从还原主义到生态整体主义：我国环境保护立法模式的转变

陈廷辉，林贺权

(西南政法大学，重庆 401120)

2021年3月1日施行的《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)，表明我国环境保护法治建设已步入新时期与新起点。《长江保护法》内容丰富，无论形式或内容都是我国立法史上一次新的尝试。我国环境保护立法已经走过几十年的光辉历程，为环境法治建设做出了巨大的贡献。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”，强调了生态文明建设制度创新的重要性。环境保护立法的内容与形式必须体现中央的政策精神，为满足时代发展的需求而大胆创新。环境法学界与实务界应联手探索符合我国环境法治需求的立法模式，不断完善我国环境保护法律体系。可见，制定《长江保护法》的过程本质上是一次理论与实践的创新。(1)参见吕忠梅：《关于制定〈长江保护法〉的法理思考》，载《东方法学》2020年第2期，第81页。本文将从水事法律角度出发，探讨环境保护立法模式的变革与发展。

一、我国现行环境保护立法模式

在还原主义法学(2)还原主义法学推崇将环境整体分解为不同的环境要素，将高层次环境整体还原为低层次环境要素，本质上是一种碎片化、分割化、以人类为中心的环境观。参见[德]克劳斯·鲍斯曼：《只见树木，不见森林：环境法上的还原主义》，张宝译，载《南京工业大学学报(社会科学版)》2019年第4期，第31页。的指导下，我国现行环境保护法律体系坚持以综合性法律为统领，同时贯彻“环境—资源”二分立法逻辑，在环境污染防治与资源开发利用两个层次上，以单线纵向思维方式控制调整对象的专一性，将环境要素(3)环境要素指水、土壤、大气、森林、草原、矿产资源和野生生物等对象。参见汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第3页。不断细分与区别，力求从要素部分来认识环境整体。从立法特点来看，我国现行环境保护立法模式可分为综合立法和单行立法。

(一)综合立法模式

综合立法不局限于某一类环境要素，而是对多类环境要素的抽象规范，仿佛一个平面那样尽可能覆盖其调整范围。在还原主义的影响下，我国在综合立法方面细化各类环境要素，但往往又因其普遍的适用性而无法对环境要素作出特殊规定。

1.综合性法律

国际上，许多发达国家拥有环境保护基本法、综合法，如美国的《国家环境政策法》、法国和德国的环境法典等。这种政策性、综合性的环境法律一般只规定环境法领域的基本问题，能广泛适用于环境保护领域，具有普遍适用性。在我国，学界普遍认为《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)是环境资源保护的基本法，但其内容既有总则与基本问题的规定，又可适用于环境保护具体领域，尤其在污染防治方面。可以说，《环境保护法》并非完整意义上的基本法，但为了理顺环境资源法律体系，仍将其纳入综合性法律范围。(4)参见陈廷辉：《环境政策型立法：以中国环境基本法为基础》，中国政法大学出版社2012年版，第171页。

颁布于1979年的《环境保护法(试行)》，试行十年后才真正意义上成为我国第一部环境保护综合性法律。随着环境污染与生态问题日益严重，我国在2014年对其进行了修订。修订后的《环境保护法》确立了环保优先原则，专章规定了信息公开和公众参与内容，加大了行政处罚力度，被称为我国史上最严的环境法。虽然学者对我国《环境保护法》的性质观点各异，有人认为是污染防治法，也有人认为是政策性立法，(5)参见汪劲：《从环境基本法的立法特征论我国〈环境保护法〉的修改定位》，载《中外法学》2004年第4期，第472-484页。但比较一致的观点认为，《环境保护法》是一部环境方面的综合性法律。当下我国《环境保护法》主要涵盖了环境保护的基本原则、国家的环境保护责任、公民与企业的环境保护义务、生态环境保护以及政府的环境职责、信息公开等内容。然而，《环境保护法》更多考虑的是共性问题，无法直接规范水污染防治与水资源可持续利用的特殊性、具体化问题，只能由水事领域的单行法予以专门规制。作为综合性法律，抽象、概括是其法律规范的特点，除了强制性规范，也有伦理性规范，还有倡导性规范，(6)参见李艳芳：《“促进型立法”研究》，载《法学评论》2005年第3期，第100-106页。这成为学界与实务界对《环境保护法》诟病较多的地方。

2.其他法律部门的综合性规范

除了《环境保护法》，其他法律部门也在环境保护方面作出综合性规范。首先，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)是我国的根本大法，必然对环境保护法律关系作出原则性规定，如第9第2款、(7)我国《宪法》第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条第1款(8)我国《宪法》第26条第1款规定：“国家保护和改善自然环境和生态环境，防治污染和其他公害。”等。其次，其他部门法也设置了与环境保护相关的规定，如《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)中有关绿色原则及环境污染和生态破坏责任的规定、《中华人民共和国刑法》中有关破坏环境资源保护罪的规定、《中华人民共和国民事诉讼法》中有关环境民事公益诉讼的规定及《中华人民共和国行政诉讼法》中有关环境行政公益诉讼的规定等。上述法律都并非围绕某项环境要素进行专门立法，可视为综合性规范。

(二)单行立法模式

围绕具体环境要素进行专门性单行立法，是绝大多数国家首选的环境保护立法模式。相较于综合立法模式，单行立法模式以“环境—资源”二分立法逻辑为起点，多层次深入规范各类环境要素的特殊问题，其中，对水环境要素的立法尤为突出。

1.水污染防治层面

在水事法律方面，我国于1984年制定了第一部防治水污染的法律——《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)。随着我国社会经济的高速发展，水污染日益严重，水污染防治领域出现了许多新问题。为此，我国于2008年对其进行修订。修订后的《水污染防治法》有不少亮点：因应时代的要求，把饮用水安全放在首位，全面推行排污许可证制度，确立超标排放违法原则，建立水污染事故处理、落后产能及时淘汰及水环境信息统一发布制度，在违规处理方面更是强化了地方政府的责任并加大了行政处罚的力度。(9)参见曹明德：《环境与资源保护法》(第3版)，中国人民大学出版社2016年版，第162-163页。

2.水资源开发利用层面

另一部重要的水事法律是《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)，该法颁布于1988年，并于2002年、2009年、2018年分别作了三次修订，前后跨度30年。综观全球，我国是一个人均水资源储量极少、分布极不平衡的国家，《水法》第1条(10)我国《水法》第1条规定：“为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法。”反映出我国社会发展对水资源开发、利用与保护的客观需求。因此，相较于其他资源，我国对水资源的保护力度更大，在《水法》颁布施行的同时也出台了相关政策与法规，如《取水许可管理办法》《城市供水条例》以及《取水许可和水资源费征收管理条例》等。

综上，以《水法》为核心的水资源保护法律侧重于水资源开发、利用与可持续发展，是水安全法律保障的重要支撑，以防治水污染为目的的《水污染防治法》是保障水安全的另一重要支撑，两者构成我国水安全保护法律体系的两大支柱。

二、我国环境保护立法模式的困境

近年来，随着我国人口激增及经济飞速发展，面对日益严峻的环境形势，现行环境保护立法模式显得力不从心。基于社会发展需求，只有创新立法模式，才能更好解决实际问题。

(一)综合立法难以治理特殊的流域问题

1.未将发展模式与江河治理紧密结合

在新《环境保护法》出台前，我国早已确立了“环境保护工作与经济建设和社会发展相协调”的基本原则，然而在法律设计上还是未能将环境保护与经济发展密切结合。环境问题的实质就是经济发展模式的选择问题，环境保护的制度与经济发展的制度必须镶嵌在一起，最终才能取得理想的效果。简言之，《环境保护法》要在水事领域发挥其作用，就得综合考虑流域内产业结构、能源结构甚至人们的消费方式等经济因素。例如，农业生产方面要限制化学肥料和农药的使用，养殖业的规划与饲料品种都应尽量减少对水体及河床的影响，城市布局不应破坏堤坝，不能影响水的自然流向等。若在环境保护过程中忽略经济发展的客观因素，将会有形无形地影响法律的调整效果。

2.法律实施的物质保障条件有待夯实

最早在立法阶段规定物质保障的法律是美国的《超级基金法》，该法保障了危险物污染的资金分配与来源。我国《环境保护法》第8条、(11)我国《环境保护法》第8条规定：“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。”第13条第1款(12)我国《环境保护法》第13条第1款规定：“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。”及第21条(13)我国《环境保护法》第21条规定：“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”规定了该法实施的物质保障条件，但若要有效实现立法目的，还需要授权各级政府进行细化和执行。即便在各级政府的国民经济规划及预算中有环境保护的份额，但环境科研、技术革新资金的落实存在着不确定性。这些政策性规范一般不具备配套的法律责任，存在政策性规范执行不力，难以追究具体责任的现象。(14)参见汪劲：《环保法治三十年：我们成功了吗——中国环保法治蓝皮书(1979—2010)》，北京大学出版社2011年版，第263页。因此，单靠这几个条款难以有效夯实《环境保护法》实施的物质基础。当然，《环境保护法》的有效执行还需要权威的协调机制、实质具体的财政金融制度支撑，如生态补偿、绿色基金、绿色金融等，这些带有专项性、专业性内容的规定也不可能由《环境保护法》来单独完成。

(二)单行立法未满足江河流域的调整要求

相对来说，单行立法模式的优势就是牵涉面比较小，能够比较具体、细致地设计法律规范。然而，长期的环境保护法治实践表明，单行立法普遍存在实施效果较差的状况，“没有大错也没有大用”是对其现状的生动表达。(15)参见汪劲：《环保法治三十年：我们成功了吗——中国环保法治蓝皮书(1979—2010)》，北京大学出版社2011年版，第133页。在水事立法领域，问题更加严重。

1.将复杂的环境问题简单化

一方面，我国单行立法的指导思想是能有勿缺，“宜粗不宜细”，这使本来应该细致具体的单行法呈现出抽象、简单的特征，严重影响法律适用的准确性。经统计，我国环境保护法领域的法律文件的字数，大部分在一万字内，仅《中华人民共和国海洋环境保护法》有11600字，多数法律经过修改与修订后，仅作了幅度很小的增加和细化，总体上未能改变立法抽象、简单的状况。(16)参见陈廷辉：《环境政策型立法：以中国环境基本法为基础》，中国政法大学出版社2012年版，第181页。单行立法未能合理考虑复杂环境的整体性特征，简单地割裂了环境整体性。人类以还原主义方法论为认识，把环境细分成水、土地、大气、森林、矿藏、河流、海洋等要素，然而，这些要素本来就是一个环境整体，每一个要素都不能单独分开，否则环境功能将受破坏。显然，在环境要素基础上的每一部环境单行立法，都在不同程度地削弱环境整体功能的发挥。多数环境要素都已经立法，但环境保护的效果仍难尽人意就是明证。学界新近倡导的生态整体主义法律观试图改变这种认识局限，(17)参见陈泉生：《环境法哲学》，中国法制出版社2012年版，第84页。克服碎片化的方式进行环境决策与治理，把污染防治、资源利用与保护、生态修复融为一体。从方法论的角度看，生态整体主义法律观的回归对环境保护立法的影响是实质性的，必将革新环境保护立法的形式与内容。

2.忽略治水问题的空间性差异

治水问题存在空间性差异。一般来说，流经发达地区的河流沿岸聚集了众多发达工业城市，产业基地密集、人口密度大，这意味着该流域的排污口较多，水污染防治压力较大，相比经济不发达、产业基础差、人口稀疏地区的河流更容易受到污染。因此，同样的排污标准，对前者流域发挥的水污染防治效果较差，对后者而言又过于严格，甚至限制了该地区经济的发展。虽然我国在环境标准的制定方面允许有需求的地区制定严于国家标准的地方排污标准，但是河流一般流经多个行政区域，上下游之间的污染程度不同，利益影响也各异，可能会出现“搭便车”的现象。此外，对于水资源特别紧缺，而经济发达、用水量特别大的地区，其水资源配置等制度应当与水资源充沛而经济发展一般的地区有所差别。然而，要根据不同地区的资源禀赋、发展程度制定有差别的政策与法律，难度较大，同时还要平衡与兼顾由此造成的公平性问题。目前，由于立法技术的原因，如果要考虑河流的上述空间、产业等诸多因素，单行法确有不可承受之重，只有采取其他立法形式加以解决。

三、新型流域立法的构建——以《长江保护法》为例

为了克服现行立法模式的缺陷，2021年颁布的《长江保护法》首次以流域立法的形式规范长江流域的环境法律关系。从其适用范围看，该法以长江流域所涉行政区划为调整空间，在原有规划管理、资源保护及污染防治等单行立法的支持下，遵循了环境保护的基本原则及生态环境修复等综合立法的指引，将“环境—资源”二分立法逻辑进行统合，形成了以综合法为统领，以单行法为支撑，以流域法为重点的环境保护法律体系。

(一)基本原则设置：以综合立法为统领

众所周知，《环境保护法》作为我国环境与资源保护的基本法，是环境保护方面的原则性法律规范，不仅对传统的环境保护单行立法具有指导意义，亦为长江经济带流域法制建设提供参考。(18)参见杨朝飞、邹辉、段学军：《基于新环保法解读的长江经济带开发环保法制探析》，载《长江流域资源与环境》2015年第10期，第1683-1689页。此外，《民法典》中有关环境保护的规范也被《长江保护法》吸收，以全面规范长江流域的各类生产、生活及开发建设活动。

1.经济社会发展层面贯彻绿色原则

长期以来，长江经济带自然环境的开发在促进经济社会发展的同时，也对生态环境造成了严重破坏，对经济社会发展造成制约。(19)参见左其亭：《“共抓大保护，不搞大开发”：破解长江经济带发展困局的必由之路》，载《中国水利报》2018年6月14日，第5版。在生态文明建设的时代背景下，长江流域作为我国重要的经济发展战略地带，当务之急是妥善协调其错综复杂的上中下游、左右岸、干支流、跨城市群环境保护与经济发展之间的关系。在政策方面，2016年制定的《长江经济带发展规划纲要》明确强调长江经济带建设务必坚持“生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发”的战略定位。在法律层面，2017年颁布的《中华人民共和国民法总则》创新性地将有关环境保护的“绿色原则”纳入民法体系中，后被《民法典》吸收，该原则为全国经济建设、生产生活等各类民事活动奠定了绿色基调。然而，政策文件在处理长江流域问题时因缺乏法律效力而面临困境，抽象原则在化解长江流域矛盾时因缺乏具体规范而遭人诟病。《长江保护法》的出台，遵循了传统综合立法的绿色价值指引，将“生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发”政策上升为法律内容，并首次以“绿色发展”为专章贯彻“绿色原则”的价值内涵。(20)《长江保护法》第6章“绿色发展”共11个条款，涉及产业布局优化、统筹城乡融合、清洁产业创新、绿色发展评估、美丽乡镇建设、绿色发展补贴、鼓励绿色消费等内容，首次以专章形式强化抽象“绿色原则”的具体操作性。本文认为，将该篇章放置于较后的位置，难以突出“生态优先、绿色发展”的战略地位，且部分条款并未直接体现“绿色发展”的内涵，应调整到相应的具体专章中，如第70条有关编制养殖水域滩涂规划的内容，放置于“规划与管控”的篇章中更为妥当。同时，为了使绿色发展原则有效落实，《长江保护法》鼓励金融机构推出绿色债券、绿色信贷、绿色保险等金融产品，以保障长江流域绿色发展与法律实施的物质基础。

2.流域环境保护层面突出综合防治原则

2014年修订的《环境保护法》强调环境保护工作应当坚持“预防为主、综合治理”的基本原则，该项原则是现代环境保护的灵魂，旨在最大限度地体现法律公平与效率的结合。(21)参见曹明德：《环境与资源保护法》(第3版)，中国人民大学出版社2016年版，第39页。当然，学界对该原则的理解素来不同，但普遍以“预防原则”予以概括。汪劲教授认为，虽然环境保护的总体思路源于预防理念，但“预防为主”侧重于事前预防与事中、事后治理相结合，要求基于现有科学论证去评价环境风险；“综合治理”强调单项环境要素的污染治理应在思路、目标与方法上统筹协调、综合运用，两者侧重点各有不同。(22)参见汪劲：《环境法学》(第3版)，北京大学出版社2014年版，第101页。蔡守秋教授则提出，该原则可以被称为污染综合防治原则，强调生态环境破坏整体的、系统的、全过程的、多种环境介质的防治，并综合运用各式防治手段的优化组合，从而健全行政调整机制、市场调整机制与社会调整机制。(23)参见蔡守秋：《环境法案例教程》，复旦大学出版社2009年版，第57-59页。虽然诸学者各持己见，但其本质为“防与治”双管齐下，负载着环境风险防范的利益衡平功能。长江流域作为我国重要的绿色生态廊道，在我国生态文明建设体系中占据举足轻重的地位。但近年来，长江部分水系断流，河湖生态功能严重退化，生物完整性指数甚至到了最差的无鱼等级，一些野生动植物种群数量急剧下降，栖息地和生物群落遭到破坏等问题频发，(24)参见高虎诚：《关于〈中华人民共和国长江保护法(草案)〉的说明》，载中国人大网2020年12月28日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202012/69f3184c1a764d4abaad794a5c0d9a96.shtml。促使《长江保护法》积极吸收《环境保护法》的综合防治理念。(25)《长江保护法》第43条规定：“国务院生态环境主管部门和长江流域地方各级人民政府应当采取有效措施，加大对长江流域水污染防治、监管力度，预防、控制和减少水环境污染。”此外，《长江保护法》还设置第7章“保障与监督”，突出了环境监督的重要性。为此，《长江保护法》坚持“统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理”原则，从长江流域的系统性、联系性和完整性特征着眼，统筹治理山水林田湖草等生态要素共同体。

(二)重要专章设置：以单行立法为支撑

流域作为生态、经济、社会文化系统，其复杂性及不确定性因素增加，现行立法模式难以适应现实需求，必须在原有“直线”上截取流域的“横切面”进行专门立法，形成“线性立法”与“非线性立法”相互补充的立体式立法格局。(26)参见吕忠梅：《寻找长江流域立法的新法理——以方法论为视角》，载《政法论丛》2018年第6期，第75页。长江流域保护应科学规划，统筹协调资源保护与利用、污染防治与生态修复等具体事宜。

1.系统化规划管理

以往，长江流域在水资源利用、防洪两个方面实行流域管理与区域管理相结合的管理体制，在水污染防治和水土保持两个方面实行区域管理体制。在区域管理方面，由中央和地方水利及生态环境部门分别对流域水资源和水环境实行两线统管，流域内行政区划实行分级多头管理。(27)参见何艳梅：《〈长江保护法〉关于流域管理体制立法的思考》，载《环境污染与防治》2020年第8期，第1055页。各部门之间事权不清、职责不明，无法实现整体流域系统化规划管理。为了健全长江流域水事规划管理体系，落实“多规合一”政策，《长江保护法》以“规划与管控”专章推进长江流域规划管理体系建设。在国家发展规划前提下，以长江流域国土空间规划来统领水资源开发利用、水源污染防治、岸线保护等事项，从而协调上下游、左右岸、干支流、沿线乡镇的整体环境利益。

2.资源保护、污染防治和绿色发展“三位一体”

长江作为独立的水文生态系统，富含水源、湿地、森林、生物等资源，为长江经济带提供了发展动力，但是“先开发后治理”的行为也加剧了长江流域生物多样性递减、自然资源枯竭等问题。因此，人类应当抛弃早期自然保护主义以人的需要来对待自然的观点，代之以兼顾大自然整体和谐的理念。(28)参见李培超：《环境伦理》，作家出版社1998年版，第32页。在资源保护方面，整合《水法》《野生动物保护法》等单行法，协调上中下游、左右岸、各级行政区划对水资源、生物资源及其他环境资源的利用与保护，以求逐步恢复生物多样性及生态系统的环境保护功能、景观功能及资源属性。(29)参见陈洪波：《协同推进长江经济带生态优先与绿色发展——基于生物多样性视角》，载《中国特色社会主义研究》2020年第3期，第84页。在污染防治方面，《长江保护法》厘清了水事部门的职权界限，直接授权国务院生态环境主管部门制定长江流域水环境质量标准，明确省级政府应当严格制定地方污染物排放标准的三类特殊情况，(30)《长江保护法》第45条第2款规定：“有下列情形之一的，长江流域省级人民政府应当制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准，报国务院生态环境主管部门备案：(一)产业密集、水环境问题突出的；(二)现有水污染物排放标准不能满足所辖长江流域水环境质量要求的；(三)流域或者区域水环境形势复杂，无法适用统一的水污染物排放标准的。”并将农业污染、固体废物污染、航运污染纳入水污染防治体系中，跳脱“就水治水”的定向思维，坚持统筹协调的“系统治水”理念。在绿色发展方面，构建绿色发展评估机制，定期评估资源节约与环境保护情况，并依据评估结果进一步优化流域产业结构与节能减排措施。可见，《长江保护法》的定位必然是整体式流域立法，贯穿资源保护、污染防治与绿色发展“三位一体”的要求。

3.生态环境修复

生态环境修复不仅是《民法典》新增的重要内容，(31)我国《民法典》第1234条规定：“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。”更是《长江保护法》的一大亮点。过去，流域生态修复主要表现为“碎片化”的地方性法规集合或“分散”于各类单行法中，且制度方案多由水利部门带头，欠缺对森林、湿地、草原、湖泊、动植物等要素的整体考量。(32)参见李冰强：《流域生态修复与保护立法：现实困境与对策选择》，载《中州学刊》2020年第5期，第62页。如今，《长江保护法》首次以专章形式推行流域生态环境修复，并将其纳入立法目的中，不仅将流域生态环境修复任务摆放于重要位置，还改变了流域生态环境修复规范较为零散残缺的局面。首先，该章授予相关部门制定并实施具体生态修复计划的公法权力，与《民法典》生态修复私法责任相照应，实现长江流域内生态修复的公私法交接；其次，强调采取以自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的多元方式，先发挥长江水系的自我调节功能，再辅以人工手段进行修复；最后，生态环境修复与长江流域资源保护相适应，结合多类环境资源要素的特征，统筹协调山水林田湖草整体修复的项目工程，确保形成流域整体资源利用与生态修复的合力。

4.保障与监督

一部法律的良好运行，离不开法律实施的保障与监督。虽然《环境保护法》以“监督管理”“信息公开与公众参与”章节突出行政监督与社会监督的重要性，但对于生态环境保护与修复，主要还是以财政保障为主。为此，《长江保护法》在“保障与监督”专章增加了社会资本、科技研发及绿色金融等内容，拓宽了长江流域生态环境保护与绿色发展的资金来源及技术渠道。同时，明确了长江流域生态保护补偿制度的具体要求，加大财政转移支付力度以平衡长江干流与重要支流的生态利益关系，鼓励上中下游、左右岸、干支流地区政府开展横向生态补偿，注入社会资本并建立市场化运作的生态保护补偿基金。

四、新型流域立法对现行环境保护立法的影响

虽然我国流域立法起步较慢，且《长江保护法》后续实施效果仍有待实践检验，但其整体式流域立法理念冲击了还原主义的固有立法模式，突破了现行的“环境—资源”二分立法逻辑。

(一)引发环境立法法理的思考

生态系统的本质属性要求人类对生态系统保护的有关法律规制必须尊重其整体性特征，充分考虑生态系统各要素，对生态系统进行整体管理。(33)参见陈晓景：《中国环境法立法模式的变革——流域生态系统管理范式选择》，载《甘肃社会科学》2011年第1期，第191页。这引发了有关还原主义方法论与生态整体主义法律观的法理思考，推动学界重新梳理生态环境保护与自然资源利用的立法逻辑。围绕环境保护立法应遵循还原主义抑或生态整体主义的争论，学者们各持论调。蔡守秋教授认为，伴随当代法律的发展，环境法律主客体一体化将中止传统主客体二分化的范式，(34)环境法律主客体一体化并非指不分主体与客体，而是强调两者关系的相对性，表现为主体及客体的绿化趋势。主体绿化反映法律主体类型向多元化发展，自然资源、生态环境均可能成为法律的主体。客体绿化，即法律客体类型超越传统的物或财产，逐步将自然资源、环境要素纳入客体范围。参见蔡守秋：《调整论：对主流法理学的反思与补充》，高等教育出版社2003年版，第277-287页。以人类为中心的单行环境资源利用法终究会向以物种、大自然等法律拟制主体为中心的综合环境保护法演进。刘卫先教授认为，现代环境法无须全盘接受生态整体主义的伦理观念，因超越层次的伦理法律化不具有可实践性及普遍性，生态整体主义的伦理法难以被转化为实在法。(35)参见刘卫先：《也论生态整体主义环境法律观》，载《政法论丛》2013年第2期，第38-39页。当然，也不宜马上完全否定还原主义方法论对环境法学的意义，并彻底抛弃精细化环境要素的认识价值，毕竟还原主义也有过历史贡献，何况人类的认识是从简单到复杂，即遵循了“认识—实践—再认识”的规律。要想全面迈向生态整体主义法学体系，仍需要长期的探索与实践。

(二)推动环保法立法定位的反思

我国立法对“环境”内涵的理解仍处于静态罗列阶段，忽视了自然的内在价值。自然发挥内在价值的客观机制要求自然物在生态系统的物质循环、能量流动与信息交换方面发挥自己的特殊功能。(36)参见李培超：《环境伦理》，作家出版社1998年版，第157页。换言之，“环境”并非要素的简单叠合，而是不同环境要素之间形成密切联结、能量交互与稳定规律即生态系统的动态平衡关系。只有不同生态系统密切交织才会形成复杂的“环境”，简单罗列具体环境要素只能对该内涵展开形而上学式见解。因此，立法模式的变化，势必引发学界对环境保护法立法定位的反思，流域立法实践将为环境保护法提供一种新的完善思路。

一方面，《环境保护法》作为环境综合法，其效力位阶理应仅低于《宪法》而高于各类环境单行法与流域系统法，才能充分发挥其统领指导功能。我国《环境保护法》由全国人大常委会制定，暗示该法的部门地位为“其他法律”，(37)我国《立法法》第7条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”无法突出生态文明建设对新时代发展的重要性。另一方面，虽然《环境保护法》满足了法律确定性要求，却侧重于环境保护与公害防治的效用功能，资源被视为经济发展的原料，环境被当作经济发展的成本，两者被分割成多个要素，欠缺对自然生态系统和人类社会运行规律及其耦合关系的整体把握。(38)参见南景毓：《长江流域立法的模式之变：从分散立法到综合立法》，载《广西社会科学》2020年第8期，第116页。相较而言，《长江保护法》整体把握流域内的“资源—生态—环境”结构关系，特别强调有关长江流域生态修复、环境治理及绿色发展的特殊问题，把法律的一般性规定与特殊性规定有机结合起来。(39)参见高虎诚：《关于〈中华人民共和国长江保护法(草案)〉的说明》，载中国人大网2020年12月28日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202012/69f3184c1a764d4abaad794a5c0d9a96.shtml。在《长江保护法》的背景下，国家要重新思考《环境保护法》的立法定位，强化《环境保护法》的效力位阶，并新增“生态修复”“保障与监督”及“资源利用保护”等具体篇章，以满足统领单行立法及流域立法的现实需要。

(三)为生态系统立法提供范本

长江流域立法的尝试，终将成为其他流域立法的参照范本，推动我国生态系统法治建设的历史进程。法律对“流域”的界定，经历了从自然地理属性扩展到经济社会属性，从关涉流域的单项活动规制扩大到综合规制的“尺度放宽”过程。(40)参见吕忠梅：《关于制定〈长江保护法〉的法理思考》，载《东方法学》2020年第2期，第82页。因此，流域立法不仅是对现有单行立法与综合立法的简单整合，更是对现代流域空间扩张及属性的再认识。(41)参见邱秋：《域外流域立法的发展变迁及其对长江保护立法的启示》，载《中国人口·资源与环境》2019年第10期，第11-17页。

在此基础上，学界普遍提出“一湖一法”“一江一法”的立法倡议。不少学者在长江流域立法及生态文明建设背景下，顺势围绕着环境综合管理、生态环境监测预警、自然保护区建设、生态补偿等现有制度，开展长江支流或重要湖泊的立法研究，如洞庭湖生态流域立法。(42)参见熊炜：《洞庭湖流域保护的立法问题研究》，载《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2020年第6期，第105-109页。此外，黄河流域、珠江流域、黑龙江流域等江河生态系统同样面临着严峻的生态环境问题与环境利益冲突，能否参照《长江保护法》并结合各种特殊性问题进行立法，也成为近期讨论的热点话题。除了江河湖泊，我国还具有冰川、高原、山脉等富含丰富资源的生态地理单元，基于社会经济的发展与环境保护法律体系的完善需要，将其视为“自然属性与社会属性”的统一体，并以生态系统整体立法予以规制，亦很有必要。

五、结语

在生态环境问题频发的时代，不断思索立法模式的变革与创新，正是环境法学界责无旁贷的历史使命。虽然《长江保护法》有待完善，其实施效果也有待观察，但相比现行环境保护立法模式，流域立法已经向前迈进了一大步。当然，长江流域生态环境问题盘根错节，并非依靠一部流域法律便能一蹴而就，需要涉及环境、经济、社会发展诸多方面的制度支持。在还原主义盛行的法学体系下，探索生态整体主义法律观的流域立法，突破固有的立法理念、立法原则和立法模式，发挥立法重塑社会关系、重构管理体制、重建社会秩序的功能，(43)参见吕忠梅、陈虹：《关于长江立法的思考》，载《环境保护》2016年第18期，第36页。应是作为这一历史使命的担当。在实现国家治理体系与治理能力现代化的背景下，环境法作为一种法律制度，必须不断探索、不断改革自身的不足，与时俱进，才能更好地为建设美丽中国服务。