研究的实践样本实际上是相当有限的。

经过对收集资料的比对，发现珠海市满足以上要求，是较为理想的改革样本，这一方面得益于广东省的整体改革环境，其从2011年即开展部门预算公开工作，并于2014年在全国率先出台财政零基预算改革方案；另一方面得益于珠海市的积极落实和大胆实践，其于2015年出台了市本级财政零基预算改革实施方案①珠海市人民政府 《关于印发市本级财政零基预算改革实施方案的通知》，珠府 〔2015〕107号，2015年9月29日。，明确从2016年1月1日起，正式实行零基预算改革，并且直接实现了市区两级同步改革。由于珠海市经济功能区多达五个，其与传统行政区的部门设置差别较大，为了提高研究的普适性，同时降低分析结论的敏感性，只选择其中一个行政区作为研究样本。

（二）部门数据的处理与评价方法的说明

1.部门数据的处理。

基于现有公开数据，综合考虑数据可得性，本文选择珠海市A区18个部门2013—2018年预算数据②2018年，A区政府组成部门有23个，区直事业单位有7个（不含学校等二级预算单位），但部分部门属于近年新设立、新合并或新下划的，无法进行数据比对，还有部分部门个别年份预算数据缺失，因此无法做全样本分析，最终所选取的部门具有数据完整、承担职能较多等特征，能最大程度上反映A区部门预算编制情况。（见表3）。为提高数据的可比性，对所整理的数据进行如下处理：一是将2013—2018年部分单独公开的二级预算单位数据纳入对应的主管部门中，确保各年度部门预算的机构范围口径一致；二是将涉及政府性基金预算拨款收入、中央省市财政拨款收入、上年结余结转收入等安排的支出项目予以剔除，统一为当年一般公共预算收入安排的支出项目，确保各年度间部门预算的资金来源统计口径一致。

表3 珠海市A区县部门预算选取的部门名单

2.评价方法说明。

鉴于公开数据信息有限，对于零基预算改革的效果评价主要集中于部门预算的规模与结构两个方面：在规模方面，主要考察各部门预算支出在改革前后绝对规模和相对规模的变化；在结构方面，主要考察各部门支出在改革前后具体用途的变化。

（1）规模评价方法。采取美国著名学者Thomas P.Lauth在佐治亚州零基预算改革研究情况中使用的评价方法：绝对规模变化使用各部门预算支出绝对规模的年度增减幅度即变化率的大小来评价，具体采用最严格（变化率小于10%）、比较宽泛（变化率小于15%）以及瓦尔达沃斯基的标准（变化率小于30%）等三种不同的定义，来测量改革前后预算结果的渐进性及其差异表现③渐进性或渐进的，来自英文incremental，预算结果的渐进性或者说渐进的预算结果是指预算拨款水平在一年到下一年中的边际变化控制在一定幅度之内，通过对预算结果边际变化的考察，可以大体判断预算决策过程的渐进主义程度和预算结果的渐进增长特征。；相对规模变化则使用各年度部门预算支出占总支出比例的相关性和依赖性即相关系数工具来评价，具体采用皮尔逊积矩相关系数（Pearson product-moment correlation coefficient）和斯皮尔曼等级相关系数 （Spearman's rank correlation coefficient）④常用的相关系数还有肯德尔等级相关系数（Kendall Rank correlation coefficient），但其仅适用于正方形表格数据，本文数据不符合此要求；皮尔逊积矩相关系数要求变量符合正态分布，经检验，本文相关数据符合正态分布；斯皮尔曼等级相关系数属于非参数统计方法，适用范围最广，但统计效能要低一些。为了更全面测量和比较，本文采取后两项相关系数。，主要用于判断改革前后预算结果稳定性及其差异表现。

皮尔逊积矩相关系数被定义为两个变量之间的协方差和标准差的商，用公式表示为：

斯皮尔曼等级相关系数被定义成等级变量之间的皮尔逊相关系数，用公式表示为：

其中，xi、yi为原始数据Xi、Yi转换后的等级数据。

（2）结构评价方法。部门预算支出分类科目为评价其结构变化提供了一种工具，部门预算支出分类科目分为功能分类科目和经济分类科目两种，前者主要反映政府职能活动，说明政府的钱干了什么事，多少钱用于教育、科技、农业等；后者主要反映部门资金的经济性质和具体用途，说明政府的钱是怎么花出去的，人员工资、办公经费、设备购置等分别花费多少。由于本文选取的部门只是所有政府部门中的一部分，同时经济科目的 “款”级科目尚未完全公开，本文仅从部门支出的 “类”级经济科目即基本支出和项目支出的总量、比重等方面分析和评价零基预算改革前后预算结果的内部结构变化。

鉴于只用部门预算总额即整体支出来进行分析，可能会低估变化程度，因为它抹平了基本支出和项目支出之间的削减额和增加额，并且基本支出中的人员经费和公用经费可能因采取公式法而增加整体支出的渐进性增长特征，为了更全面评价零基预算改革效果，本文增加项目支出指标。

（三）零基预算改革效果的评价

1.部门预算支出的规模变化。

（1）绝对规模的变化。首先观察零基预算改革实施前后预算结果渐进性的变化及其差异表现。从表4可以看出，在改革实施前，如果运用瓦尔达沃斯基的标准定义，该区有72.2%的部门整体支出预算结果是渐进性的，运用比较宽泛的定义，这一比例为50%，比较而言，项目支出的渐进性比例更高，分别达到80.6%、55.3%，但运用最严格的定义，整体支出这一比例达到41.7%，项目支出则落后2.8个百分点。在改革实施后，A区部门整体支出预算结果渐进性的比例在三种定义下分别为68.5%、38.9%、18.5%，较改革前虽有不同程度下降，但仍维持在较高水平，预算结果仍表现出较强的渐进性增长特征；项目支出也表现出同样的变化趋势，与整体支出比较来看，项目支出的渐进性在最严格的定义下表现得更强，达到25.9%，高出整体支出7.4个百分点。可能的解释是，整体支出中的基本支出，一般是按照定员定额标准编报，各年度间的基本支出规模会随着部门人员数量及工资标准的变化而相应变化①珠海市零基预算改革方案明确提出 “基本支出预算实行以定员定额为主的管理方式”，并且从2017年开始，A区首次将公务费、车辆经费、离退休特需经费等公用支出标准一并公开（如公务费标准为行政人员10 800元／人／年，事业人员6 600元／人／年），各部门公用支出按照相应标准进行编报。，零基预算改革并未解决项目支出的支出标准和绩效目标问题，其预算决策反而更依赖于渐进预算模式。

表4 整体支出和项目支出在各变化率下的部门数目及其在总部门中的百分比

续前表

其次观察零基预算改革实施前后部门预算在绝对规模上的削减情况。运用最严格的定义，改革实施前，在整体支出58.3% （21个部门）非渐进性比例中，只有13.9% （5个部门）比例的预算规模是较上年非渐进性下降的（或者下降幅度超过10%），项目支出表现更不理想，预算规模非渐进性下降的部门比例只有11.1%（4个部门）；改革后，在整体支出81.5%（44个部门）非渐进性比例中，只有11.1%（6个部门）比例的预算规模是较上年非渐进性下降的，项目支出非渐进性下降的部门比例略高，但也仅达到14.8% （8个部门），可以发现，这一比例较改革前并没有发生显著变化，表明各部门预算支出的绝对规模在零基预算改革后并没有实现大幅压减。

（2）相对规模的变化。从表5可以看出，2013—2018年整体支出的相对规模指标是较为稳定的，年度变化在1个百分点以内的部门数量均有11个以上，除科技局外，变化幅度均在5个百分点以内。改革前后对比来看，改革后三年间相对规模变化幅度超过1个百分点的部门比例为29.6%，较改革前（27.8%）稍高；最高变化幅度达10.7个百分点，较改革前（3.9个百分点）更大，表明零基预算改革后，预算统筹分配能力有所提高。项目支出相对规模的变化趋势与整体支出是一致的，不同的是，其变化幅度稍大，但除科技局外，仍然控制在7个百分点以内。

表5 2013—2018年各部门整体支出和项目支出相对规模变化情况

续前表

利用Stata14相关命令得出各年度部门整体支出和项目支出相对规模即预算份额的相关系数矩阵，均通过显著性检验，具体结果见表6。可以看出，部门整体支出预算各年度间的相关系数均在0.81以上（Pearson相关系数在0.89以上），大于0.8，表明不同年度间的预算结果具有较强的相关性；最高值为2017年与2018年的数据，其Pearson相关系数达到0.993；若以跨度最大的一组数据即2013年与2018年为例，二者 Pearson相关系数仍高达0.923，其Spearman相关系数略低，仍有0.893；若以零基预算实施前后的2015年与2016年的数据来看，二者Pearson相关系数高达0.968，其Spearman相关系数也达到0.955，表明预算结果在改革的冲击下仍保持较强的稳定性。通过表6来进一步观察项目支出相对规模的相关系数，可以发现，相关系数较整体支出有所下降，但仍然维持在较高水平，所有年度的Pearson相关系数均在0.87以上，其Spearman相关系数略低，最低值仍有0.808。以上表明了A区部门各年度间的预算份额数据具有很强的相关性和稳定性。

表6 部门整体支出和项目支出相对规模Pearson／Spearman相关系数矩阵

2.部门预算支出的结构变化。

从表7可以看出，2013—2018年基本支出与项目支出的比例大体为2∶8，各年度间存在一定差异，总体来看，项目支出的比例处于上升的趋势，2016年出现下降的原因主要是当年全国性基本工资标准调整带来的人员经费普涨，其贡献了基本支出2.7个百分点增幅，平均来看，项目支出的比例在改革后的比例达到81.95%，较改革前提高了2.78个百分点。

表7 改革前后部门支出的内部结构变化情况

通过表7可以发现，部门项目支出资金总体规模占整体支出的比例均达到77%以上，因此，为了更全面地评价零基预算实施效果，进一步对部门项目支出进行深入的结构化剖析是十分必要的。A区部门预算公开表格中，《项目支出预算明细表》为上述设想的实现提供了可能。

表8 改革前后各资金规模区间下部门项目支出的结构变化情况

通过对2013—2016年所选部门共1 474个项目支出数据的整理分析①A区2017—2018年公开数据中的项目支出数据只公开到大类，未公开到具体项目，与之前年度数据不具有可比性。，发现零基预算改革前后，A区项目支出在数量和规模上发生了积极和不同的变化（见表8）：首先，项目总体数量和支出结构实现了精简和优化。改革前，项目总体数量年均增长8.94%，最多达413个，其中50万元以下的项目支出占79.42%，尤其是5万元以下的零散项目占比达19.61%；改革后，项目总体数量精简至310个，主要是50万元以下的项目数量大幅精简，其中5万元以下的零星项目数量较改革前下降近一半，但50万元以上项目数量增长35.29%，占比提高至37%以上。因此，改革实现了分散资金项目的整合，集中了财力，有利于发挥财政资金的规模效应。其次，项目支出总体规模的增长势头未得到有效控制，但内部结构表现存在差异。改革前，项目支出总体规模年均增长9.55%，至2015年达3.77亿元，而改革后提高至4.69亿元，增速达到24.53%，但与改革前不同的是，这一增长全部来自50万元以上项目的贡献，其增加1.09亿元，增幅达33.16%，而50万元以下的各区间项目支出资金规模均出现下降。需要指出的是，A区在2014年印发《财政支出项目绩效评价工作实施方案》，要求选取预算金额在50万元以上，且对经济、社会发展和民生事业有重大影响的项目进行重点评价，然而，公开数据中并没有反映绩效评价的有关情况①A区只在2018年公开了部分项目支出的绩效目标，未涵盖所有项目支出，且未涉及绩效指标的相关内容，因2018年决算尚未形成，已公开绩效目标的部分项目支出的绩效评价结果也无从得知。。因此，对于项目支出数量的精简和规模的控制是否依据绩效评价结果，本文还无从发现。

四、我国进一步推进零基预算改革的对策

珠海市A区零基预算改革取得了一些现实效果，主要体现在项目数量的精简和分散资金的整合等方面，但通过客观的评价方法发现，各部门预算支出绝对规模在零基预算改革后并没有实现有效压减，预算结果的渐进性比例仍然维持在较高水平，项目支出的渐进增长特征在最严格的定义下较整体支出表现得更为显著，其预算决策更依赖于渐进预算模式，同时，各部门支出相对规模在改革前后变化不大，各年度之间的数据具有很强的相关性和稳定性。珠海市属于我国沿海发达地区，相关改革走在全国前列，其零基预算改革的成效仍未达到预期，究其原因，主要是零基预算本身所必需的支出标准、绩效数据等基础支撑不足与配套体系缺失，进一步推进零基预算改革必须加快补齐以上短板。

（一）加强预算支出标准与分类体系建设，夯实零基预算的基础

1.进一步完善基本支出定额标准体系。

在实行人员编制管理的前提下，人员经费作为必保项目，其未纳入零基预算范围，具有现实必要性。未来应当加强人员编制管理，严控编外人员数量增长，完善人员考核机制，考核结果逐步与经费安排相结合。重点完善公用经费定额标准与动态调整机制，探索公用经费与人员数量挂钩的脱离，以部门实际支出需要为出发点，稳妥实施零基预算。

2.加快建立项目支出定额标准与分类体系。

鉴于项目支出标准的复杂性和各地发展水平、物价水平、财力状况的巨大差异，应按照急用现行、经济合理、简便易行的原则，优先聚焦市场难以发现的、可量化的、经常性的支出项目，细化通用与专用定额标准分类管理，重点加快资产配置标准与部门内部标准建设，着力实现标准建设管理与预算编制管理的有机融合，提高支出标准的科学性、实用性、可操作性和应用效果。

（二）引入预算绩效的全过程管理，为零基预算提供可靠的数据支撑

没有清晰的绩效目标和客观的评价指标数据支撑，零基预算无法进行支出项目的优先性排序，从而无法完成预算资金的配置。因此，目标设定与绩效评定是零基预算的应有之义与核心所在，有效推进零基预算，必须将绩效理念引入预算管理的全过程，全面实施预算绩效管理。

我国预算绩效管理起始于2011年政府绩效管理试点改革［17］，但又是预算管理改革自身的必要延展与深化，作为试点的14个地区和部门之一，财政部进行财政预算资金绩效管理试点，开始了从预算支出绩效评价向预算绩效管理的转变，逐步构成了 “预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理框架。零基预算重在事前绩效测量，在事后绩效评价及评价结果应用方面存在先天不足，而通过引入预算绩效的全过程管理，不仅可以在预算完成阶段有了事后绩效评价的结果与反馈，而且通过反馈结果的应用，可以有效矫正零基预算资金配置的偏差，客观上也减轻了零基预算的计算负担。相较于中央政府，我国地方政府尤其是区县级的预算绩效管理改革进度要缓慢得多［18］，原因主要是地方预算绩效管理改革缺少法治保障、技术支撑以及地方政治环境支持②2018年9月初，中共中央和国务院联合印发 《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发 ［2018］34号），表明地方预算绩效管理已得到中央决策层的重视和支持，但具体落实还需相关实施细则等配套体系的支撑。。

因此，未来应当以推动政府绩效管理改革向纵深发展为契机，为各地全面实施预算绩效管理提供有力的政治环境支持，并加快提高绩效目标设定、指标体系建设、绩效运行监控、绩效结果评价和评价结果应用全过程各环节的技术管理水平，最终形成统一的法律制度与完备的实施细则，为预算绩效的全过程管理及其与零基预算的有机融合提供充分的法律依据和完善的技术支撑。

（三）推进相关配套改革，形成推进零基预算改革的强大合力

1.清晰划分政府间、部门间的事权与支出责任，推动建设服务型政府、责任型政府。

事权与支出责任的划分，从内容上看，涉及纵向政府层级与横向政府部门之间的事权与支出责任的划分；从作用上分析，事关收入划分的合理性和预算约束的有效性。清晰的事权与支出责任，不仅有利于避免支出项目的重复提报，还有利于各地各部门在零基预算模式下准确识别决策单位，科学设定绩效目标。

2.积极稳妥有序地推进预算信息的过程及结果的全面公开。

阳光是最好的防腐剂，公开则是最好的监督。近年来，我国预算信息公开已经取得了很大的进步，但是，公开的预算信息不全面、不细化问题仍然较为突出。尤其是预算过程仍然十分神秘，无从知晓。未来，应当推进各部门预算公开信息的进一步细化，积极稳妥有序地推进预算过程公开，重点是确定部门预算支出的详细依据、具体测算与决策过程，为打破固化的部门利益格局带来倒逼动力，减轻零基预算有效推进的部门阻力。

3.落实财政监督职责，着力强化人大审查监督职能。

零基预算的有效实施，需要进一步理顺预算管理流程及其相应职责分工。原则上，应以合规管理与绩效管理并重，前者应通过强化人大预算审查监督职能，发挥人大对部门支出项目预算编制、预算审批和预算执行等环节合规性的强力约束，确保预算的法定效力；后者应依托预算绩效的全过程管理，做好重要绩效目标和绩效评价结果的部门反馈与人大报送，落实好财政监督职责，为零基预算提供良好的监督体系支撑。