提升行政事业性国有资产管理质效的几点思考

徐月琴 皖江江南新兴产业集中区国库支付中心

引言

近年来，随着我国经济的高速发展，国家治理体系与治理能力不断现代化，财政支出与国有资产飞速增长，党中央和国务院对此非常重视，先后与时俱进地完善财务管理与国有资产管理的各项规定，逐步优化管理体系。其中，最显著的是2019年1月1日起施行的《政府会计制度》与2021年4月1日起施行的《行政事业性国有资产管理条例》，标志着行政事业单位财务与国有资产高效管理制度体系的形成。但是，在实际执行中，由于前期客观与主观上的各种原因，新《政府会计制度》下的国有资产管理仍存在一些问题亟须解决。如何解除管理困境，提升制度执行效率，现作简要分析。

一、行政事业性国有资产管理概述及意义

（一）概述

行政事业性国有资产是指行政、事业单位使用财政资金形成的资产，接受调拨或者划转、置换形成的资产，接受捐赠并确认为国有的资产，其他国有资产。这些资产是国有资产的重要组成部分，属于国家所有，实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制，主要用于提供社会公共服务，满足人民各方面需求，是服务型政府履职尽责的物质载体。

《行政事业性国有资产管理条例》共八章，分为总则，资产配置、使用和处置，预算管理，基础管理，资产报告，监督，法律责任，附则。该《条例》适应时代发展需要，对国有资产进行全面、全程管理。

按照新《政府会计制度》规定，单位财务会计核算从收付实现制改为权责发生制，对会计科目进行优化设置。新资产类科目变化较大，一是科目数量由原来的19个增加到35个，二是科目名称与企业相似更接近实务，三是科目设置更加精细、分类更加合理，四是科目核算内容更加全面，五是资产核算时从原值不动改为必须按月计提折旧与摊销。

（二）意义

各部门及所属单位管理行政事业性国有资产应当遵循安全规范、节约高效、公开透明、权责一致的原则，实现实物管理与价值管理相统一，资产管理与预算管理、财务管理相结合。该《条例》的施行，健全了国有资产管理体系，对提升资产管理与使用效益意义重大。

（1）管理好庞大的行政事业性国有资产，涉及各方面顶层设计与政策执行，对国家繁荣富强、人民幸福安康、社会安定祥和意义重大。

（2）完善资产管理体系建设，提升了国家综合治理能力。国昌则立制，依法治国促进国家综合实力长效提升。

（3）加强资产基础管理，从根本上提高了人民生活质量。国有资产安全、高效地使用，才能为社会提供优质公共服务，人民生活才能更加舒适满意。

（4）严格按预算管理资产，从源头上降低了财政资金运行风险。国有资产配置与处置收支两条线，增收节支，规避了擅自采购造成财政资金浪费的行为。

（5）合理配置、使用、处置，降低资产闲置与流失的风险，有力保障了行政事业单位高效履行职能。国企改革中，大量国有资产被稀释分解、化整为零，最后少数人中饱私囊，要引以为戒。

（6）规范核算、落实责任，使资产日常管理有章可循、有据可查、有责可究。明确管理范围，明晰各方权责，使公职人员责任意识清醒、服务意识再造，让玩忽职守者不能再推诿、恣意浪费者不能再侥幸。

（7）依规公开、加强全程监督，杜绝腐败滋生。内部控制、上级监管、社会监督，全方面营造国有资产管理风清气正的社会氛围。

二、行政事业性国有资产管理存在的问题

（一）意识淡薄，主观思想上不重视

（1）行政事业单位主要从事社会事务管理，单位重视的是上级交代的任务和日常工作业绩，对不纳入业绩考评的资产管理无暇顾及。

（2）国有资产由财政资金承担，预算执行时不用担心资金来源，不用承担个人成本与风险，致使管理者及使用者不珍惜国有资产。

（3）在今年新《条例》施行之前，国有资产管理并无针对个人失职责任追究的明确规定，资产不被重视、大量浪费与流失的现象在所难免。

（二）底子薄弱，客观上多账实不符

（1）人员不到位，各行政事业单位人少事多，多数基层单位没有配备专门的资产管理员、财务核算人员，资产使用人、核算人、管理人经常重叠。

（2）信息不齐全，单位注重资产分配使用，忽视信息登记，资产新增、调配、流转、毁损、报废、处置、流失时，信息更新不及时，甚至漏登。

（3）核算不到位，因信息不全，财务能力有限，资产核算不及时不规范，定期盘点清查无法保障，资产账账不符、账实不符情况普遍存在。

（三）预算不紧，配置处置审批不严

（1）资产预算编制不紧，增加、处置资产时，集体决策落实不到位，往往由领导决定，对配置与处置条件自我要求不高，对特殊资产预测不足。

（2）购置资产审批不严，审批环节对是否属必配资产、是否可调配解决、是否可暂缓购置等把关不严，甚至人浮于事，讲人情给面子，只要申报就给批准。

（3）处置流程不规范，处置前评估不匹配，处置中报批不到位，处置后账务核销不规范，处置款项入库不及时。可用资产提前处置、处置价值过低、处置款未入库或流失、处置后未核准销账等现象普遍存在。

（四）产权不明，管理责任未落实处

（1）在客观上，存在账实不符、预算不严、使用混乱等历史遗留问题，造成国有资产产权不明。单位对资产管理不到位或缺位，甚至与下属单位、下属国有公司的人员、资金、资产混用，资产流动时没有任何手续。

（2）在主观上，人为故意也占很大比例。为及时用完项目资金，虚增、多增不必要的项目资产；将国有资产据为己用或占为己有，常见的有公租房私自出租、公车私用、公款私营等；人员调整时，领导重新高配办公设备，调出人员使用的资产或闲置浪费，或被个人带走。

（3）在管理上，各级管理部门主体责任落实不到位。因前述主客观因素，加上资产庞大、情况复杂、人员流动性大，行政事业单位、财政部门、国资管理部门在履行部门职能时，往往都存在责任不明晰、管理不落实处的现象。

（五）监管乏力，强制约束补位较迟

（1）单位内控不到位。单位国有资产管理制度不健全、领导不重视、经办不专业、违规不追究，资产管理与财务管理不紧密。

（2）财政部门履职难到位。安排资金后，未跟踪管理，资产管理与预算管理严重脱节。财政部门对单位绩效数据难核对，存在监督不主动、不常态和评价过程形式胜于实质的问题。

（3）国资部门监管低效。行政事业单位形式多样，业务繁杂，国资部门监管难度较大。例如由财政拨付资金，国土划拨土地，经相关单位采购及建设，形成公益资产，交由其他单位管理与使用，资产权责很难分清；行政机关将资金拨付到下属事业单位或国有企业，形成的资产往往不再跟踪管理，有时经营性和非经营性资产都难以分清；若相关部门没有将资产情况报到国资部门，国资部门也没有主动核实，这部分资产就处在国资部门的监管之外。

三、提升国有资产管理质效的对策与建议

（一）强化管理意识，建立健全本系统制度体系

行政事业单位的国有资产是保障单位运转、开展业务和提供公共服务的重要基础，各单位要切实履行好本单位国有资产管理职责，把资产管理放在与资金管理、业务管理同等重要的位置上。

（1）要深刻研究领会《条例》精髓，结合本单位实际情况，依据《条例》具体要求，建立健全本系统本单位国有资产内部控制机制，强化职责分工，加强沟通协调，形成管理合力。

（2）要强化对国有资产管理的责任担当意识，加强组织领导，明确国有资产管理机构和人员，建立岗位责任制，对各环节未落实到位的责任人员追责究损。

（3）要转变思想，加强国有资产管理业务各环节岗位培训，提高管理能力，全员重视国有资产管理工作，在实践中逐渐形成资产管理长效机制。

（二）加强过程管理，做好全方位基础性工作

要及时传达并研读《条例》精神，堵塞管理漏洞，夯实基础，抓好组织落实，提升制度制约力和执行力，提升国有资产信息质量，做到全面核算管理。

（1）重新梳理本系统本单位资产类别与资产信息，对国有资产进行全面清查，将账账不符、账实不符的资产逐一追根溯源、查明原因，再结合新《政府会计制度》及准则要求，对重复登记、遗漏未登、来源不明、去向不清等资产提出合理的处置意见，按级别报请相关部门审批后，交单位财务按规定核算入账，同时在国资管理系统补录相关信息。使单位各项国有资产信息完整、核算匹配，达到账账、账证、账表、账实相符。

（2）加强单位财务人员业务培训，对前期资产盘清后，对后续增加资产严格按照《政府会计制度》要求做好核算及报表出具工作，定期与资产管理人员和资产系统对账，并提醒相关人员做好相关资产信息更新工作。

（3）加强单位国有资产管理人员业务培训，要及时核对并更新资产信息，定期清查盘点，及时新增必备的国有资产、处理报废的国有资产，及时履行资产审批手续，定期与单位财务对账。

（4）加强固定资产之外，应收账款、公共基础设施、保障性住房、在建工程和无形资产等其他国有资产的管理，及时催收应收款项与票据，及时处理长期不结转的在建工程和未入账的无形资产等核算问题，及时对公共基础设施、保障性住房等进行规范核算，致力盘活资产存量，提升资产使用效率。

（三）强化预算约束，建立财政资金使用跟踪管理机制

财政部门在管理资金的同时，要重视资产管理，要加强对拨付资金的使用监管，特别是项目资金使用的跟踪管理。

（1）在编制预算时，要充分考虑单位资产存量状况，并进行严格审查，以存量控制增量，提高预算严谨性与准确性。对单位闲置资产，要求合理使用，或与国资管理部门统筹调配给其他需要的单位；对处置资产收入的合理性加强监督，处置资金要求及时入库；对处置价值过低或无端闲置导致贬值的行为予以追责。

（2）财政部门应建立资金使用的跟踪机制，预算资金用于物资采购、项目建设的，应要求资金使用单位及时报送资产管理情况，检查是否及时核算管理。

（3）充分发挥内部机构如预算、采购、基建等职能作用，与资产管理机构加强联系，相互协调，加强源头管理。

（4）加大国有资产监管力度，定期开展清产核资工作，建立健全完整的资产台账，完整反映行政事业单位国有资产存量和增量动态。

（四）明晰产权责任，深化资产管理信息平台建设

国有资产管理部门应及时、主动地掌握管辖范围内的所有国有资产情况，顺应时代发展需要，牵头开发出更全面、更现代化的国有资产信息管理平台，保障资产安全，提高管理效率。

（1）加强督促各单位落实《条例》规定，要求各单位必须厘清本单位所有国有资产信息，明晰资产权属，对各单位申报、办理登记的资产进行抽查、检查、实地核对等形式，督促各单位资产尽早账账相符、账实相符。

（2）应加强与财政预算、国土等部门的制度衔接，建立健全国有资产管理控制机制，对财政管理不到的国有企业交叉资产，捐赠、调拨等各种来源渠道形成的资产加强监管。

（3）及时发现国有资产管理上的漏洞，对各部门和各单位在资产管理中需要协调解决的问题做到不推诿、不包揽，按照资产管理规定权限履行职责，确保国有资产安全、完整。

（4）结合《条例》规定，升级现有的资产管理信息系统，将所有资产纳入信息化管理范围，结束原先靠人力实地清点的落后资产盘点方式，扼制人为因素的干扰，将感应定位技术引入资产管理日常工作中，用现代化的高科技手段管理资产，在保障资产安全的同时，提高资产使用与管理效率，提升政府管理能力。

（五）加强审计监督，强化执纪问责力度

各级人大、政府加强对资产的监管，财政部门加强财务检查，审计部门加强审计监督，纪检部门强化岗位问责，重大违法行为移交司法机关追究刑事责任。此外，还可以发挥社会力量参与监督，防止国有资产流失。

（1）在单位内部，要建立健全国有资产内部控制制度，国有资产的使用、后勤管理和财务部门既要加强沟通协调，又要相互制约，严格按照国有资产管理的相关制度规范本单位的国有资产管理。

（2）在单位外部，本级国有资产管理、审计、绩效评价以及财税监督部门，要加强对行政事业单位国有资产的监督，不定期开展资产清理工作，加大检查力度，查找管理中存在的问题，及时督促单位对检查出来的问题进行整改，防止国有资产流失。

（3）审计监督重点要关注财务、资产管理、使用部门之间的责任是否明确，履职是否到位，资产来源、验收、使用、保管、维修、盘点等手续是否健全，账账、账实是否相符等。在各类审计中，将国有资产管理作为主要事项，促进单位领导与全员重视管理。

（4）行政事业单位、上级主管部门以及财政部门也可委托会计师事务所对资产管理进行第三方检查，借用外部专家的能力，提升国有资产管理水平。

（5）依规公开资产信息、管理情况、监督电话，充分发挥公共力量监督公务行为，保护国家财产安全，保护人民利益，保护公务人员。

结语

通过新《政府会计制度》和《行政事业性国有资产管理条例》的实施，各单位、各管理机构不断强化自身责任意识，加强对国有资产管理各环节中的制度约束，逐步化解国有资产管理中存在的一些问题，提升国有资产管理质量，提高行政事业单位国有资产使用效率，使国有资产管理更加有序，促进国家综合治理能力现代化，使人民对向往的美好生活越加满意。