新时期基层行政单位如何做好预算绩效目标管理

彭凌 深圳市盐田区梅沙街道公共事务中心

引言

行政单位预算绩效目标是预算绩效管理的逻辑起点，是各级行政单位根据自身职责履行及业务发展规划，并在同级政府及财政部门的部署监督下，制定的在一定时限内可达成的、与资金预算相匹配的发展目标。实施预算绩效目标管理能有效缓解地方财政支出压力同时能促使行政单位高效履职，故需将绩效目标管理融入部门单位实际工作，指导单位预算管理改革实践，从而提高单位的资金使用效率及公共服务质量，增强政府公信力和执行力。

一、预算绩效目标管理概述

（一）预算绩效目标管理理论概述

预算绩效目标管理作为预算管理的核心内容，最早起源于20世纪70年代中后期的西方国家，它对西方各国的财政管理工作影响深远。进入21世纪以来，我国政府引入预算目标管理理论并在行政事业单位内开展相关理论实践。特别是随着新一轮财税体制改革的不断深化，我国政府明确提出要强化政府现代财政体制建设，建立透明、规范的预算制度，强化预算管理，提高财政资金利用率。因此，本文需要对预算绩效目标管理理论进行探讨以便后续研究的顺利开展。

预算绩效目标管理是基于新公共服务理论的现代预算管理制度，在预算绩效目标管理制度下，政府要把社会公众的总体需求作为开展预算工作的根本要求。区别于传统的行政管理模式，预算绩效目标管理制度要求政府需要适当采取优秀企业的预算管理手段，通过财政预算绩效评价来衡量政府的服务质量和服务成本，进而促进政府工作质量和服务意识的提升。预算绩效目标管理一般包括事前制定绩效目标、事中监督绩效目标完成情况、事后评价以及评价结果应用等环节；管理内容一般包括基本支出、项目支出、专项资金支出、转移支付支出等。

（二）新时期基层行政单位做好预算绩效目标管理的重要性分析

（1）执行预算绩效目标管理有利于提升基层行政单位财政预算资金的使用效率。在预算绩效目标管理制度下，基层行政单位在原则上要针对本级单位所有的财政预算支出设定相应的绩效目标，绩效目标大大增强了基层行政部门预算执行的刚性。上级财政部门可以根据绩效目标决定是否对基层行政单位申报项目予以立项，也可以将绩效目标作为强化财政预算监督的重要抓手。从这一角度来看，预算绩效目标管理制度加强了对基层行政部门预算编制、预算执行工作的约束，有利于提升财政预算资金的使用效率。

（2）预算绩效目标管理有利于加快基层行政单位预算管理观念的转变。我国基层行政单位在传统的“委托——代理”行政管理理论的指导下，预算管理工作会呈现出预算资金浪费、预算资金监管缺位，预算编制和预算执行脱节的现象。基层行政单位通过施行预算绩效目标管理制度，引入财政专家、各级人大及监察机关参与到预算管理的监督管理当中，极大地提升了基层行政单位对预算管理工作的重视程度，特别是预算绩效化的实施有助于压实基层行政单位的预算主体责任，提升单位资金管理水平。

二、新时期基层行政单位预算绩效目标管理中存在的问题

（一）缺乏预算绩效管理意识

在原有预算管理体系下，我国基层行政单位对财政预算资金进行绩效评价的主动性不强。随着预算绩效目标管理改革不断深化，基层行政单位的预算管理工作已逐步完善，但在一定程度上还存在着对传统预算管理思想的路径依赖，在具体的日常工作中则表现为本级单位的财务部门仍然沿用原有的预案编制方法，即以增量预算为主，延续以往的预算基数来进行预算申报，且由于基层行政单位的工作人员在日常工作中片面重视财政预算资金的审批，普遍忽视财政预算资金的分配和使用，导致预算编制环节同预算执行环节基本脱节，基层行政单位无法通过绩效目标对业务部门的预算执行成果进行审核监督。总的来说，现阶段某些基层行政单位中的多数人员没有预算绩效管理意识，预算绩效管理工作的开展既缺乏领导支撑，又缺乏各部门的配合，往往会沦为形式化。

（二）预算绩效目标管理的责任主体权责划分不明

我国政府颁布出台的《中央部门预算绩效目标管理办法》对预算绩效目标管理的责任主体做出明确规定即各单位的预算绩效目标管理工作要遵循“谁使用资金、谁申报目标”的原则，但目前来看上述规定在基层行政单位的管理工作中并没有被妥善落实，主要表现在：单位预算绩效管理工作基本全权由财务部门负责，预算绩效目标的制定也多由其进行，业务部门的预算绩效目标管理工作的参与度很低。而当前多数行政单位的财务人员还未实现转型，对单位业务情况的了解不够深入和及时，业财不够融合。由于财务部门的工作人员缺乏对业务场景的实质认识，且绩效指标制定难以同内部决策层、业务相关层、项目相关层进行充分协商，无法对绩效目标的制定展开有针对性的调研，因而导致预算绩效目标管理难以落地生效。

（三）绩效指标设置不科学，且缺乏量化标准

绩效指标是绩效目标的量化及细化，设置合理的绩效指标和指标值，将会引导项目正确、高效开展。但在实践中，绩效指标的设置仍存在较多的问题，以基层行政单位为例，其不合理主要表现在：①绩效指标设置缺乏针对性，与业务内容不匹配，如单位在危房改造类工程项目中，设置了防震减灾演练数量绩效指标，偏离了工程项目质量考核范围；②指标值表述模糊或指标值设置不合理，如在效益指标中，指标值设定为“作用显著”“长期有效”“持续改善”，指标缺乏量化标准；此外，部分项目的绩效指标值因缺乏前期调研，指标值设置不合理，如针对满意度指标的测度较为随意，导致目标的制定难以指导工作；③指标设置不全面，普遍缺乏成本指标。相关部门要求行政单位在绩效目标申报时，在“产出指标”下设置“成本指标”。但在实际工作中，由于单位管理层及执行层缺乏成本控制意识，且对成本核算情况不了解，因此未设置成本指标。同时，财政部门申报时不要求各类指标都要填写，以单位实际情况设定。因此，部分单位在“产出指标”下设置了“数量指标”“质量指标”和“时效指标”，但忽视了“成本指标”。

（四）绩效目标的审核机制未能有效发挥作用

按照《中央部门预算绩效目标管理办法》中对绩效目标审核机制的规定，其审核应该按照“谁分配资金，谁审核目标”的原则，对于基层行政单位，向其分配资金的主体为财政局，故其绩效目标的审核主体也应该为财政局，但绩效目标制定单位及审核单位的分离，也导致了一系列问题，主要体现在以下两个领域：①基层行政单位的项目支出绩效目标的设定具有一定专业性，故基于知识结构差异且信息不对称，财政局难以对具体业务执行产出效果有全面认知，因此难以对指标设定的准确性与否进行把握；②财政局各部门预算管理人员数量有效，但其在预算管理审核时面对的是海量的业务，层层预算层级及与之相对应的预算单位，客观成分上提升了财政部门人员审核预算绩效目标的难度。

（五）绩效目标反馈机制不完善

一方面，现阶段，我国未针对财政支出绩效管理建立统一的行为标准和制度规范，在缺乏政策指导依据的情况下，行政单位未对支出项目中的问题、责任等落实到不同环节的责任人身上，不利于发挥预算绩效管理工作的严肃性与权威性；另一方面，按照相关规定，基层行政单位需要将预算绩效评价结果纳入后续的预算编制与资源配置环节当中，但具体应用没有有效的制度规范作为指导依据，如何将评价结果与资金配置挂钩融合，这依旧是基层行政单位未解决的问题。

三、新时期完善基层行政单位预算绩效目标管理的有效措施

（一）转变预算管理观念，强化财政预算绩效评价意识

基层行政单位做好预算绩效目标管理工作的首要任务是摆脱传统预算管理观念的路径依赖，在全单位树立财政预算绩效评价意识，基层行政单位需要从以下几方面着手加快推动本单位预算管理观念转变。首先，基层行政单位要加强对预算绩效目标管理的宣传讲解，在单位内部定期开展有关预算绩效目标管理的培训活动，邀请上级财政部门的工作人员或有关专家为本单位人员讲解预算绩效目标管理的理论知识和实践经验。其次，基层行政单位的预算管理部门需要加强绩效目标管理体制建设，重视预算管理同绩效目标的有机结合，采取诸如改进预算编制方法等具体措施来改变“重分配轻管理、重使用轻绩效”的预算管理思想。最后，将单位各人员绩效和预算绩效相挂钩，即单位利益和个人利益挂钩，促使单位各部门人员主动参与到预算管理中，主动配合预算绩效工作的开展。这在一定程度上可以提高内部人员对预算绩效管理工作的重视程度，也能够提高财政资金使用效益。

（二）落实绩效目标管理主体责任，完善绩效管理工作机制

要解决绩效目标设定的职责范围不清的问题，主要应采取两个方面措施，其一为落实绩效目标管理主体，其二为完善绩效管理工作机制，具体实现路径如下：①基层行政单位应在单位内部通过会议召开、制定编写等方式达成共识，即明确业务部门和财务部门的角色地位，前者是绩效目标管理的第一责任主体，后者仅负责监督及实施。同时为强化对业务部门考核，应积极归集绩效目标设立、执行、成果监测等相关资料，根据项目绩效完成情况及实施成效，评价绩效目标及绩效目标指标设置的合理性，以落实业务部门绩效目标管理主体责任，同时财务部门应积极做好辅助支撑作用，重点做好政策解读分析、预算流程设计以及为业务部门开展预算绩效管理提供支撑和服务等工作。②基层行政单位应建立财政部门—业务部门协同机制，以应对预算绩效目标管理这一系统性的工作，部门应积极举办会议以强化上述部门沟通，做好财务及业务的有效衔接。

（三）评估目标指标制定合理性，提高绩效标准科学性

评估目标指标是否科学，受绩效标准的影响较大，行政单位应该构建多维度绩效指标体系，实现路径如下：①基层行政单位应积极梳理单位战略目标及部门任务，并将上述目标层层分解，按照“全”胜“多”，“准”胜“广”原则编制指标，另应归集资料，评估所制定绩效指标是否对于达成上述目标产生积极性、相关性作用；②指标值进行量化，剔除模糊标准，如在设置绩效目标时，针对宣传类项目，目标完成良好的判定标准，可量化为分发宣传册5000册，或者举办宣传讲座10场等相关指标；而产出质量可根据项目的性质特色化其目标值，如工程类项目可设置一次验收合格率100%等标准；③明确成本绩效指标制定，基层行政单位衡量投入产出的效率比，期间严格遵循财政部门资金支出标准，以完成目标任务为主的计划标准为主，设置相关成本指标。

（四）采取“财政部门+专家+第三方专业人士”模式审核，优化绩效目标审核

为强化绩效目标审核，可采取“财政部门+专家+第三方专业人士”模式审核，优化绩效目标审核，实现路径如下：首先，形成事前评审、事中监督的预算绩效管理体系，采取“财政部门+专家+第三方专业人士”的模式，科学地对单位特定项目和大型项目的事前评审工作，通过财政部门与专家、第三方充分调研，以优化绩效目标审核。其次，在预算绩效目标执行过程中，要及时进行定期和不定期考核，并与专家沟通协商，通过事中监督，充分控制风险，及时发现问题，及时纠正偏差。最后，针对一些下属单位较多的行政单位，应当结合实际情况扩大绩效目标审核的试点单位范畴，建立相应的年度预算绩效目标平衡机制。预算项目较多、财政拨款金额较大的单位应当作为重点部门，纳入目标评审的试点范围之内；对于以往已经纳入试点的项目，则应当对考核目标进一步分类和细化。此外，选择一些与社会经济效益关联度较高的项目作为重点绩效评价项目，并编制完成重点项目的预算绩效评价报告作为信息公示，提升预算绩效管理在行政单位中的影响力。

（五）完善预算绩效目标管理反馈机制，提升预算管理信息化建设水平

基层行政单位在具体的管理过程中要加强绩效目标的结果反馈，预算项目实施成果中好的一面继续保持，坏的一面则进一步优化。总体而言，预算绩效目标的设置应当同预算理体系实现有机融合，形成前后闭环管理。基层行政单位的预算管理部门应当在财务年度初始阶段设置好本年度的预算绩效目标并及时下发到本级单位的业务部门；在财务年度结束阶段基层行政单位需要会同本级单位的业务部门对本财务年度的各预算项目中预算绩效目标的实际运行状况进行审核评价，根据预算绩效目标完成情况的具体反馈，对下一财务年度的预算绩效目标设置工作做出相应调整。在上述的整个流程当中基层行政单位如果要实现较为理想的预算绩效目标管理成效就必须得借助先进的信息技术的手段为本级单位的预算管理工作提供技术保障。因此，基层行政单位要重视预算管理信息水平的提升，在单位内部构建预算管理信息平台，在该平台上预留上级财政主管单位及其他相关单位的信息端口，以便预算绩效目标管理工作的各相关方能够通过此平台实现预算绩效目标关键数据的实时交互，从而提升基层行政单位预算绩效目标管理的工作效率。

结语

综上所述，实施预算绩效目标管理是基层行政单位全面实施预算绩效管理的基本前提和重要基础环节，作为单位管理者应予以高度关注、全员参与，真正将预算绩效目标管理的理念融入本单位的履职和各项事业的发展工作中。只有加强对预算绩效目标的管理，才能从根本上提高行政单位的管理水平，推动政府公信力和执行力的增强，并全面提升公共服务的供给质量。