行业协会行政法律角色困境及对策探究

张瑞欣，王 欢

（西华师范大学，四川 南充637002）

在行政法律关系中，行业协会扮演着双重角色，即行政相对人角色与行政主体角色。在现实层面，行业协会特有属性以及法律相关界定不够完备，导致行业协会角色定位模糊，以至于其在开展公共管理活动时无法充分发挥应有作用，维护行业组织合法权益与特定群体公共利益。因此，需明确研究行业协会行政法律角色的必要性，对行业协会行政法律作为行政主体地位缺失以及作为行政相对人职能缺失的问题进行分析，随之提出明确行业协会主体地位，厘清行政法律角色，促进协会发展的对策建议。

一、明确行业协会行政法律角色的必要性

（一）现代公共行政中的职能要求

现代公共行政理论的发展扩展了行政法的调整范围。在传统的公共行政模式中，政府是唯一治理主体，当政府无法兼顾大小公共事务时，社会力量介入公共行政领域，共同承担社会治理责任，逐渐形成多元治理主体共同治理的局面。公共行政领域的新变化要求行政法作出调整，行政法学新范式不再认同“行政法是国家行政的法”，而是将公共行政作为行政法研究范围。这表明社会组织作为公共治理主体理应受到行政法规制，为行政法调整和约束。非政府组织职能扩张与市场经济发展需求成为行业协会担任行政主体角色的现实基础。自改革开放起，我国不断深化经济体制改革，致力于形成统一开放的要素市场，为企业发展提供公平公正的竞争环境，塑造和谐良好的市场氛围。随着市场经济发展，我国企业数量不断增加，各行业亟须第三方组织承担协调管理责任，因而行业协会需要成长为具有公信力、调节企业间矛盾、维持市场秩序、解决各类问题的角色。

随着公共行政的发展，以政府为核心的单一的管理模式已不能满足国家发展需求，政府与市场之间需要能够充当交往媒介的中介性组织进行沟通与协商，以缓和双方之间现有矛盾与潜在冲突。在国家治理改革与政府职能转型的背景下，行业组织成为政府与企业沟通的纽带，组织本行业内部自我管理与自我规范，发挥服务、监督、合作等作用。行业协会在市场经济发展、行政体制改革、社会秩序维护等方面的作用不可忽视，因此对行业协会的研究应始于明确其所担任的行为主体身份。

（二）双重身份的基础性要求

行政法律关系主体由行政主体与行政相对人构成，是行政法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。行政主体能够独立行使行政权力，并承担因此而产生的法律责任。行政相对人指与行政主体共同构成行政法律关系主体的另一方当事人。作为行政主体的行业协会行使公共管理权力，施行行政管理活动，行使行政职权。而作为行政相对人的行业协会需接受政府的监督与管理，并且代表行业合法权益对政府部门行政行为进行监督。正因行业协会在多数情况下根据实际地位行使权力时不符合行政法调整对象的范围，而这种“基于事实不平等产生的权利义务关系难以通过民事途径进行平衡”，因此确立行业协会行使公共权力的主体地位具有必要性。传统公共行政中，“政府主导”的管理模式使得包括行业协会在内的非政府组织多被视为行政相对人一方进行研究。现代公共行政愈发重视行业协会在公共管理中承担管理职能所发挥的作用。

二、行业协会行政法律角色的困境

（一）行业协会行政法律身份模糊

我国宪法明确规定结社自由是公民基本权利，即行业协会存在的合法性，国务院发布施行的《社会团体登记管理条例》对社会团体进行了详细规定。①《中华人民共和国宪法》第三十五条规定：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。而对于行业协会而言还未有一部具有针对性的法律出台，现有相关法律法规对行业协会功能界定复杂不准确，从而影响行业协会对公共权力的行使，阻碍现阶段其在社会主义市场经济中进一步发展并充分发挥效用。行业协会属于社会团体，现有的法律、行业性法规、地方性法规和行政规章，多从社会团体层面进行规定，而较为简略地对行业协会的特征、性质与功能进行界定，缺失对于其在行政法律关系中具体身份的明文规定。现有行政立法多针对行政机关，极大部分不适用于行业协会。在我国缺少对行业协会立法的情况下，地方根据自身特点制订的管理规章和规定不具有全面性与代表性，因此法律规范体系的不健全给行业协会的行政规制带来不确定性。行业协会无法得到完善的制度保障，导致其在法律关系中的身份模糊。

自治是行业协会最本质的特征，自治权是公权与私权的混合体。行业协会行使自治权的两个面向分别是通过对抗国家权力维护自身权利，以及对行业内部会员和事务进行管理。然而行业协会运行受到政府部门诸多限制，难以充分发挥自主性。虽然目前行业协会“去行政化”改革，即行政脱钩改革正在进行，但仍有部分行业协会受到业务主管部门与登记管理部门的双重管理，出现两方管理部门相互推诿管理责任或相互争夺潜在利益的现象，因此整体上行业协会难以做到独立规划和自主发展，无法明确工作目标与方向。随着脱钩改革的不断深入，行业协会根据自治管理规章开展的管理活动更具有自主性，关于其行政法律身份问题亟须规范。

（二）行业协会作为行政主体地位缺失

行业协会作为行政主体存在的问题包括两方面，其一是行业协会作为行政主体缺少完备的法律制度的认可与保护。具体而言，行业协会担任行政主体的特殊点在于理论上行业协会经由法律、法规授权后才具备行政主体资格，在事实情况中行业协会行使了公共管理权力，作出了行政行为，那么理应将行业协会视为行政主体进行研究，而实际上大部分行为没有经过明确授权，也就是“有实无名”。没有法律制度的约束和保障，行业协会行使职权时难以把握权力限度，一方面存在滥用权力等问题，另一方面部分行业协会因没有法律依托无法充分展开工作，在行使权力时存在诸多不便。

其二是行业协会作为行政主体受到的监管不足，造成内部存在工作懈怠、贪污受贿和暗箱操作等不良现象。对行业协会的监督包括协会内部监督、行政机关监督与群众监督三种监督方式。由于行业协会不属于国家行政机关，因此行政系统内部监督无法适用，又因其工作空间较为自由且各个协会工作内容差异性较大，因此行政机关对其进行监督管理难度较高。此外，协会内部遵循协会章程实行的自我监督容易流于形式。公权力具有天然的扩张性，行业协会掌握着行业内多种资源，担任行政主体身份行使国家公权力时，若缺乏有效监管，权力一旦异化，便可能成为个人获取私利的武器，将会侵害特定群体的权利。在行业中，市场份额较大的大企业会员极易侵害小企业会员的权益，而小企业会员缺少话语权，无法维护自身权益，随之造成持续损失甚至失去市场份额。当行业协会无法发挥调节市场秩序的稳定器功能时，行业市场环境将会存在不公平现象以及行业垄断倾向。

（三）行业协会作为行政相对人角色缺失

行业协会是新兴的非政府组织，缺乏完备的自我管理能力和经验，作为行政相对人参与行政管理活动时，难以充分发挥应有效用，例如对政府机关的影响力弱、承接政府服务外包的能力不足等问题。行业协会以行政相对人身份参与行政管理活动中，其对政府部门的影响主要在于提供政策建议，而行业协会自身发展不够成熟与完善，造成它对行业内部行情信息了解不够充分、调动资源的能力不足，因而无法从全局角度向政府反映行业市场内问题。此外，行业协会过度依赖政府扶持，没有形成真正意义上的自治，其承接政府服务外包的能力不足，对于政府给予的资源做不到充分利用。

从行政法意义上讲，行业协会作为行政相对人的角色远不止传统意义上的“被管理者”，对行业协会提起行政诉讼资格的相关研究发现，我国对于行政诉讼的原告资格的规定较为严格。检察机关是普遍意义上最适宜提起公益诉讼的主体，但对于没有明确受害对象的案件来说，公益组织作为提起行政诉讼的主体能够承担起维护公共利益的责任。我国目前对于行业协会的公益诉讼资格还未有深入研究和明确的法律规定，此现状表明我国行政诉讼制度的不完善以及行业协会作为行政相对人的角色缺失。

三、厘清行业协会行政法律角色的路径

（一）完善法律保障，加强自律管理

明确行业协会行政法律身份，需要在法律层面建立完备的法律制度保护行业协会法律地位，也就是建立统一的《行业协会法》，对行业协会的定位、职能、组织结构、管理方式等方面进行规定。在行政法中，明确行业协会的行政主体地位与行政相对人地位，完善行政诉讼制度，赋予行业协会提起公益诉讼的资格，鼓励充分发挥行业协会维护社会利益、提供公共服务的功能。作为具有公益性质的社会组织，行业协会需要法律规定赋予其合法性资格，从而践行社会管理职能，承担起社会治理多元主体的责任。

行业协会作为新兴的社会团体组织，在政府、市场、社会三者之间扮演着重要的中介性角色，发挥其功能的基础在于行业协会通过提高自身管理能力来完善组织结构以及提高工作运营熟练度。因此行业协会应当积极对自身发展进行规划，明确自身属性，摒弃依附政府发展的思想，健全自律管理方式和手段。与行政脱钩改革的趋势及要求相一致，保障行业协会充分发挥自律管理职能需要建立一套完备的自律规章体系，协会内自主制定的章程和规范须获得会员共同认可和遵守，方可保证对他们的有效约束，充分发挥行业协会自治属性，实现协会自我管理。此外，行业协会还应完善内部监管制度，重视行业协会与协会会员双向监督：明确对违反协会章程的会员企业实行的奖惩手段，同时对于行业协会内部运行设置行之有效的监督管理方式，完善内部治理结构。

（二）凸显主体地位，进行脱钩改革

现代社会治理环境愈加复杂，传统治理格局已经发生转变，多元主体通过意见交流与利益博弈共同选择出治理方案，而行业协会作为非政府组织的具体形式，最重要的作用便是沟通连接了行业内企业会员与政府、市场、公民等治理主体，令多元主体之间实现信息互换和协调互助。凸显行业协会的主体地位，需要行业协会在社会治理体系中认清责任与界限，树立合作治理理念。

传统管理模式中，行业协会对政府依赖性强，主要工作是协助政府实行管理，因而主体地位不高，行业自治与独立性较弱，实际上，政府对行业协会过度干预的种种弊端显现，为促进行业协会独立运作，我国于2015年出台《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，要求行政机关取消与行业协会的挂靠关系和业务主管单位的设置。行业协会脱钩改革为行业协会发展带来了机遇与挑战，政府提出财务分离、人事独立、机构分设、职能分开等要求，加快行业协会以独立身份进入市场领域，为行业协会提供政策支持，包括提供税收优惠、积极购买服务、优化市场环境等，促进行业协会充分发挥自治权，提高主体地位。

（三）强化行业协会协调服务职能

对行业协会行政法律地位的深入探究即是为了其功能的有效发挥，作为专业性、非营利性的社会组织，服务与协调是行业协会最为突出的功能作用。首先，行业协会具有组织企业承担社会责任的功能。行业协会制定协会章程约束会员企业，利用行业内资源整合重要信息，向企业宣传合作共赢理念，引导企业作为多元治理主体承担相应的社会治理责任，协助企业生产，履行对社会治理的责任与义务。

其次，行业协会能够担任公共产品的生产者并使得政府、社会、企业多方主体受益。行业协会接受法律法规授权而获得管理公共事务的职能，起到规制市场秩序的作用。它提供的是政府基于中立性和法律普适性无法提供的，个别企业因成本收益或为防止搭便车行为而难以提供的特殊的公共产品。公共产品的生产与供给分离，政府不再包揽供给公共服务的全过程，而将角色转变为公共产品的购买者。行业协会以其对行业内信息的准确把握、资源的整合利用以及对经济运行规律的熟练认知等优势，成为生产公共产品的优势方、政府购买公共服务并签订契约的对象。

我国行业协会本质上是市场经济发展的产物，具有社会组织非营利性等基本特征，又包含自治性这个根本属性。在当前行政脱钩改革持续深入的背景之下，对行业协会行政法律角色的探讨将关注行业协会行政主体与行政相对人身份资格认定，落脚于行业协会主体作用的发挥和提供服务的根本目的。