论值班律师制度的赋权功能——以犯罪嫌疑人约见值班律师权为切入点

陈苏豪

(南京审计大学 法学院，南京 211815)

2018年《刑事诉讼法》第36条吸收了先前值班律师试点工作成果，要求法律援助机构在人民法院、看守所等派驻值班律师。该条第2款规定：“人民法院、人民检察院、看守所应当告知犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师，并为犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师提供便利。”由此，受拘捕的犯罪嫌疑人实际上被赋予了一项新的权利，他们自进入看守所之日起便可要求咨询值班律师，我们可以将之称为“约见值班律师权”。从比较法的角度来看，越来越多的国家允许犯罪嫌疑人在讯问前便咨询律师，律师介入刑事诉讼的时间大为提前。上述立法与此趋势相符，是一项重大突破，并为进一步深化审前程序改革留下了充足的空间。不过，这一新增条款并未引起理论界的足够关注，相关讨论集中于如何发挥值班律师在保障认罪认罚自愿性方面的作用。(1)参见吴宏耀：《我国值班律师制度的法律定位及其构建》，载《法学杂志》2018年第9期，第28-29页。本文旨在从犯罪嫌疑人约见值班律师权这一概念出发，阐述其具体内涵，论证这一权利的正当性及实现路径，重新审视值班律师参与刑事诉讼的方式，以期对司法实践有所裨益。

一、犯罪嫌疑人约见值班律师权的确立

在认罪认罚从宽制度改革中，律师参与成为一项强制性要求，从而推动了值班律师制度的迅速发展。相关改革措施为解决犯罪嫌疑人难以及时与律师交流的实际问题提供了规范依据和条件保障，使约见值班律师权初具框架。

(一)犯罪嫌疑人及时咨询律师的难题

孙长永教授早已指出，侦查阶段的律师帮助，关键在于落实犯罪嫌疑人与律师之间的会见交流权，保障犯罪嫌疑人能够尽快在侦查人员不在场的情况下会见自己的律师或者值班律师。(2)参见孙长永：《侦查阶段律师辩护制度立法的三大疑难问题管见》，载《法学》2008年第7期，第31页。2012年修正《刑事诉讼法》后，犯罪嫌疑人自被采取强制措施或第一次讯问之日起就有权委托辩护律师。至少从规范上看，辩护律师介入刑事诉讼的时间大为提前，与国际准则趋同。然而，在很长一段时间内，因为缺乏有效的工作机制，犯罪嫌疑人到案后不能立即咨询律师并获得法律帮助。因此，在我国语境下，享有名义上的获得律师帮助权和实际上与律师交流是相互分离的。

在绝大多数刑事案件中，犯罪嫌疑人只能独自面对高压审讯直至作出供述。中国刑事辩护率整体偏低，出现这种情况，主要是因为刑事法律援助覆盖范围较窄，很多不符合援助条件的犯罪嫌疑人、被告人，因无力支付律师费用，只得自行辩护。(3)在学者对被告人、律师和司法人员的问卷调查中，受访者普遍认为无钱聘请是不委托律师的主要原因。参见马静华：《刑事辩护率及其形成机制研究——以刑事一审为中心》，载《四川大学学报(哲学社会科学版)》2011年第6期，第129-131页。在此背景下，犯罪嫌疑人侦查阶段获得律师帮助的情况更加不容乐观，其即使有聘请辩护律师的愿望和能力，但因为联系律师或者通过侦查机关申请法律援助的流程运转耗时过长，他们直到案件侦查终结都不一定能够得到辩护律师的实际帮助。(4)参见刘方权：《侦查阶段律师辩护问题实证研究》，载《四川大学学报(哲学社会科学版)》2016年第3期，第143页。实践中，几乎没有辩护律师在侦查机关办案场所会见过当事人，他们与在押被追诉人的初次交流通常是在看守所，此时距离到案已经过去数周甚至更久。虽然经过努力，审前羁押率已经大幅下降，但仍高于50%，未决在押人员与外界交流难，仍是一个突出问题。(5)根据2021年《最高人民检察院工作报告》，2020年全国公诉案件羁押率已经降至53%。若犯罪嫌疑人不能与辩护律师会见并交流，就无法获得实际法律帮助，这在特殊类型案件中表现得更为明显。(6)根据《刑事诉讼法》第39条的规定，律师还可与犯罪嫌疑人通信。但通信不够及时，且可能会被检查，而看守所又不提供电话、电子邮件等其他通讯方式。如果不能会见，律师就无法与犯罪嫌疑人正常交流。同时，《刑事诉讼法》第39条第3款规定，在危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件中，侦查阶段辩护律师会见犯罪嫌疑人需要经过侦查机关批准。这就意味着，在长达数月的侦查羁押期间，辩护律师可能都无法正常会见犯罪嫌疑人。

实际上，在犯罪嫌疑人已经有律师为之辩护的场合，其与律师交流的及时性同样无法得到充分的保障。《刑事诉讼法》第39条第1款的规定是：“辩护律师可以同在押的犯罪嫌疑人、被告人会见和通信。”仅从这一条文看，会见、通信似乎只是辩护律师的一项执业权利。因此，以往对在押被追诉人与律师交流的研究习惯于从律师执业权利角度出发，重点关注律师会见是否会遭遇阻碍。(7)陈瑞华教授对此倾向提出了批判，他指出：“从‘会见权’设置的本意来看，这一权利似乎还应包含着另一层面的内涵，也就是在押犯罪嫌疑人、被告人要求会见辩护律师的权利。”参见陈瑞华：《论被告人的自主性辩护权——以被告人“会见权”为切入的分析》，载《法学家》2013年第6期，第142页。言下之意，只要辩护律师会见没有受到办案机关和羁押场所的不当限制，便符合有效辩护的要求。至于犯罪嫌疑人能否主动与律师联系，在所不问。笔者曾调研6个省市25家看守所，其中只有13家表示会应在押人员要求，协助通知律师前来会见。犯罪嫌疑人与律师交流是否及时、充分，很大程度上取决于律师是否尽责。

虽然刑事司法改革的总体趋势是允许辩护律师及时介入刑事诉讼并发挥积极作用，但犯罪嫌疑人难以普遍、及时地获得有效法律帮助的状况并没有发生根本改变，这将减损刑事辩护的实效。

(二)值班律师制度迅速发展带来的突破

从严格意义上来说，值班律师制度并非所谓舶来品。安排律师驻点值守或开辟服务热线以解答群众法律咨询的做法，实践中早已存在，并不限于刑事诉讼领域。在2006年至2008年河南修武试点期间，在看守所设置值班律师办公室，为犯罪嫌疑人、被告人提供“急诊”式法律帮助的做法，取得良好效果。这一经验不仅在河南得以制度化并不断完善，也为部分省市所借鉴。(8)参见高鹏：《这10年值班律师的班值得咋样？》，载《河南商报》2016年12月23日，第B02版。然而，在较长一段时间内，值班律师参与刑事诉讼的独特作用并未得到足够重视，即使是在看守所设立的值班律师工作站，很多时候却主要面向犯罪嫌疑人、被告人家属提供法律问题解答，与一般的值守咨询没有本质区别。

认罪认罚从宽制度改革将值班律师制度推入发展快车道。“两高三部”于2014年发布的《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》第4条要求，应当在法院、看守所派驻法律援助值班律师，为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。上述规范对值班律师作用的规定还比较模糊，“两高三部”于2016年发布的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》第5条、第10条对此予以进一步明确。其中，第5条列举了值班律师的法律帮助范围，包括提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等；第10条则更进一步明确规定认罪认罚的犯罪嫌疑人应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署具结书。考虑到我国刑事案件律师辩护率较低且辩护主要集中在审判阶段的现实情况，若没有值班律师参与，很多案件便不能适用认罪认罚从宽程序处理，值班律师制度也因此从一种机制创新转变为办理刑事案件的刚性需求。在此基础上，“两高三部”于2017年发布《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，对值班律师制度做了更为细致的规定。该试点规范指出，若犯罪嫌疑人提出申请，则公安司法机关应当通知值班律师为其提供法律帮助。(9)该试点规范的表述比较模糊，仅说明公、检、法应当告知犯罪嫌疑人、刑事被告人有获得值班律师法律帮助的权利，若犯罪嫌疑人、刑事被告人及其近亲属提出法律帮助请求的，上述机关应当通知值班律师为其提供法律帮助。试点规范并没有突出犯罪嫌疑人享有独立的“约见权利”。根据笔者对6个省市25家看守所的调研，在押犯罪嫌疑人普遍无法自由约见值班律师，其会见值班律师的请求，只有适用认罪认罚从宽或者是符合法律援助条件时方可获准。

就协助犯罪嫌疑人及时咨询律师而言，上述变化的第一项突破是在羁押场所全面建立了派驻式法律援助机制。随着认罪认罚从宽改革的推进，值班律师制度的组织机构建设、协同推进机制、律师配置、办公场所等方面趋于健全，全国的看守所已经实现法律援助工作站全覆盖。(10)截至2018年6月，全国看守所、人民法院已实现法律援助工作站全覆盖，总数近6000个。中央法律援助经费大幅增加，多个省市已经制定了专门的值班律师补贴办法。2017年，值班律师共提供法律咨询114万人次，转交法律援助申请8万余件，为维护犯罪嫌疑人、被告人合法权益发挥了积极作用。数据来源于《司法部对十三届全国人大一次会议第3276号建议的答复》。客观上来说，这为犯罪嫌疑人及时与律师取得联系提供了条件保障，只要他们一进入看守所便可申请获得值班律师的帮助。国际经验表明，在派驻值班模式下，法律援助提供者能够立即接触希望行使其法律援助权的任何被逮捕人或被拘留人，避免了延迟带来的问题。

值班律师制度迅速发展带来的第二项突破是，经试点探索，立法将约见值班律师定义为犯罪嫌疑人的一项自主性权利。2018修正后的《刑事诉讼法》在确立认罪认罚从宽制度同时，也对值班律师制度做了比较明确的规定。参照先前试点规范的内容，该法第174条仍将辩护律师或值班律师在场作为犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书的必要条件。此轮立法还延续了试点中刻意区分值班律师与辩护律师的制度安排，规定前者仅提供有限法律帮助，包括提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等。值得注意的是，该法第36条特别强调犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师，不限于认罪认罚者，也没有将符合既有法律援助标准作为前置条件。在此之前，立法甚至没有赋予犯罪嫌疑人、被告人主动约见辩护律师的权利。相比于《关于开展法律援助值班律师工作的意见》中“应当通知值班律师为其提供法律帮助”的表述，上述规范无疑更加突出了犯罪嫌疑人的主体地位。若该条款得以落实，回应犯罪嫌疑人主动咨询，将会成为律师介入刑事诉讼的一种新方式。在此意义上，新的立法为值班律师更为积极地参与刑事诉讼留下了充足的制度空间。

(三)犯罪嫌疑人约见值班律师权的内容

如上文所述，受制于相对欠缺的保障机制和模糊的规范，我国犯罪嫌疑人的获得律师帮助权出现了名实分离的情形，有权聘请辩护人，并不意味着可以立即与律师交流。在此意义上，犯罪嫌疑人所享有的获得律师帮助权缺少了及时咨询的内核，是不完整的，其获得辩护的实效也因此打了折扣。值班律师制度的迅速发展，一方面为及时咨询律师提供了条件保障，另一方面充分肯定了“约见”的独立性和自主性，一定程度上弥合了前述名实分离，从而赋予了犯罪嫌疑人一项新的权利。我们可对其做如下定义：犯罪嫌疑人在遭受刑事调查或人身自由因刑事追诉活动而受到限制时，根据其个人意愿，不受迟延地与值班律师进行私下交流，以获得有效法律帮助的权利。根据现有规范来看，此项权利的基本框架已经形成，主要包括三个方面。

1.权利的起点

为了更好地实现有效辩护，犯罪嫌疑人有权委托辩护人的同时，理应立即获准与律师交流。参照《刑事诉讼法》第34条的规定，这一时间节点是犯罪嫌疑人被采取强制措施或第一次讯问之日起。但是，结合该法第36条来看，当前约见值班律师权的起点只能始于犯罪嫌疑人被拘捕并送入看守所后，此时距离到案可能已经过去数日，与前述理想状态存在一定差距，理由如下：第一，犯罪嫌疑人约见的对象是值班律师，尚不能主动与已经选任或希望选任的律师交流，且该条文未提及在侦查机关办案场所派驻值班律师，若犯罪嫌疑人在到案阶段要求约见值班律师，是否能够及时安排存疑；第二，该条文仅规定，人民法院、人民检察院、看守所应当告知犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师，侦查机关不承担此项告知义务，这似乎意味着，犯罪嫌疑人在到案阶段无权约见值班律师。

2.法律帮助的内容

约见值班律师的主要功能是获得有效法律帮助。根据现有规范，犯罪嫌疑人只能约见值班律师，而不能要求其在讯问时在场。从值班律师参与刑事诉讼的发展历程来看，以有限法律帮助实现全面覆盖始终是一个主要目标，但值班律师驻点工作、全面覆盖的基本模式，又让人们对其实际功能抱有更多期待。因此，政策制定者从未将值班律师参与刑事诉讼局限为一项认罪认罚从宽制度的配套机制。例如，2015年出台的《关于完善法律援助制度的意见》对建立法律援助值班律师制度提出明确要求。“两高三部”联合制定的以审判为中心的刑事诉讼制度改革、严格排除非法证据等多个相关文件也提到了值班律师制度。再如，根据最高人民法院、司法部共同发布的《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，部分被告人将在审判阶段获得值班律师的法律帮助，以推进律师“辩护”全覆盖。(11)参见《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》第2条。2019年起，这一试点工作在全国范围内展开。可以预见，值班律师将会更为深入、全面地参与刑事诉讼。

2017年出台的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》详细列举了值班律师法律帮助的范围，除为认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助外，还包括了解答法律咨询，引导和帮助申请法律援助，对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告等事项。然而，《刑事诉讼法》第36条列举的法律帮助范围有所限缩，没有包含最后两项内容，如何理解该条文中的“等”成为一个亟待解决的问题。显而易见的是，值班律师所提供的有限法律帮助不应限于一般性的法律咨询，否则没有必要单独赋予犯罪嫌疑人约见值班律师的权利，让其咨询管教民警或是驻所检察官便可起到同样的效果。之所以希望值班律师这一外部主体及时介入，就是为了更有效地制约侦查权力。在此意义上，对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉控告理应纳入“等”的范围。

3.权利的限制

《刑事诉讼法》未明确的一个问题是，在适用该法第36条第2款时，是否需要考虑第39条第3款的规定，即在危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件中，犯罪嫌疑人是否仍然有权约见值班律师而不受限制。“两高三部”于2019年出台的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》对此予以回应，该规范指出，在危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件中，侦查期间值班律师会见在押犯罪嫌疑人，也应经过侦查机关许可。

二、犯罪嫌疑人约见值班律师权的正当性

认罪认罚从宽制度改革在推动值班律师制度迅速发展的同时，也预设了值班律师参与刑事诉讼的方式和角色。在当前刑事司法改革进程中，值班律师被赋予了重要的程序公正性保障功能，在认罪认罚具结书签署环节以及部分案件的审判阶段，值班律师参与成为一项强制性要求，甚至不可以事先放弃。由此，值班律师参与刑事诉讼的方式可以概括为一种“司法利益主导模式”。在此背景下，我们可以合理推知，立法者并未对“犯罪嫌疑人约见值班律师”的制度安排抱有较高期待。然而，正是这一制度安排充分彰显了值班律师参与刑事诉讼的潜在价值。由此，围绕犯罪嫌疑人约见值班律师权，重构值班律师参与刑事诉讼的方式，具有重要的实践价值，这也充分说明了这一权利的正当性。

(一)有利于从源头上保障认罪认罚的自愿性

顺利推进认罪认罚从宽制度改革的一个重要前提是不能造成冤假错案，否则将影响到刑事司法的整体公正性与合法性。一般认为，如果被告人自愿认罪，那么错判的概率将大幅下降。相应地，关于值班律师的理论研究，大多是探讨如何发挥其在保障被追诉人认罪认罚自愿性方面的作用。先期试点规范在职责、名称、诉讼权利等方面刻意区分值班律师与辩护律师，引发了值班律师是否具有辩护人身份的争议。持肯定说的学者普遍将辩护人身份与法律帮助的有效性联系起来，他们认为，值班律师仅作为法律帮助者，则无法像辩护人一样，更好地通过充分履行辩护职能的方式，来实现对被追诉者诉讼权益的保障。(12)参见陈瑞华：《认罪认罚从宽制度的若干争议问题》，载《中国法学》2017年第1期，第44-45页；闵春雷：《认罪认罚案件中的有效辩护》，载《当代法学》2017年第4期，第30-31页。持否定说的学者侧重从值班律师制度本身的特点出发展开分析，认为将值班律师辩护人化将给法律援助系统带来极重的负担。(13)参见熊秋红：《审判中心视野下的律师有效辩护》，载《当代法学》2017年第6期，第18-19页；詹建红：《刑事案件律师辩护何以全覆盖——以值班律师角色定位为中心的分析》，载《法学论坛》2019年第4期，第22页。

《刑事诉讼法》基本采纳了“否定说”的观点，延续了试点中值班律师仅提供“有限法律帮助”的职责定位。实际上，“肯定说”与“否定说”在保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效法律帮助这一价值追求上并没有本质差异。“肯定说”提出的一个重要背景是，试点过程中部分值班律师对自身定位不明，怠于积极履行职责，且值班律师不能正常会见在押被追诉人、无权查阅卷宗材料，难以提供有效帮助。学者们希望通过确认其辩护人身份来督促值班律师尽责履职，并赋予他们必要的诉讼权利。“两高三部”2019年出台的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》已经赋予值班律师以会见权、阅卷权，各地也在逐步探索完善值班律师的选任、考核机制，这说明即使在“否定说”的框架下，同样可以构建起实现有效法律帮助的保障机制。因此，继续讨论值班律师身份定位意义不大，两种不同观点完全可以在完善有效参与机制的基础上实现统一。正如有研究者所指出的，值班律师制度真正的出路，不在于其身份如何界定，而在于其作用如何发挥。(14)参见蔡元培：《法律帮助实质化视野下值班律师诉讼权利研究》，载《环球法律评论》2021年第2期，第155页。

应当说，像值班律师身份定位之争这样大而化之的讨论，仍然局限于尽职辩护的范畴，无益于实现有效果的刑事辩护。(15)理论界普遍认为，尽职辩护就是有效辩护。所谓尽职辩护，是指律师接受委托后，认真负责地开展辩护活动，执业行为符合通常的执业标准。左卫民教授对此提出了批判，认为有效辩护应当是“有效果的辩护”，并提出要根据具体情况调整辩护策略。参见左卫民：《有效辩护还是有效果辩护》，载《法学评论》2019年第1期，第92-93页。有欧洲学者提出了一套评估刑事辩护有效性的标准，包括三个层次：规范所确认的相关辩护权利、这些权利的实施情况和保障机制、辩护律师的执业水平与理念。按照这一标准，在大量运用数据、案例和调研资料的基础上，他们对十余个欧洲国家的刑事辩护情况进行了评估。(16)Ed Cape et al.，Effective Criminal Defense in Europe，Instersentia 2010.受此启发，关于如何通过值班律师参与更好保障认罪认罚自愿性的讨论，应从身份转向功能、从宏观转向微观、从抽象转向具体。姚莉教授较早提出的观点即展现出此种“功能主义”的转型，她认为，在赋予值班律师以准辩护人身份的同时，应当进一步明确值班律师在认罪认罚案件中的功能定位，具体包括量刑幅度的协商者和诉讼程序的监督者。(17)参见姚莉：《认罪认罚程序中值班律师的角色与功能》，载《法商研究》2017年第6期，第42-49页。

实践情况普遍表明，值班律师参与刑事诉讼的主要环节是认罪认罚具结书的签署。以东部J省为例，2019年以来，该省值班律师提供法律帮助的案件共计73190件，其中认罪认罚案件为49368件，侦查阶段、审查起诉阶段、审判阶段分别占比6.7%、67.5%、17.4%，看守所值班律师主要是见证认罪认罚具结书签署。(18)笔者于2020年6月专门到该省法律援助中心调研值班律师参与刑事诉讼情况，参加座谈的工作人员向笔者提供了上述数据。

遗憾的是，就现状来看，寄希望于通过值班律师与检方实质对抗来实现认罪认罚案件中的有效辩护，并不具有可行性，理由有二：第一，值班律师缺乏积极履职的动力。承担法律援助义务的社会律师是值班律师的主要来源。不同于传统法律援助，值班律师的办案补贴一般按天计算，标准大致在100元至300元之间。这一补贴标准显然不具有吸引力，在经济发展水平较好的地区，法律援助案件每个阶段至少有1500元以上的费用，更不用说动辄过万的市场收费标准。第二，认罪认罚案件中尚不存在控辩平等协商。检察机关占据绝对的主导地位，其提出的量刑建议是一种“单方报价”，少有协商的空间，至多只有量刑底线试探性质的沟通交流。这意味着，即使值班律师有意愿为犯罪嫌疑人争取更为轻缓的刑罚，或是认为其不构成犯罪，也无法对案件处理产生实质性影响。实证研究表明，在部分案件中，甚至律师就实体问题提出了异议，也不影响认罪认罚从宽制度的适用。(19)参见周新：《值班律师参与认罪认罚案件的实践性反思》，载《法学论坛》2019年第4期，第43页。应当认识到，被追诉人在签署认罪认罚具结书之前，普遍已经做出完整的有罪供述，此时值班律师所能发挥作用的空间已经很小。正如魏晓娜教授所指出的，口供的自愿性是认罪认罚从宽制度的正当性基础。(20)参见魏晓娜：《完善认罪认罚从宽：中国语境下的关键词展开》，载《法学研究》2016年第4期，第97页。因而，更加合理的方案是赋予犯罪嫌疑人沉默权，允许被追诉人在侦查初期便获准咨询律师并要求律师于讯问时在场，从源头上保证供述的真实性和自愿性。考虑到建立沉默权及律师在场权尚存在不少现实障碍，就实现上述目标而言，犯罪嫌疑人的约见值班律师权在未来一段时间内将发挥不可替代的作用。

无论是在侦查机关办案场所，还是在专门的羁押场所，羁押环境的最大特点就是具有封闭性，脱离了一般公众的视线。特别是在侦查初期，犯罪嫌疑人暂时失去了与外界的联系，其健康、安全、尊严完全掌握在侦查人员手中。此时侦查人员急切地希望获取口供以侦破案件，极易与犯罪嫌疑人形成正面冲突，而冲突的结果很有可能是侦查人员实施刑讯或变相刑讯。正因如此，美国联邦最高法院才指出，羁押性讯问本质上具有心理强制性，必须从根本上打破审讯的封闭性才能消除其不利影响。(21)Miranda v.Arizona，384 U.S.436，444，473 (1966).相对封闭的羁押环境的确有利于突破口供，但这是以增加错案风险、牺牲被追诉人基本权利为代价的。在侦查初期，实际获得律师帮助的重要作用更加凸显，此时被追诉人刚刚进入羁押环境，生理、心理状态都极度脆弱，能够与律师交谈并要求律师在场，将给被追诉人以巨大的心理支持，从而避免其迫于审讯压力而做出虚假供述。

我国已经建立了相对完整的非法证据排除规则，刑讯逼供所获供述将被严格排除。但不能改变的事实是，外界并不知晓封闭的审讯环境中究竟发生了什么，这给非法证据排除的适用带来了困难。侦查阶段发生的非法审讯行为，如果到了审判阶段才进行调查，无疑是难上加难。一个合理的应对措施便是早发现、早纠正、早排除，进而发挥更为有效的威慑作用。如果犯罪嫌疑人进入看守所后即可向值班律师寻求帮助，那么在已经被高度压缩的强制到案期间，侦查机关自然会对可能立即遭到申诉、控告的风险有所忌惮，从而更加注意审讯的方式方法。除此之外，如果今后律师能够更早介入刑事诉讼，侦查讯问的权力结构将从根本上发生改变，向着有利于犯罪嫌疑人权利保障的方向发展，这是讯问同步录音录像所无法替代的。客观地说，我国讯问同步录音录像的机制建设、覆盖程度已经处于世界领先水平，但仍然无法避免选择性录制、先供后录等问题，这主要是因为缺乏外部监督的侦讯权力结构没有改变。(22)以两个发达国家为例，美国只有部分州要求对警察讯问进行录音录像，而日本直到2016年才修改刑诉法典，要求在不减弱警察讯问机能的前提下对部分案件的审讯进行录音录像。只有引入外部主体的监督，才能根本上解决封闭审讯所导致的问题。在此意义上，确认约见值班律师权，实现犯罪嫌疑人获得律师帮助权的名实统一，将具有革命性意义。

(二)有利于形成多元化的刑事法律帮助体系

应当承认，为所有犯罪嫌疑人、被告人在每一个诉讼阶段均提供无偿的、完整的刑事辩护服务，是任何刑事司法系统都无法承受的。以我国为例，2013年至2017年全国法院系统审结一审刑事案件548.9万件，判处罪犯607万人，年均超过100万件、120万人，而截至2017年8月，全国执业律师人数刚刚超过33万。(23)关于一审刑事案件的数据，参见2018年《最高人民法院工作报告》；关于律师人数的权威统计，参见国务院新闻办公室2017年12月发布的《中国人权法治化保障的新进展》。应当注意到，近年来律师人数有了显著增加。根据司法部律师工作局领导在世界律师大会新闻发布会上的发言，截至2019年底，中国执业律师已经接近46万人。在不考虑律师的专业领域、财政负担的前提下，全国每名律师都至少需要为2-3名被告人提供法律援助辩护服务，方能勉强实现一审程序的刑事案件律师辩护全覆盖。

可见，在未来较长的一段时间内，实现完整意义上的刑事辩护全覆盖并不现实。与大多数国家类似，一个更为合理的策略是建立多元化的刑事法律帮助体系，将有限的咨询性法律帮助与完整的辩护服务有机结合起来。

刑事法律援助是为被追诉人服务的，应当尊重其实际需求与个人选择。片面遵循“司法利益主导模式”，强行在认罪认罚、开庭审判等环节引入律师参与，甚至不允许犯罪嫌疑人、被告人自愿放弃相关权利(如签署认罪认罚具结书时的律师在场见证)，形式上似乎提升了程序的公正性，但却有可能掩盖律师介入前的非法侦查行为。一旦见证式的参与成为取证活动合法性的背书，本已非常有限的对侦查权力的司法监督，将进一步被架空。这既不能保证被追诉人获得有效的法律帮助，还可能造成司法资源浪费。

实践中，这种司法资源重复投入的问题已经出现。例如，被追诉人到案后，可以主动约见值班律师，进行法律咨询；若适用认罪认罚从宽程序，且被追诉人没有辩护人的，检察院应当通知值班律师为其提供法律帮助，签署认罪认罚具结书时值班律师也必须在场见证；进入审判程序后，若适用简易程序、速裁程序审理，且被追诉人仍没有辩护人的，法院应当通知值班律师为其提供法律帮助。可见，认罪认罚从宽制度改革和刑事案件律师辩护全覆盖试点叠加后，审前阶段认罪认罚的被追诉人可以在两个不同场合接受值班律师的法律帮助。然而，在派驻值班律师模式下，看守所、检察院、法院的值班律师各不相同，如不做出特殊安排，则难以保证法律帮助的延续性，还会造成律师重复工作。

确认约见值班律师权，重点发挥值班律师的前期帮助作用，展现出一种逻辑转变，即从“司法利益主导模式”发展为“权利保障优先模式”，在充分尊重犯罪嫌疑人自主性的基础上，实现刑事法律帮助的精准投放。犯罪嫌疑人对刑事法律帮助的需求具有差异性，在诉讼的各个阶段会有所不同，还会因人而异、因案而异。阻碍犯罪嫌疑人获得律师帮助的因素主要来自两个方面：一是经济能力；二是与律师沟通联系的渠道。确立约见值班律师权，有利于保障所有犯罪嫌疑人都能及时获得初步咨询性服务，并根据自身的经济条件、实际需求选择申请法律援助或者聘请辩护律师。在此方面，约见值班律师权发挥的衔接作用至关重要。

在相对封闭的羁押环境中，犯罪嫌疑人很难与外界取得联系，即使有意愿、有能力聘请辩护律师，或是符合法律援助条件，也需要较长时间方能实际委托到辩护律师(或由法律援助机构指定)。正是考虑到这一困难，《关于开展法律援助值班律师工作的意见》才将“引导和帮助犯罪嫌疑人、刑事被告人及其近亲属申请法律援助，转交申请材料”列为值班律师的职责之一。虽然《刑事诉讼法》未直接吸收这一规定，但《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》对此予以延续。通过发挥值班律师的咨询作用实现多元化的刑事法律帮助体系有效构建，需要一个较长的发展过程。正如熊秋红教授所指出的，在刑事辩护率较低的大背景下，本应提供前期性法律帮助的值班律师的功能有所扩张，理想的状态是实现值班律师的前期法律帮助与辩护律师后期法律服务的衔接。(24)参见熊秋红：《审判中心视野下的律师有效辩护》，载《当代法学》2017年第6期，第18-19页。

(三)有利于与刑事司法的国际准则接轨

就世界范围来看，侦查初期犯罪嫌疑人所做的供述普遍将在之后的审判中作为指控证据使用，且越来越多的案件在审前阶段就会通过处罚令、辩诉交易等认罪程序处理终结，这一阶段很大程度上决定着犯罪嫌疑人的最终命运。(25)Asher Flynn，Jacqueline Hodgson，et al.，Legal Aid and Access to Legal Representation：Redefining the Right to a Fair Trial， 40 Melbourne University Law Review 207，212 (2016).侦查阶段对刑事程序的最终走向具有决定性影响，此阶段获得律师帮助的重要作用更加凸显，很多国家已经允许犯罪嫌疑人接受讯问前免费咨询律师并要求律师在场。在此方面，我们最为熟悉的莫过于美国最高法院所确立的“米兰达规则”。在这一规则下，被拘捕的犯罪嫌疑人有权保持沉默并立即获得律师帮助。此外，在英国的警察局值班律师计划中，所有犯罪嫌疑人都有权通过电话或面谈的方式咨询值班律师。类似的制度，在加拿大、澳大利亚、新西兰、日本等国家也都运行多年，犯罪嫌疑人自被采取强制措施或讯问起就有权获得律师帮助。(26)相关制度的介绍，可以参见郭婕：《法律援助值班律师制度比较研究》，载《中国司法》2008年第2期，第101-105页。最新的变化发生在欧洲，受欧洲人权法院判例影响，法国、荷兰等具有较强职权主义传统的国家先后修改立法，改变了侦查初期排斥律师参与的做法，侦讯权力结构也因此发生了实质变化。(27)关于欧洲人权法院萨多斯诉土耳其案的裁判主旨及其对于荷兰、法国刑事司法改革的影响，可以参见陈苏豪：《侦查初期律师帮助权的欧洲标准及其启示——以欧洲人权法院萨多斯诉土耳其案为中心的分析》，载《交大法学》2019年第2期，第130-146页。

实际上，加强侦查初期的律师帮助权已经成为一种世界性趋势。根据联合国毒品和犯罪问题办公室2016年公布的研究结果，在受调查的49个国家中有26个将律师在场作为侦查人员能够讯问犯罪嫌疑人的前提条件。(28)需要说明的是，各国规定并不完全一致。有些国家规定讯问时律师一律应当在场，有些国家则以犯罪嫌疑人要求为前提。United Nations Office on Drugs and Crime，Global Study on Legal Aid：Country Profiles (2016).与这些国家类似，我国侦查初期所获供述对案件处理同样发挥决定性影响，并由此产生了错案风险。顺应上述世界性趋势，确认犯罪嫌疑人的约见值班律师权，一方面有利于吸收外国经验，推进本国司法改革；另一方面则有利于对外宣传我国法治建设成就，促进各国间的制度互信，进一步加强刑事司法合作。

我国已经加入《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》，需要接受定期审议。2012年《刑事诉讼法》修改时，立法机关已将犯罪嫌疑人聘请辩护律师的时间提前到第一次讯问或被采取强制措施之日。约见值班律师权的确立，可以减少其他国家对我国司法程序的误解，避免由此给刑事司法合作带来不必要的障碍。需要注意的是，按照国际准则，即使在特殊情形下可以推迟犯罪嫌疑人咨询律师的时间，也不能在讯问阶段完全剥夺这一权利，可以考虑允许其咨询中立律师，而不至于对司法程序造成干扰。(29)European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment，21th General Report，CPT/Inf (2011)28，paras.18-25.

三、犯罪嫌疑人约见值班律师权的实现

从理论上来说，犯罪嫌疑人的约见值班律师权应当是获得律师帮助权的有机组成部分。然而，我国现有规范和制度安排使之与名义上的获得律师帮助权相分离。目前看来，由值班律师制度所确认的约见权，虽已初步具备权利外观，且具有充分的正当性，但要让这一权利落到实处，发挥律师及时介入的积极作用，首先需要合理设定制度预期，再有针对性地完善相关机制。

(一)合理设定制度预期

完善刑事法律援助制度，让更多的犯罪嫌疑人、被告人获得有效的辩护，是一项长期性任务，既要构建多元化的刑事法律帮助体系，也要从整体上提升刑事司法的公正性。正如上文所述，在值班律师缺乏履职动力、检察机关占据绝对主导地位的背景下，寄希望于通过值班律师与检方实质对抗来实现认罪认罚案件中的有效辩护，不具有可行性。因此，落实犯罪嫌疑人的约见值班律师权，首先需要设定一个合理的预期。

约见值班律师权的核心功能应当是从源头上保障认罪认罚的自愿性，但与域外经验相比，这一功能的实现路径有所不同，实现程度也有差异。在部分国家，犯罪嫌疑人到案后便可立即向律师咨询，通常是在第一次讯问前，犯罪嫌疑人还可以要求律师在讯问时在场。此时，律师及时介入所发挥的主要作用是帮助犯罪嫌疑人行使沉默权。与之相比，由值班律师制度所赋予的约见权，在及时性方面有所欠缺，其权利起点始于犯罪嫌疑人被拘捕并送入看守所后，而不是第一次讯问前。同时，《刑事诉讼法》虽然明确禁止使用刑讯逼供等非法取供手段，却未赋予犯罪嫌疑人以沉默权。因此，就保障供述的自愿性而言，允许犯罪嫌疑人约见值班律师，主要是作为非法证据排除规则的一项配套机制，以及时发现非法审讯线索、威慑非法取证为目标。除此之外，约见值班律师还可以起到衔接前期有限法律帮助和后期完整辩护的作用。

综合来看，免遭非法审讯、及时与外界联系，均是犯罪嫌疑人在侦查初期的迫切需求。从约见值班律师权的视角来审视值班律师参与刑事诉讼的效果，不能简单以律师参与比例作为衡量标准，关键还是应当看非法审讯的线索是否被及时记录，侦查人员的讯问活动是否因律师介入的监督作用而更加规范，以及在押犯罪嫌疑人申请法律援助、聘请辩护律师是否更加便捷。相应地，值班律师的选任、考核以及相关机制建设，均应参照上述标准。

(二)完善权利保障机制

除通过增加值班律师办案补贴、引入多元化的激励方式，提高值班律师履职积极性外，还应从扩展值班形式、扩大诉讼权利两个方面完善相应保障机制。

1.扩展值班形式

目前，律师值班的地点主要是在看守所、法院和检察院，不包括公安机关办案场所，主要形式是派驻。现有派驻值班模式与保障犯罪嫌疑人及时咨询律师的需求间存在矛盾，集中表现在两个方面：一是出于监管安全需要，值班律师工作地点通常在看守所监区以外，不能做到直通直达；二是受限于有限的司法资源，不少看守所每周只有2-3天有律师前来值班，无法实现全时段覆盖。再以东部的J省为例，目前仅有30家看守所将值班律师工作站设置在监区内，而在全省300余家值班律师工作站中，有61.1%每周有律师值班的时间低于2天。

考虑到前期仅需提供有限的法律帮助，为了扩大法律援助提供者的范围，可以考虑让申请律师执业的实习人员或经过培训、认证的其他人员担任值班律师，以缓解供需矛盾。(30)参见《联合国关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》第67条。例如，在英国，值班律师不以具备律师资格为前置条件，经法律援助机构认证的、具备在警局提供法律咨询服务的代表也可以履行值班律师的职责。另外，应当将看守所的值班律师工作站安排在监区以内，简化会见手续。在派驻值班以外，还应当采取通知模式，当犯罪嫌疑人要求咨询律师时，由公安司法人员将这一需求转达给法律援助机构的调度中心，由其立即通知待命的值班律师具体执行，后者可以根据具体情况，通过电话、视频会见或当面会见等方式与犯罪嫌疑人联系。这样一种通知模式，能够为犯罪嫌疑人在公安机关办案场所会见律师提供条件保障，为进一步深化审前程序改革铺平道路。在此过程中，应当积极利用现代化技术手段。例如，J省T市建立了“互联网法律援助中心”，供犯罪嫌疑人登录后自行选择法律援助律师。再如，疫情期间，各地普遍利用远程视频会见技术为律师会见提供便利。

2.增加诉讼权利

自审查起诉之日起，值班律师也可以查阅案卷材料，但这不足以充分发挥约见值班律师作为非法证据排除规则配套机制的作用。犯罪嫌疑人第一次讯问前以及讯问过程中均不能咨询律师，因而律师参与在遏制非法审讯上的作用受到了很大限制，应当通过加强事后监督来弥补。为此，应当允许律师在侦查阶段查阅、复制犯罪嫌疑人供述、提讯记录、体检证明等证据材料，以便其向司法机关提供非法审讯的线索和材料。至于值班的非执业律师能否享有会见及查阅案卷材料的权利，则需要结合培训要求、认可程序等因素，另行予以规定。

(三)加强权利衔接机制

犯罪嫌疑人约见值班律师只能获得有限的法律帮助，此类帮助的简单重复叠加并不能产生从量变到质变的效果。为提高司法效率，需要处理好约见值班律师与同质机制间的关系，并实现有限帮助和完整辩护的对接。

1.处理好与同质机制的关系

首先，需要协调约见值班律师和侦查终结前取证合法性核实程序间的关系。《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》第14条要求，对重大案件，人民检察院驻看守所检察人员应当在侦查终结前询问犯罪嫌疑人，核查是否存在刑讯逼供、非法取证情形，并同步录音录像。人民检察院的定位是国家法律监督机关，在刑事诉讼中同样具有相对中立的地位，驻所检察人员不参与后续案件办理，由其在听取犯罪嫌疑人意见的基础上核实侦查取证活动合法性也可发挥一定外部监督作用。这与通过律师及时参与来打破侦查讯问封闭性，避免犯罪嫌疑人遭受非法审讯，具有相似的制度逻辑。不过，取证合法性核实程序相对滞后，主要由检察机关依职权启动，且何为重大案件并没有明确的范围，因而不能完全代替约见值班律师。可以考虑赋予犯罪嫌疑人以取证合法性核实程序的申请启动权，而约见值班律师则能够帮助其更好地向检察机关提供线索和依据，以提出申诉和控告。

其次，还要处理好不同阶段值班律师参与的关系。《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》已经注意到这个问题，该规范第13条规定，对于被羁押的犯罪嫌疑人、被告人，在不同诉讼阶段，可以由派驻看守所的同一值班律师提供法律帮助。对于未被羁押的犯罪嫌疑人、被告人，前一诉讼阶段的值班律师可以在后续诉讼阶段继续为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。从案件管理的角度来看，实现这种衔接有赖于信息化手段。即使因特殊情况不能由同一值班律师继续提供帮助，案件基本情况也可以通过信息化平台流转。实践中，签署认罪认罚具结书通常是在看守所，若开庭地点在法院的话，很难实现由同一值班律师继续提供帮助。在充分保障犯罪嫌疑人约见值班律师权的前提下，是否仍有必要安排值班律师强制参与，本身就值得商榷，可以考虑将值班律师参与改为全流程的“按需启动”，允许犯罪嫌疑人事先放弃。对于符合法律援助条件、确需辩护律师介入并提供完整辩护服务的，则应当依法指派律师为其辩护。

2.实现有限帮助与完整辩护的对接

现有规范禁止律师利用值班便利招揽案源，这意味着值班律师不可接受被追诉人或其近亲属委托而成为其辩护人。这样安排，主要为了防止律师在提供法律帮助时受到潜在经济利益的干扰，具有一定的合理性。但是，这种以不信任为基础的机制也存在比较明显的弊端：一是不利于实现法律帮助的延续性；二是导致值班律师丧失营业机会，进一步降低本已非常有限的激励。

在一些国家，若提供初步咨询的值班律师具有相应的出庭资格，也可以继续担任被追诉人的辩护人，为其提供辩护服务。这种值班律师向辩护人的身份转变，需要被追诉人的委托或相关机构的另行指派，已经超出了“值班”的制度框架。参照国际准则，持续帮助被视作提高法律帮助质量的一种手段。(31)应当考虑要求法律援助服务提供者持续帮助，以便服务提供者在受理案件后，继续向该人提供法律援助，直至案件终结，但存在规定理由，可以不持续提供帮助的除外。这说明，若值班律师具有执业资格，其提供有限帮助主要是受限于特定服务合同和法律关系，但具备一定条件时，这种有限帮助可以向完整辩护转变。我国目前可以采取一种相对折中的做法，允许该值班律师继续担任法律援助辩护律师，由法律援助机构对该律师的能力和动机进行审查，以确定是否指派。这在增强激励的同时，也能够比较有效地预防违规执业行为。当然，从根本上来说，实现有限帮助与完整辩护有效对接，需增加刑事法律援助的投入，扩大法律援助辩护服务的覆盖范围。

(四)构建权利限制机制

赋予犯罪嫌疑人约见值班律师权，即意味着律师介入刑事诉讼的时间更为提前，侦查初期的权力结构将因此发生改变。可以预见的是，来自侦查人员的自然回应是限制犯罪嫌疑人行使这一权利。因此，需要细化相关机制，在平衡办案需要和权利保障的基础上，避免这一权利因遭受任意限制而落空。

1.明确弃权规则

约见值班律师是属于犯罪嫌疑人的一项权利，可以自愿放弃。应当在犯罪嫌疑人权利义务告知书中增加相关内容，尤其是应当说明约见值班律师不收取费用，若犯罪嫌疑人选择放弃的，应当在签署权利义务告知书时明确提出。特别需要注意的是，默示同意不能视为自愿放弃。比较法的经验表明，相对严格的弃权规则，能够防止侦查机关通过告诉犯罪嫌疑人，咨询值班律师会导致案件拖延、需要自己承担费用来说服其放弃咨询权利，从而保障弃权的自愿性。

2.避免任意限制值班律师会见

根据《刑事诉讼法》第39条第3款，在危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件中，侦查阶段辩护律师会见需要经过侦查机关批准。限制犯罪嫌疑人与律师交流的实践做法过于绝对，相对合理的做法是允许这部分犯罪嫌疑人约见中立的值班律师，这样既可以避免长时间封闭羁押所遭受的质疑，又可以防止出现妨害侦查的危险。

然而，根据《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，在上述特殊类型案件中，约见值班律师也需要经过侦查机关批准。如此规定，就显得过于绝对，将使得犯罪嫌疑人长期处于隔绝羁押的状态。一个更为合理的方案是，公安机关侦查的案件经同级人民检察院批准，人民检察院立案侦查的案件经上级人民检察院批准，可以在犯罪嫌疑人提出约见值班律师时，推迟48小时予以安排，危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件的，可以推迟96小时予以安排。除此之外，犯罪嫌疑人要求会见值班律师而不予安排的，期间所获供述不能作为定案根据。

四、结语

就世界范围来看，各国已经充分认识到，侦查初期对刑事程序的最终走向具有决定性影响，因而尤其重视此阶段的获得律师帮助保障。反观我国，名义上的获得律师帮助权与实际咨询律师相互分离成为一个突出问题，大多数犯罪嫌疑人只能独自面对高压审讯，直至做出有罪供述。作为人类命运共同体的世界各国，不可避免地会面临类似的问题与挑战，具体解决方案体现了不同的智慧，可以互相借鉴。《刑事诉讼法》赋予犯罪嫌疑人以约见值班律师的权利，是对我国值班律师试点工作的经验总结和提炼，与加强侦查初期律师帮助权的世界性趋势相契合，包含着遏制非法审讯、帮助犯罪嫌疑人与外界联系等潜在价值。重视值班律师的咨询功能，而不是见证作用，或许是以有限帮助为导向的值班律师制度的未来发展方向，值得持续研究。

2020年9月，司法部联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部共同发布了《法律援助值班律师工作办法》。该规范第13条再次明确 “犯罪嫌疑人、被告人要求约见值班律师的，可以书面或者口头申请”，进一步凸显出“约见条款”之独立性。正如前文所述，完善刑事法律援助制度，让更多的犯罪嫌疑人、被告人能够获得有效果的辩护，是一项长期性任务，也是一个积累共识、逐渐推进的过程。在此意义上，相较于照搬域外沉默权和律师在场权，本文提出的“制度赋权”路径虽更为保守，但也因此具有更强的可行性。先前的值班律师试点，除提供了客观条件保障外，还让公安司法人员初步接受了与值班律师共同工作，在此基础上适当拓展值班律师的参与范围，能够减少对实践的冲击，避免遭遇来自公安司法人员的抵触。围绕约见值班律师权的初步框架，进一步展开试点工作，能够更为充分地调动各方面的积极性，并在此过程中形成新的实践智慧，为构建有中国特色、符合国情的值班律师参与刑事诉讼机制提供经验积累。