我国财政社会保障支出扩面效应的测算分析

于楠楠 乳山市财政局

引言

建立一种覆盖城乡、可持续的基本养老保险制度和医疗保险制度，贯彻落实应保尽保原则，逐步提高保障水平，是党的十九届四中全会对于社会保障提出的新要求。从现实国情出发，社会保障有两个奋斗目标，首先是全民覆盖，其次是逐步提升待遇。在全面建成小康社会的指引下，我国社会保障制度既要与经济社会发展国情相适应，还应在制度建设、基金管理等方面深化改革，加强政府主导的社会保障制度建设，实现全民社会保障。

一、经济社会发展过程中的社会保障研究

社会保障制度是政府主导社会责任的重要表现，如果从全国层面做简单的趋势分析，我国财政支出有力支撑了社会保障覆盖面的扩展。在全面覆盖向全民覆盖发展的过程中，应实现社会保障制度的总体平稳运行。但是从社会保障项目、社会保障区域等角度分析，则会发现现有制度覆盖水平与财政支出存在较大差异，这种差异性主要是由不同地区的经济社会发展水平所决定的。我国财政社会保障制度建设和运行总体与经济社会发展相适应，但仍存在以下问题，首先，与发达国家相比，我国社会保障制度建设和保障能力总体上仍有不足，突出表现在财政总支出中社会保障性支付的占比较低，社会保障支出的增长速度也低于其他类别的增长速度。其次，社会保障制度在细节层面的设计还不完善，发展的非均衡特征明显。社会保障支出在调节收入分配差距和协调城乡发展的效果还不理想。

国内的学者更多地倾向于将推进社会保障的覆盖面扩大作为一个既定目标，将更多的精力投入在社会保障如何应对多项挑战上，具体挑战包括快速工业化、人口老龄化、地区失衡及城乡分割等。可以看到，对于覆盖面本身的研究并不多，在实证研究中案例较为匮乏，下文的研究将以统计局的数据为依托，重点探讨财政社会保障支出对于扩面效应的影响。

二、社会保障支出覆盖水平测算

（一）社会保障支出趋势分析

以收集到的数据分析，现阶段我国衡量社会保障支出的统计数据并不准确，各地的统计口径也不一致，近年来较为流行的是采用“社会保障和就业支出”，其中包括社会福利，最低生活保障，企业改革补助等。以社会保障和就业支出作为社会保障的统计口径，与现行的社会保障体系基本相符，从中也可以看出社会保障逐渐扩展到了就业和自然灾害的保障方面，这与我国建立大社会保障体系的发展目标保持一致。

我国财政社会保障支出保持了持续的增长，但是在财政总支出比重中的增长则相对缓慢。统计了2011—2020年期间我国财政社会保障支出增长数据，从地方财政层面和中央财政层面，增幅分别为160%和142%，具体分析两者的分担比例，可以看出地方财政表现出明显的上升趋势。同一时期社会保障支出在GDP和财政总支出的比重分别达到了2.75%和11.2%。可以看到社会保障支出的绝对性增长非常明显，而相对增长的幅度相对有限。

从地方财政层面分析，不同地区在财政支出规模和占比中的差距有逐年增大的趋势，从东部、中部、西部和东北四大区域来看，东北地区的财政支出占比最高达到了22%，而东部地区占比最低仅为11.9%。这也表现出了作为老工业基地的东北社会保障支出负担较重，而经济活力最为明显的东部地区社会保障支出占比最低。

（二）社会保障支出覆盖水平测算

在讨论财政社会保障支出“扩面效应”时，常使用覆盖率和覆盖人数两个指标表征覆盖水平，其中“覆盖率”可用于表征覆盖的相对水平，“覆盖人数”可用于表征覆盖的绝对规模。在覆盖人数的统计中，国家统计局有明确的标准，在计算覆盖率时，尚无统一和明确的指导规范，各统计部门和研究学者的理解不同得到的统计数据差距较大。以2011年和2018年的数据为例，如果以总人口为标准衡量基本养老保险的覆盖水平和社会保障的覆盖率分别达到了45%和59%，如果将其中的未成年人口去除，上述结果分别变为54%和71%。进一步统计分析了2011～2019年间基本社会保障的覆盖能力，可以看到城镇基本养老和医疗的覆盖水平最高。

首先是整体增加态势明显，地区的平均增长约为20%；其次，区域之间的社会保障覆盖能力差别较大，并呈现出扩张的态势；最后，不同地区的社会保障覆盖能力增长幅度也存在差异，内蒙古，广西，贵州等地增长幅度在75%以上。

三、财政社会保障支出对覆盖水平的影响分析

（一）数据说明与变量选择

采用以下参数作为衡量的变量：

1.社会保障覆盖率

选取城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险作为社保覆盖率的衡量指标，舍弃基本医疗保险项目，主要出于以下两方面考虑，首先，新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗于2016年并轨实施，在此之后，国家统计局并没有公开城乡居民医疗保险的数据。其次，灵活就业人员和农民工为代表的流动人员在统计上存在重复现象。

2.财政社会保障支出

财政社会保障支出变量是影响社会保障覆盖率的重要因素，同时也能够表现出不同地区的经济发展水平。在本文的研究中，财政社会保障支出以支出规模和支出数量占财政总支出的比重来衡量，采用这一标准，可将地方财政的财力分配情况纳入考虑。

3.地区总人口与经济发展水平

人口因素是财政社会保障支出覆盖面的重要影响因素，以地区总人口作为考量标准，可体现作为社会保障体系的全民覆盖能力，而不应当作为部分社会保险待遇或者是社会救济。地区经济发展水平纳入考察范围，可用于评价地方财政能力，同时避免复杂化。

（二）创建分析模型

在分析模型的选用中，本文参考了高连水，于津平，赵文军等提出的面板数据模型，并使用“fisher-ADF检验”和“LLC检验”相结合的方式，在趋势项和截距的选择中充分考虑变化趋势的影响，在数据处理的工具使用中选择EViews软件。

（三）财政社会保障支出对覆盖水平的影响分析

（1）如果仅考虑财政社会保险支出的规模，社会保险支出扩面效应较为显著，在多个模型中系数均为正。具体来看，地方财政社会保险支出提升1%，相对应的社会保险覆盖率应提升0.35%，表明依靠通过增加财政投入推动社会保险覆盖的提升，具有明显效果。

（2）引入地区人口和地区经济发展规模后，人口数量增加的负面效应和经济增长的正向效应同时体现，社会保障支出的扩面效应不再明显。在部分模型中引入国内生产总值后，以支出规模来衡量覆盖水平的系数变为负值。作者认为，紧紧依靠财政支出的增加来提升覆盖率，虽然一定程度上有利于扩面，但是该制度的运行有巨大的成本，如形成了资金缺口则会制约财政支出的进一步扩大。东北地区的数据可作为案例分析，辽宁地区的财政支出比重较高，但社会保障覆盖率却最低。

（3）如果单独添加国内生产总值和社会保障支出，两者之间的相互关系也未得到验证。

四、提升社会保障能力对策建议

（一）系统性评估社会保障覆盖能力

社会保障是社会的稳定器，对于保障国际民生和维护国家的长治久安具有重要意义，在城乡居民社会保障体系已经基本建立的基础上，努力实现全覆盖，应使用更加合理科学的手段来衡量全民覆盖目标是否实现。在这一研究过程中，应首先明确财政社会保险支出的概念，这一概念的理解差异也反映了现阶段社会保障理论框架体系的不成熟性，也同时反映了整个社会对于政府主导建设的社会保障体系仍存在不同理解。调研发现，不同学者对于社会保障支出扩面效应的研究中，社会保障支出的统计口径相差较大，社会保障支出绩效考核的界定也较为混乱。

（二）适时修改社会保障覆盖目标

社会保障覆盖目标中的全面覆盖和全民覆盖，都不应作为财政社会保障支出的最终目标，而应以全体公民享有，且随着经济社会发展水平的提升而不断优化，作为衡量社会保障覆盖是否科学全面的标准。在上文的分析中可以看出，基于不同目的采用不同的测算方法，所得到的社会保障覆盖率数据差距较大。在全国层面上，应避免继续使用所有项目加总的方式来计算社会保障覆盖。在社会保障覆盖目标的修改中，应充分考虑不同地区的社会保障起点，使其尽可能地与经济发展水平相适应。全国统筹的基本养老保险制度优化和社保基金的接续转移等工作，表明了全社会对于覆盖全民的社会保障体系有着更为迫切的要求。

（三）调整社会保障覆盖不均衡问题

虽然不同学者对于社会保障发展的地区差异有着不同的理解和侧重点，但基本认同了非均衡性这一特征。在快速城市化和人口老龄化的背景下，仍然以较低的统筹层次来考虑社会保障，则会产生种种弊端。在衡量社会保障支出与地区经济差异的研究中，如果过于关注差异本身，则会在一定程度上影响社会保障发展目标的实现。与此同时，在评价4大地区社会保障覆盖率的差异时，明显看出普惠性与差别化支持政策相结合的思路是正确的。

结语

不同地区之间和城乡之间的社会保障支出覆盖能力差异是客观存在的，应尽可能地完善社会保障制度的有效供给，并提升全国范围内的统筹层次和社会保障支出管理水平，实现社会保障待遇稳步提升与长效机制建立的有机统一。总体而言，我国社会保障支出的提升保障人人享有的社会基本保障具有重要意义，同时也应完善顶层设计，明确分阶段的实施目标，加快推动人人享有的社会保障制度建立和完善。