安全生产的法治问题（上）

文/周永平

自2018年我国开启新一轮党和国家机构改革以来，有关安全生产工作该如何抓的思考不断深入。本刊刊发系列文章，回忆并探讨我国安全生产工作的发展与变革，以飨读者。本文是第七篇。

党的十九大标志着我国社会进入了新时代。新时代意味着各项事业应该具有新的气象，新的标志性的特征。依法治安，建立安全生产法治秩序应该是安全生产的标志性特征之一。

进入21世纪，我国安全生产面临前所未有的挑战，重特大事故频发多发。“遏制重特大事故”上升为这一时期的国家战略，党和政府采用一切可以采用的方法和手段来应对这一局面。经过近20年的努力，应该说，取得了显著的成效。

据原国家安监总局资料，2005年，我国曾发生特别重大事故（一次造成30人以上死亡）多达17起（其中与职业安全事故相当的“工矿商贸”领域事故13起），2017年减少至1起（长途客运事故）；2005年的重大事故（一次造成10～29人死亡）117起（其中工矿商贸领域55起），2017年减少至24起（工矿商贸领域14起)。短时间内取得这样的效果，在工业化国家解决此类问题的历史上是很难找到先例的。安全生产取得这样的成就真是得之不易，可以以此作为我国安全生产工作进入新时代的标志和节点。问题是，在新的时代，我们究竟还存在怎样的问题和如何去应对？即问题导向和目标导向须清晰。

安全生产工作能取得如此成就，主要靠的是采取各种手段，持续保持高压态势的结果。制度的、政策的、行政的手段，形成了被称为轰轰烈烈的安全生产运动。从理性角度分析，此种做法可能解决面临的突出的矛盾和问题，对过往这段特殊时期可能是必要的；从长远来看，其效果难以维持，因为其基础不牢，甚至可能掩盖了一些问题的存在，难以从根本上解决问题。

譬如，近20年重特大事故得到遏制，成效之显著已如上述。但遏制一般工亡事故在工矿商贸领域却未必有如此效果（人社部近年统计的工伤保险赔付的工亡人数几乎年年呈上升趋势可以为证），包括安全生产给全社会所带来的成本（主要是政府和企业两个方面）及其合理性更值得深入分析等。因而，安全生产新时代的任务不仅要继续有效遏制重特大事故发生，更要从根本上，从基础着眼，探索建立规范的、长远的工作机制，以解决一般事故多发频发问题，实实在在地把事故总量降下来。按照习近平总书记新时代中国特色社会主义思想，用法治思维和法治手段解决我们面临的问题，似惟有依法治安，真正建立安全生产法治秩序的路径可供选择。

科学立法

那么，如何推进安全生产工作的法治建设？党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”其具体表现为：“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”

作为具体的、相对独立的安全生产工作领域，其法治建设的着力点应放在立法、执法、司法和守法这4个环节，并根据具体情况而有所侧重。

何谓科学立法？首先，应该根据调整对象的社会关系性质，以及试图达至的法治目标，本着充分利用立法资源和节约社会成本的原则，对其进行系统有效规范。根据安全生产涉及的社会关系的性质（见《劳动保护》3期《安全生产的法律逻辑》一文），我国安全生产领域立法的最大问题便是其存在的《安全生产法》和《职业病防治法》“两法并立”的状况。将确保劳动者安全健康权利的事项人为地分割成两个单独的领域，分别进行立法，这在世界范围内极其罕见。

对我们来说，工业化是舶来品，作为后起的工业化国家，解决工业化生产方式带来的问题，需要这样特立独行吗？似应该引起我们的重视和思考，认真客观地分析我们这种“创造”的科学性和合理性。同时，“两法并立”不仅浪费了有限的立法资源，还在多个层级加重社会成本负担。譬如，两法同行，必然要指定授权不同的法律实施部门，即形成“分割监管”的格局。这样部门立法（包括法律法规草案的动议和起草、标准制定等)、执法等便需要两套相似的、并行的系统，企业则要接受和应付该两系统的要求和监督检查（《安全生产法》和《职业病防治法》对“安全生产”和“职业病防治”所要求的确保劳动者安全、健康“三同时”制度即为一典型事例），使政府、企业层面治理该事项的成本大大地增加了。

因此，在安全生产领域实现真正的科学立法就要改变这种不科学的“两法并立”现状，借鉴工业化国家的普遍做法和国际劳工组织以国际法方式确立的模式，将保护劳动者的职业安全和职业健康纳入一部统一的法律之中，进行综合性的一致地规范，并由此解决我国劳动者安全、健康一体化监管的法律障碍。

其次，要按照安全生产事项所属劳动关系的性质，去除《安全生产法》中那些混淆法律关系性质的庞杂规范，集中对劳动关系双方主体权利义务，特别是对用人单位设定法定义务进行规范（像《职业病防治法》等其他劳动法文本那样）（见《安全生产的法律逻辑》一文)。

再次，加强和改进安全生产的技术标准和规程的制定和实施，实现科学、具体、可操作。作为规范安全生产的法律，其位阶高，具体规范相对较为原则，难以适用所有行业领域的具体场所中的具体事项，技术标准和相关规程正是填补法律这一缺憾的重要制度设计，为各国所通行。

我国的相关标准、规程存在着相对陈旧、原则和操作性不强的问题。要使标准、规程有效可用，一定要针对具体的行业、工艺，甚至具体危险状况和单个危害因素，经过严格的科学研究和论证，才能达到。特别需要注意的是，对过往事故的技术分析往往成为新的技术标准的来源，即所谓“事故推动工作”。但在实际的事故调查中，我们似乎更偏重其管理等间接原因的分析和人员的责任追究，对其存在的技术方面的原因分析不够，对其教训的吸取（修订相关技术标准）重视偏弱，这是需要改进的。

规范执法问题需要认真研究

执法问题是安全生产法治建设的核心，这是由其工作性质所决定的。制定规则固然重要，实施规则更直接关系到其结果。尤其在我国行政主导的特色下，安全生产执法问题更需要认真研究。

从理论上理解，严格执法必须全面遵循行政程序法规则和准确适用有关的实体规则。前者包括基本法律的行政处罚法等行政法的一般行政法规则和安全生产法相关法中的特别行政执法规范，后者包括安全生产法及有关法律法规中相关主体的具体权利义务规范，特别是当主体违反某项义务后所应承担的后果的具体规定。这两类规则事关法治中的程序正义和实质正义，必须一体严格遵循，不可偏废，否则便无法治可言。

如果用上述标准来要求的话，我国相关行政机关作出的行为尚存在许多可商榷之处。首先，每年各个层级各种类型的安全生产检查活动越来越受到质疑。质疑之点在于，这类检查是否可归类为行政执法行为，如果是执法行为，法律依据何在，其应有怎样的程序等等。

安全大检查起源于何时已无从考证，但其在新世纪以后愈演愈烈确是不争的事实。由高规格领导带队对具体的安全生产工作进行检查，代表着一种姿态，对相关方保持一种高压态势，偶尔为之，似情有可原，也符合社情民意。但近年来这类大检查却变得越来越频繁，越来越常态化，甚至一个重要节日、会议、活动而在一个地区，乃至全国开展这样的活动，引发了越来越多的诟病。级别高并不代表事事都专业，由各相关人员临时拼凑，并不一定具有法定的执法资格和权力。不专业就抽调专家随行，面临困难就以督导政府为主，检查企业为辅。此类徒具形式的检查效果如何，成本几何，似乎无人问津。

要建立安全生产的法秩序，规范行政执法行为，有必要对安全大检查活动的有效性、必要性，以及其法律依据、合法程序进行深入研究和分析。（未完待续）