探析混合所有制改革下国有企业内部控制问题

蒋华 宝钢金属有限公司

引言

近些年国有企业虽然发展迅速，但其内部控制存在的一系列问题仍然不可忽视。在当前经济发展逐步转型的重要时期，国有企业以及各大企业和公司都将“混合所有制改革”当作公司治理和改革的重要举措。2013年党的中共十八届三中全会中，进一步强调了“混合所有制改革”在今后国有企业改革方面的重要地位。两年后，国务院围绕国有企业改革发布了一系列的文件，又一次强调“混合所有制改革”在规范和完善公司的治理体系、提高企业运行效率中的重要作用。2016年的中央经济工作会议和2017年的中共中央十九大报告中再次重申“混合所有制改革”在国有企业发展中的作用，党的十九大报告中明确指出，推进国有企业的改革不断走向深化和混合所有制经济的进一步发展，从而争取建设经济全球化下具有全球竞争力的世界一流企业，这是接下来发展的重要目标。因此，混合所有制改革在国有企业发展的过程中将会产生越来越重要的影响。

一、基本概述

（一）混合所有制改革

“混合所有制”这一概念最初来源于西方，指的是公有、非公有资本相互融合后而成的一种股权混合的企业经营模式。混合所有制在我国最初的出现是在改革开放以后，改革开放的实施推进了股份制企业的形成，现代企业制度由此逐步形成。国内关于混合所有制的相关界定尚且存在争议，从广义的视角出发，混合所有制指的是一种社会经济结构，即公有制经济与非公有制经济多种经济形式相互融合、相互并存的一种发展格局；从狭义的视角出发，混合所有制指的是一种企业组织形式，即不同所有制性质的经济主体共同参股从而形成的混合所有制企业。

推进国有企业的混合所有制改革，旨在推进经济体制改革的进一步深化，提高国有企业的运行效率，在国有企业中推进形成真正的现代企业制度，从而最大程度上优化企业原有的资源分配，实现社会市场的公平发展。此次改革的根本性质，也就是推进国有、民营等一切类型的所有制资本在企业中交叉持股，相互融合、相互协作。对内容层面而言，这一举措的实施意在吸引民间资本和外来资本的比重，加重这些资本在技术和创新等方面的投入，一改原先国有资本垄断的局面，从外部吸引全新的资本源头和竞争动力。

（二）内部控制

从企业的内部结构而言，所谓内部控制就是基于企业的发展目标，从而对企业内部细节和机制进行战略性规划的一种手段，通过这种手段，可以为企业实现发展目标提供良好的运营环境，并且合理分配资产，以确保目标的实现。除此之外，在组织各项工作的过程中，每项任务的实施细节以及最终取得的成效都要做好提前的评估，以及实施过程中细节的调整。这一整个工作体系即企业的内部控制。

二、混合所有制改革的背景下国有企业内部控制存在的问题

（一）国有股权占比过高

虽然在对国有企业进行公司制以及股份制改革之后，非公有性质的资本在其内部资本构成中所占的比例越来越高，多元化的股权结构也逐步建立，但是从宏观上来看，国有资本在国有企业中的垄断地位还是没有发生根本性质的改变。国有股份在国有企业中的垄断地位，虽然便于公有制经济在宏观层面发挥控制力，但是从某种程度上而言，也压制了经济创新和发展的活力，限制了市场在调控和优化资源分配上的作用。从公司管理的角度而言，国有股份在企业中持股过高的现状导致了公司在运行和管理过程中“政企不分”的现象。因此在一些企业内部虽然没有明确的行政机关和行政级别，但是还存在有行政化的作风和现象，例如母公司和控股的子公司之间应该是资产之间的投入与分配的关系，而非是行政上的上下级关系，但许多国企仍存在这种行政化的管理和运行思维。

（二）企业内部控制结构不完善

随着混合所有制改革的推进，国内的国有企业，尤其是一些国有资本控股的上市公司，都陆续建立了独立的董事制度和监事会制度，然而在实际运行和管理过程中，这两种制度和机构并未产生预期的效果。企业内部股权的高度集中，导致了一些中小股东在企业发展中发挥的制衡能力受限，一些掌握大额股份的股东和内部人员很容易直接控制企业，主导董事会和监事会，使公司的监督体系名存实亡。从监事会制度上来看，我国国企从德国取法，成立监事会，但是监事会作为一个决策机构，许多公司尚未建立起与监事会相互协调配合的工作程序和相关组织机构，导致监事会实际上难以发挥应有的监督作用。

（三）缺乏风险管理意识与能力

风险意识和风险评估能力是企业发挥内部控制的关键，然而当前我国国企的风险评估体系和评估能力、评估意识尚且不够成熟。由于国有资本长时间内都受到相关管理机构的控制和指导，其内外部审计对风险的敏感性较高，所以风险防范意识和防范能力相对来说比较成熟。但是也存在一些不足，即缺乏专业人员对其进行配置，操作性不高，并且存在脱离市场的情况。随着市场经济的发展，新生的风险越来越多，而国有资本体系缺乏一定的应对能力和应对经验。显然，混合所有制改革背景下国有企业各个资本体系的内部，对于风险的管理和评估尚且不够成熟，配套的风险管理体系还不够完整。

三、混合所有制改革背景下国有企业内部控制建设优化策略

（一）构建多元、均衡的股权结构

“多元”指的是多样化的股权构成结构，包括国有资本和民营资本，还有战略投资者以及二级市场机构投资者等各个类型的股东。除此之外，代表不同性质资产的股东往往具有不同的优势，从而给企业的发展带来资金、技术以及理念等不同的发展优势。同时，不同的股东也具有不同的诉求，比如国有资本更注重资产的保值、增值以及宏观层面上国民经济的稳定发展；私营经济更注重实现个体的最大化收益；战略投资者更关注企业的发展和成长；二级市场机构投资者则更关注企业短时间内的效益。

“均衡”指的是每一位股东都拥有与占有股权相对应的话语权，因此对公司的运行和决策都存在一定的影响力。但是没有一位股东可以不考虑其他股东的利益而进行决策。尤为重要的是，均衡的出发点并非是制衡，而是最大程度上保证决策的公平和公正。各个股东需要进行协商和合作，沟通各自的利益，寻找最佳决策方案。在这种情况下，哪怕最终无法实现收益的最大化，也能够最大程度上降低风险。除此之外，由于主要股东数量不多，所以便于股东之间在决策前进行充分沟通，也提高了最终决策的效率。

（二）建立兼顾各相关方利益的监事会制度

独立董事制度指的是企业的一种内部监督制度，是企业所有者没有办法直接履行监督职能的情况下而建立的一种监督体系，它代表了企业各个中小股东的利益。而监事会则是那些有能力操控企业的股东专门派出的监督性机构，它代表的是一些大股东的利益。独立董事通过参与决策、监督决策的实施来执行监督职能，而监事会基本不会直接参与决策和决策的执行，而是在决策和执行的过程中对于公司各个管理层进行监督。

我国的国有企业属于全体人民，是为国家和人民创收的有力工具。在管理国有企业的过程中，应当充分考虑到各级职工职员、政府以及与之相关的各个社会组织的诉求。所以，国有企业的监事会制度应该考虑实际情况的需要，加入职工代表大会、债权人委员会以及代表其他社会组织利益的监督人，从而照顾到各个相关方的利益，做到公平治理公司。此外，监事会属于会决制的监督机构，很难对公司一切的决策行为和实施行动进行全面监督，所以还需有设置相关机构，服务监事会的监督职能，完善公司的监督体系。

（三）基于企业实际建立风险管理体系

在当前混合所有制改革加速推进的背景下，国有企业首先必须提高自身的风险意识，并且推行具有较高操作性的抗风险举措和风险指标评价体系。其次，国有企业应当把企业的运营阶段当作风险管控的主要阶段，国有股东以及控股的企业应该建立起包括风险识别、评估、预警以及处理的四个环节，各个部门和环节相互协作，构成一整套的风险管控流程，并且安排专门的风险评估部门和风险防控人员，改变当前脱离市场现实的状况。再次，在公司管理的过程中，应当尽可能避免基于个人的经验性认知管控公司。风险评估部门以及风险防控专门人员的主要工作职能，是基于风险预测对内部控制进行设计，并且依据企业的发展战略和现实处境，对企业的各项风险指标进行明确，对公司各个部门和各个环节的潜在风险进行预测和识别，并分析各个潜在风险的重要程度，避免因为企业各个股东的话语权分歧导致的企业风险。最后，企业应当建立起科学规范的风险预警和应急方案，并且把股东作为重要因素进行风险评估和分析，除此之外，行业的现行政策以及接下来的发展趋势、垄断壁垒的风险识别，都是需要重点关注的内容。应当聘请专业人员进行评估，避免因为权力话语之间的分歧导致运营方案的失误，阻碍公司的成长。

结语

国有企业在市场经济中的作用不容小觑，特别是目前，随着我国混合所有制改革加速推进，经济发展水平快速提升，国有企业需要加强内部控制工作，完善内部控制体系，全面提升企业的市场竞争力以及风险防控能力，从而加快国有企业的发展。内部控制是贯穿于企业整个生产经营过程，受到企业各个层次人员的影响。因此，混合所有制改革背景下，除了明确董事会、监事会、管理层在内部控制建设中的职责外，企业应培育全体员工作为内部控制责任主体的意识，使其自觉承担混合所有制企业内部控制的建立和完善。国有企业在内控体系构建过程中要深入分析内部控制体系建设过程中可能存在的风险，并对其进行归因和解决，国有企业要提高对内部控制体系建设的重视，全面发挥内部控制体系的作用。