立足金融开放新发展阶段 构建跨境资金流动新格局

陆磊 国家外汇管理局副局长

2021年是伟大的中国共产党诞辰100周年，也是新中国成立72周年。在中国共产党的坚强领导下，新中国沧桑巨变，成就辉煌。在党和国家波澜壮阔的奋斗征程中，外汇管理工作始终坚持社会主义市场经济改革方向，统筹发展和安全，持续深化外汇领域改革开放，不断完善外汇管理体制机制，在有力推动我国涉外经济发展的同时，有效维护了国家经济金融安全。

金融双向开放助力我国跨境资本流动格局的深刻变化

中国金融市场开放是一个坚定、长期而渐进的过程，是中国改革开放史的重要篇章。2019年2月，习近平总书记在中共中央政治局第十三次集体学习时指出，要提高金融业全球竞争能力，扩大金融高水平双向开放，提高开放条件下经济金融管理能力和防控风险能力，提高参与国际金融治理能力。2020年9月，在中央全面深化改革委员会第十五次会议上，习近平总书记再次强调，要推进国家治理体系和治理能力现代化，推动更深层次改革，实行更高水平开放，为构建新发展格局提供强大动力。

新中国成立以来我国金融市场双向开放取得了历史性成就

金融市场开放是一个复杂的概念。有广义和狭义之分。狭义主要是指以汇率市场化和本币可兑换为核心的跨境资本自由流动和兑换；广义则除狭义金融市场开放外，还包括金融服务业的开放等内容，对于大国经济而言货币国际化也是其应有之义。金融市场双向开放是中国作为一个大型经济体融入全球化进程的必然路径。新中国成立以来，中国的金融市场开放可以划分为四个阶段：

第一阶段（1949—1978年）：建立高度集中的对外金融管理体制。建国以来，我国在计划经济基础上建立了严密的涉外贸易投资管理体制，统收统支的外汇管理是其中最为重要的组成部分，起到了服务于国家利用国际市场和外汇资源，以及服务于国家综合平衡管理的作用。计划经济时期，我国的人民币汇率制度和外汇管理体制也并非一成不变，人民币汇率制度探索性地尝试了从单一盯住到锚定“一篮子货币”等不同类型的制度安排，对外贸易也曾尝试以人民币计价结算。外汇管理政策贯彻了增收节支、开源节流的原则，使外汇收支逐年有所增加。

第二阶段（1979—1999年）：从金融“双轨制”到社会主义市场经济金融体制。十一届三中全会以后，全党全国工作重点转移到社会主义经济建设上来，实行改革开放的国策。这一时期改革和开放互为表里，主线依然是人民币汇率制度和大一统外汇管理体制的市场化改革。这20年间的外汇体制改革又可分为两个子阶段：一是从1979年到1993年，我国实行计划管理与市场调节相结合的“双轨制”。在从传统的计划经济体系向有计划的商品经济体系转变中，逐步缩小指令性外汇计划，扩大指导性外汇计划，加强市场调节的作用。二是从1994年至1999年，逐步建立适应社会主义市场经济体系的外汇管理体制。1996年年底实现人民币经常项目可兑换，建立起统一规范的外汇市场和以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制度。

第三阶段（2000—2007年）：加入世界贸易组织（WTO）推动金融业开放深入发展。新世纪以来，在经受住亚洲金融危机后续影响的基础上，2001年加入WTO成为中国经济金融深度融入世界经济的催化剂。这一时期是外需对经济贡献最高的阶段，我国外贸依存度从39%提高至62%，经常项目顺差与国内生产总值（GDP）之比从1.7%上升至10.0%，外汇储备从1656亿美元上升至1.5万亿美元，超过日本成为全球第一外汇储备大国。该阶段，金融业开放沿着三条主线向纵深发展：一是全面履行入世承诺，推动贸易投资和金融服务业开放；二是以2005年深化人民币汇率形成机制改革为核心，推动人民币资本项目可兑换进程大幅提速；三是适应我国从外汇短缺转变为相对充裕的资源禀赋格局，全面推动贸易投资自由化便利化，推动管理理念从“宽进严出”转向“均衡管理”。

第四阶段（2008年至今）：国际金融危机开启金融高水平双向开放的新阶段。2008年是我国经济发展阶段的重要“分水岭”。这一时期，我国金融开放牢牢把握主动权，抓住了人民币国际化和新一轮更高水平开放的战略机遇期，积极应对2008年国际金融危机、2020年新冠肺炎疫情暴发等外部冲击，统筹金融发展和安全，实现了我国从商品服务开放到金融市场高水平开放、从依赖国际市场到依托国内市场、从人民币区域化到人民币国际化的深刻转变。

近年来我国金融开放蹄疾步稳进入新发展阶段

当前，我国经济发展发生了深刻变化。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，处于转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。面对这一深刻变化，必须贯彻新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，建设现代化经济体系。金融是现代经济的核心，必须不断完善金融要素市场化配置，充分利用国内国际两个市场、两种资源，增强金融服务实体经济的能力。近年来，我国金融开放牢牢把握服务实体经济的宗旨，遵循习近平总书记“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”的重要讲话精神，积极稳妥、双向有序、点面结合，推动形成全面开放新格局。

金融市场开放不断扩大。2019年7月，国务院金融稳定发展委员会办公室发布11条金融业对外开放措施；2019年9月，人民银行、外汇局发布《境外机构投资者境内证券期货投资资金管理规定》，取消合格境外机构投资者（QFII）和人民币合格境外机构投资者（RQFII）额度限制，明确并简化境外机构投资者境内证券期货投资资金管理要求，便利境外投资者参与我国金融市场；2020年2月，人民银行、银保监会、证监会、外汇局和上海市人民政府联合发布关于加快推进上海国际金融中心建设和金融支持长三角一体化发展的意见，给予理财子公司、养老金管理公司、货币经纪公司、信用评级机构等立足资本市场的金融机构更大的开放度；2020年9月，外汇局启动常态化发放合格境内机构投资者（QDII）额度工作，以满足境内主体境外投资需求，进一步推动国内外资本市场互联互通；2021年9月，“跨境理财通”业务试点正式启动，支持大湾区内地及港澳居民个人跨境投资对方银行销售的合资格投资产品；内地与香港债券市场互联互通南向合作也正式上线运行，为内地机构投资者投资香港及全球债券市场提供便捷通道。金融市场双向开放不断扩大，资本项目开放进入新发展阶段。

区域开放格局进入新发展阶段。2013年8月设立上海自贸试验区以来，外汇局先后推出4批20项自贸试验区外汇创新措施，在所有自贸试验区统一实施。目前，已向全国复制推广了其中的14项，大幅提高了全国贸易投资自由化便利化水平。为服务上海国际金融中心建设，外汇局先后出台了10余项外汇管理创新措施，包括合格境外有限合伙人（QFLP）和合格境内有限合伙人（QDLP）等新型股权直接投资试点、高新技术企业外债便利化额度试点等。2020年5月，人民银行、银保监会、证监会、外汇局发布实施《金融支持粤港澳大湾区建设的意见》，其中外汇管理创新政策以促进大湾区跨境贸易和投融资便利化为主，推动建立“跨境理财通”机制，开展跨境贷款、跨境资产转让，支持私募股权投资基金开展跨境投资试点。2021年3月，人民银行、银保监会、证监会、外汇局发布实施《关于金融支持海南全面深化改革开放的意见》，其中外汇管理创新政策以贸易投资自由化为主，在跨境证券投融资和非金融企业外债完全可兑换方面也均有突破。2021年9月，中共中央、国务院印发了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》。人民银行和国家外汇管理局将贯彻落实党中央、国务院决策部署，持续加大金融支持横琴、前海建设力度。

聚焦“十四五”推动构建高水平跨境资金流动新格局

今年是“十四五”规划开局之年。立足我国金融开放新发展阶段，要持续深化金融领域改革开放，更好统筹发展和安全，统筹推动资本项目开放、金融市场双向开放和人民币国际使用，提升跨境贸易投资自由化便利化水平，有效防范化解跨境资本流动冲击，维护金融稳定和国家经济金融安全，服务更高水平开放型经济新体制。

“十四五”时期以新发展理念推动高质量发展是金融开放的主题主线

2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》指出，稳妥推进银行、证券、保险、基金、期货等金融领域开放，深化境内外资本市场互联互通，健全合格境外投资者制度，稳慎推进人民币国际化，坚持市场驱动和企业自主选择，营造以人民币自由使用为基础的新型互利合作关系。“十四五”时期，金融开放要坚持长期的目标导向，把稳妥有序推动金融市场开放作为核心内容和改革取向。稳步推进资本项目开放，是党中央着眼国内国际两个大局，整体布局、统筹考虑、科学谋划做出的重大决策，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的必然要求，是构建更加完善的要素市场化配置体制机制的重要内容，是新时代加快完善社会主义市场经济体制的重要组成部分。

“十四五”时期统筹好发展和安全是维护我国金融发展和安全利益的根本前提

习近平总书记深刻指出，当今世界正经历百年未有之大变局。新冠肺炎疫情全球大流行使这个大变局加速演进，国际经济、科技、文化、安全、政治等格局都在发生深刻调整，风险和挑战都有了新的变化。一是全球量化宽松和宏观杠杆率攀升。新冠肺炎疫情以来，主要央行资产负债表大幅扩张，宏观杠杆率明显上升。2020年年初到2021年一季度，发达经济体央行资产负债表大幅扩张，美、欧、日央行资产负债表扩张幅度分别达到83.6%、59.9%和24.6%，央行资产规模占GDP比重于2021年一季度分别达到36.9%、66.3%和132.5%。二是全球经济增长较快恢复但不平衡。从发达经济体看，美英疫苗供给加速、接种速度较快，二季度欧盟疫苗供给加速；从发展中经济体看，受经济实力和疫苗供应的双重约束，疫苗接种率整体不高，对经济恢复增长产生影响。三是美货币政策出现转向苗头。美联储主席鲍威尔表示可能最早2021年11月开始缩减资产购买规模。政策调整引发的市场波动和跨境资本流动可能将进一步影响国际金融市场稳定。

更高水平的金融市场开放必须以不发生系统性金融风险为前提

防范开放条件下的金融风险是新兴经济体的必修课，必须未雨绸缪、苦练内功。要坚持底线思维，做好外部环境长期变化的思想准备和工作准备。在坚定不移扩大对外开放、增强国内国际经济联动效应的同时，要统筹发展和安全，全面防范风险挑战。要提高针对性，分渠道实施具体防风险策略：从实体渠道看，着力扩大内需，以抵补外部需求收缩；从金融渠道看，着力保障货币、市场、信贷稳健。要高度重视对国际疫情和经济金融形势的研判和应对，防范境外风险向境内传导。

防范金融开放风险，关键是全面提升金融能力

金融能力的提升主要从以下几方面着手。一要加强市场主体建设，培育市场参与者的技术水准、服务能力、投资能力和风险管控能力，切实践行“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。二要加强市场建设，培育市场基准利率和收益率曲线，逐步形成市场化利率调控体系，增强人民币汇率弹性。三要建设以人民币金融资产为核心的国际金融中心，推动离岸和在岸市场规则与国际接轨，促进中国与全球金融市场的互联互通，培育全球交易市场。四要建立与更高水平开放相适应的金融监管体系，完善外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架，保持微观政策跨周期的稳定性、一致性和可预期性；同时，推动完善外汇管理体制机制，进一步构建简明清晰的外汇政策法规框架。