困局与突围：乡镇政府人事改革中的“双向选择”制度研究——基于T镇的个案调查

鲁欣琪

（广东技术师范大学民族学院，广东 广州510665）

一、问题的提出

党的十九届四中全会做出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，明确指出要加强当前我国国家制度建设和国家治理现代化，其中政府治理现代化是国家治理体系和能力现代化的重要组成。推进政府治理体系和治理能力现代化，涉及多个维度的制度安排，并且需要坚守制度原则，发挥制度优势，进一步深化改革，使得“政府之制”对“政府之治”形成有力的支撑。聚焦乡镇一级，乡镇政府人事制度改革的不断深化是对其治理能力现代化的有效回应，也是推动整体治理水平提高的必然选择。但是，目前在实践过程中，乡镇政府人事制度改革还或多或少存在着制度执行和落实上的不足，这已经成为影响政府治理效能的“短板”，亟待从中发现问题，不断推进人事改革在乡镇一级的深化，更好地把政府制度优势转化为政府治理效能，推进政府治理体系和治理能力现代化，进而推动国家治理体系和治理能力现代化。

二、已有研究回顾

目前，学者们已从以下几种视角对政府人事制度改革展开过研究。第一，以公信力为视角进行探讨。有学者从公信力的视角出发，关注政府人事制度中公开、择优、民主、竞争的选拔任用方针，并将方针内化为群众公认度、工作透明度、机制可信度三种主要相关因素。第二，从人性化管理看政府人事制度改革。有些学者认为政府人事制度改革致力于建立一个以人性化、灵活有弹性以及公平公正为价值体系的现代型干部人事制度，其将使人才激励制度越来越灵活，是公共精神和人性自利性的制度博弈与平衡的过程。有学者回顾了中国事业单位人事制度的改革进程，发现事业单位的行政化管理模式还未能被打破，能上能下、能进能出的用人机制还未形成，僵化的编制管理阻碍了事业单位的长远发展。第三，还有些学者从制度逻辑的视角进行探究，从重视多元价值诉求、形塑规则等方面思索制度逻辑分析框架下的选人用人制度，认为坚持正确用人选任导向，是发挥人才资源决定性作用的关键，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础。第四，部分学者针对个案进行研究，分析其存在的不足。有的以问题意识为导向，指出干部选拔任用机制不够完善、干部的考核指标体系不科学、干部交流制度未完全建立、干部监督制度执行力度不够等问题。有的以干部人事管理、人力资源管理、组织管理等理论为基础，探究到D市基层公务员存在晋升通道狭窄、旧有干部人事制度导致选人用人不科学等问题，提出要健全基层公务员选人用人机制等。

综上所述，当前我国地方政府人事制度改革还存在诸如公信力不足、制度执行效果有落差、实际落实不到位、选人用人机制不完善等问题，需要从理论层面和实践个案有针对性地进行深入研究。论文将从治理现代化的视角出发，通过实地调研，对目前T镇政府在人事改革中实施的“双向选择”制度进行分析，并针对其困局探索突围路径。

三、“双向选择”制度的设计：以T镇为个案

（一）实施背景

据了解，当前T镇共有机构57个，共有工作人员435人（不含教师、医生、工勤、杂务人员等），其中公务员50人，事业编制69人，职员410人。由于传统的人事管理存在弊端，其中单向的选人用人制度暴露出干部职工晋升渠道狭窄、无法表明自己的意愿诉求、工作积极性不强等问题，2015年T镇政府进行人事制度改革，实施“双向选择”用人选任机制。采取党委与中层正职、中层正职与部门其他人员实行“双向选择”的定岗方式，即首先确定各部门正职，然后通过中层正职选择副职和其他工作人员，副职和其他工作人员选择正职这种自主双向选择的方式，合理配置各部门人员。

为切实加强对双向选择定员定岗工作的组织领导，保障该项工作的顺利进行，T镇还专门成立了“双向选择”工作领导小组。在工作原则上坚持党管干部，经“双向选择”程序后落选人员由党委统筹安排具体岗位，并按照干部管理权限和有关任用程序任命定岗人员，同时将该制度与年度考核挂钩。“双向选择”的对象范围包含纳入考核的部门全部职员，结果与干部职工考核评价紧密结合。

（二）“双向选择”制度的运行

依据T镇制定的方案，“双向选择”工作每年进行一次，中层正职、副职和工作人员采取个人志愿的方式，填报两个岗位选择意向。经过党委研究确定中层正职后，由中层正职依据所公布的岗位和人员数量，选择相应工作人员。“双向选择”情况由组织人事办公室收集和汇总，并根据“双向选择”意向，对“双向选择”达成一致的拟定人员配备的初步方案。由党委会讨论决定人员配置最终方案，并对“双向选择”中没有达成一致的人员和部门空缺进行统筹安排。针对落选的情况，T镇要求将第一年“双向选择”中落选的人员全部列为提醒或诫勉谈话对象，由组织人事办公室向相关人员发出《提醒通知书》，必要时进行个别谈话。连续两年“双向选择”中落选的在编人员，其“双向选择”结果将结合年度考核评价作为转非、降职、降薪、辞退的重要依据，连续两年落选的职员则予以辞退。

T镇通过“双向选择”定员定岗的改革创新，开启了全面竞争的用人机制，力争做到干部职工能上能下、能进能出，有效缓解了干部职工老龄化状况。同时也增强了全体工作人员的积极性，有效激发了干部职工的工作热情。但是在实地调研中发现，目前“双向选择”制度已经走过了五年，在制度执行和落实上存在许多问题，亟待探索解决。

四、困局之中：当前“双向选择”制度存在的问题

（一）公开度问题：选人标准模糊，过程不透明

T镇制定的“双向选择”制度虽然在方案中表明了其工作要求和实施程序，但在实际操作中却出现随意性，即选人标准模糊，过程不透明，公开度不够，导致该制度在干部职工中的公信力不高。在访谈过程中，受访人也表明了自己的观点：“其实在我看来，‘双向选择’制度还是有很多优点的，比方说它能够增强干部职工的竞争意识，激发大家的工作积极性等。但是它也有缺点，其中之一便是其选人标准模糊，公开度和透明度达不到理想水平，在选人用人工作上无法保证公平公正”（I-HXY190327）①引文代码是根据引文性质、来源、获得时间进行编码的。引文性质里包含访谈内容（I），HXY是被访者的化名，190327指的是获得具体访谈资料的时间为2019年3月27日。。有其他被访者反映“双向选择”制度在实施执行中透明度不高，让人并不了解其实际操作过程是怎样的，在部分干部职工心中公信力其实并不高。有部分人认为目前所实施的“双向选择”制度效果一般，甚至有些人并不满意当前的制度。由此可见，当前的“双向选择”制度还有待进一步改进和完善。

（二）选择权问题：职工自主选择权少

虽然进行“双向选择”工作的原意是为了改变之前单向选择的弊端，充分考虑全体干部职工的个人情况，尊重他们的意愿，但是当前“双向选择”制度还是存在“被选择”的问题，使得职工自主选择权少，无法明确感受到“双向选择”制度带来的效果。针对这一问题，相关工作人员表示自下而上地开展“双向选择”制度不太行得通，因为一般各部门是不会自主提出要“双向选择”，不会主动进行岗位和工作变动。所以说“双向选择”工作要自上而下进行，对于干部职工的双选工作会有约束性。受访者表示“既然是‘双向选择’，还是建议多给职工一些自主选择权，而不是让参与‘双向选择’的人员处于某种被动状态”（I-HB190328）。有人认为“之前的意向不对口”“调动大”“没有尊重个人选择”，感觉自己一直都处于“被选择”的位置，虽然也填报了《个人“双向选择”意向表》，但却是被安排去了另一岗位工作，导致“双向选择”工作最后的结果往往“非两情相悦”。

（三）工作衔接问题：年选制人员流动大，衔接不顺畅

“双向选择”工作每年进行一次，也就是一年一双选，这使得人员流动大，许多干部职工每次参加完“双向选择”后，还没适应新的工作环境，熟悉新的业务，就开始投入下一轮的双选之中，导致岗位工作衔接不顺畅。“双向选择”工作领导小组中的成员接受了访谈，并且提道：“之所以‘双向选择’制度会被定为每年一次，是因为其与年度考核相结合。我们希望不仅能够根据‘双向选择’进行轮岗定岗，还可以与干部管理制度接轨，对部门个人以及轮过岗的人员等进行考核。所以说，不单纯是轮岗问题，还有考核意义在里面。总的来说，我们也在努力做到从全局出发，根据各部门人员实际需求来统筹考虑，维持稳定”（I-ZH190329）。大多数干部职工觉得岗位工作无法做到顺畅衔接，主要原因是“双向选择”制度的启动时间间距紧，每年换岗过于频繁，流动性大，工作效率也随之下降。导致“对新业务不熟悉”或者“刚熟悉业务又换岗”，有些甚至未完成当前岗位工作就被通知换岗。再者缺乏稳定性，不利于长期工作顺利开展。

五、突围之道：走出当前“双向选择”制度的困局

（一）三公示：选前、选中、选后做好公示工作

针对选人标准模糊、过程不透明等一些公示度不足的问题，提出要做好选前、选中、选后的公示工作，努力提高工作透明度，明确选人标准，进而增强制度的公信力。在启动“双向选择”制度前，要将该方案在全体干部职工中公示，必要时可采集大家对于方案细则和工作要求的改进意见，及时更新并完善相关内容。在“双向选择”制度开展的过程中，要明确用人选人的标准，在实际操作中做到公平公正，提高“双向选择”工作的透明度，提高公信力。在“双向选择”工作进行的后期，一定要第一时间对“双向选择”的结果进行公示，让广大干部职工对“双向选择”制度的执行和落实工作进行监督。

（二）自主选择：“双向选择”工作的立足点

针对在“双向选择”制度实施中出现的职工自主选择权少、缺乏自主性、影响了“双向选择”的效果等问题，提出要把自主选择作为“双向选择”工作的立足点，增强职工的自主选择权，提高制度执行力。建议在开展“双向选择”工作之前，并不只是单纯地收集干部职员的个人书面“双向选择”意向表，而是要对各部门干部职工的“双向选择”意愿进行摸底了解，之后与各部门进行沟通，提倡干部职工主动自愿并且随时都可以写信或者面谈交流。另外也可以在一年中选定固定某个时间段，给政府每一个层级的工作人员机会和渠道表达诉求，以便及时获取大家自主选择的方向和想法，从而使得用人双方都能够得到有效沟通，进一步提高职工的自主选择权。

（三）“三年一双选”：健全工作顺畅衔接机制

针对每年一次“双向选择”导致人员流动大、工作衔接不顺畅的问题，结合访谈中关于“双向选择”制度启动时间的反馈，建议每三年进行一次“双向选择”工作。由于干部职工投入新的工作中需要熟悉周围的工作环境，学习相关业务知识，花费时间进行磨合和适应，而“双向选择”制度每年都在实施，换岗过于频繁，使得不和谐和不稳定的因素增加。另外，对于已经进入状态的部门班子，频率过高的“双向选择”制度还会影响团队凝聚力和向心力。所以要考虑到个人和部门意见，拉长“双向选择”制度的启动时间间隔。同时也可以通过不记名的方式在部门中发放问卷调查，收集干部职员对于是否可以启动“双向选择”制度的看法，设定赞同比例，超过该比例便可启动“双向选择”制度。通过这种灵活启动机制，保证部门工作能够顺畅衔接。

六、结语

论文通过对T镇的调查，研究发现当前实施的“双向选择”制度存在选人标准模糊、实际操作过程不透明、职工自主选择权少、工作衔接不顺畅等问题。针对此困局，提出以“自主选择”为“双向选择”工作的立足点，做好选前、选中、选后“三公示”工作，健全工作顺畅衔接机制等突围路径，使正在进行的人事制度改革能够进一步深化，为乡镇政府治理效能的提高提供了可行性策略。今后，地方政府人事制度改革的持续完善，仍然需要从理论和实践层面上进行深入探索，使得“政府之制”能够更有力地支撑“政府之治”，推进政府治理能力现代化，进而推动国家治理体系现代化。